MAO:686/16

ASIAN TAUSTA

Tampereen kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) Tampereen Logistiikka Liikelaitos on ilmoittanut 25.9.2015 julkaistulla ja 5.10.2015 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kehitysvammaisten henkilöiden asumis-, työ- ja päivätoimintapalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2016–31.12.2018 ja mahdolliselle kolmen vuoden optiokaudelle.

Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajapäällikkö on 8.12.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 216 muun ohella sulkenut Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut palvelun tuottajat hankinnan eri osa-alueille.

Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajapäällikkö on 24.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 47 korvannut aiemman hankintapäätöksensä uudella hankintapäätöksellä. Mainittu päätös ei ole muuttanut Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n oikeusasemaa.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 49.200.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Invalidiliiton Asumispalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset palvelutuotteiden 1.1, 1.2 ja 2 sekä optiotuotteiden 5.1.1 ja 5.1.2 osalta sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 300.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.504 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittajan perimät ateriamaksut olisivat olleet kohtuuttomia. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan tarjouspyynnössä tai siihen annetuissa lisätiedoissa määrittänyt sitovaa kattohintaa. Ennen tarjousten jättämistä hankintayksiköltä on nimenomaan kysytty, onko ateriahinnoille määritelty hintakattoa. Hankintayksikkö on vastannut, että hintakattoa ei ole määritetty tarkemmin ja että asiakkailta perittävien maksujen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia. Lisäksi hankintayksikkö on vastauksessaan antanut hintoja, jotka on tullut ymmärtää suuntaa-antaviksi. Valittajan tarjous on ylittänyt annetun hinta-arvion ainoastaan 3,5 prosentilla.

Hankintayksikön antamat lisätiedot ovat olleet epäselvät ja tulkinnanvaraiset. Käytetyistä sanamuodoista tarjoaja ei ole voinut käsittää, että hankintayksikön arviona ilmoittama kohtuullinen aterian hinta 9–14 euroa on tarkoitettu ehdottomaksi ylärajaksi.

Poissulkemisen perusteena käytetty seikka ei myöskään ole ollut vertailuperuste. Tarjouspyynnössä on ainoastaan pyydetty ilmoittamaan asiakkailta perittävät ateriamaksut ja muun ylläpidon maksut. Varsinaisilla vertailuperusteilla arvioituna valittajan tarjoama hinta on ollut tarjouskilpailun edullisin.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.782 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettely ei ole ollut virheellistä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että asiakkailta perittävien maksujen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia. Annetuissa lisätiedoissa ei ole ollut mitään ristiriitoja tai epäselvyyksiä asiakkailta perittävien ateria- ja ylläpitomaksujen osalta. Valittajan tarjous on ylittänyt hankintayksikön kohtuulliseksi linjaamat hinnat ja siten tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Asiaa on arvioitava myös suhteellisuusperiaatteen valossa. Kysymyksessä olevat hinnat ovat olleet vain pieni osa mittavassa hankintakokonaisuudessa. Olisi kohtuutonta vaatia, että hankintayksikkö näin mittavassa hankinnassa miettii jokaisen tarjouspyynnön ja siihen esitettyyn kysymykseen annetun vastauksen sanamuodon täysin aukottomasti.

Vaikka pyydettyjä hintoja ei ole käytetty vertailussa, ovat hinnat merkittävässä asemassa asiakkaiden näkökulmasta. Pyytämällä tarjoajaa ilmoittamaan kyseiset hinnat hankintayksikkö on halunnut varmistaa sen, että palvelua käyttävien asiakkaiden asema ei vaarannu, ja ettei asiakkaalle tule maksettavaksi ylimääräisiä kustannuksia. Tarjoajan on tullut ymmärtää, että palvelun kohteena olevien asiakkaiden pääasiallinen toimeentulolähde on eläke, minkä hankintayksikkö on ottanut huomioon arvioidessaan asiakkailta perittävien maksujen kohtuullisuutta.

Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta. Alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut ymmärtää hankittavan palvelun asiakasnäkökulman tärkeys.

Kuultavien lausunnot

Suomen Invalidilasten ja -nuorten Kivalakodit r.y. on antanut lausunnon.

Asumispalvelu Ristilä Oy, Autismisäätiö sr, Esperi Care Oy, Martinus säätiö sr, Provesta Oy, Rinnekoti-säätiö sr, Sofiakylä Oy, Symbolon Oy ja Tampereen kaupunkilähetys ry eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että hankintayksikkö on nimenomaisesti ilmoittanut ateriapalvelujen kohtuullisena pidettävän hinnan voivan olla noin 9–14 euroa, mutta mitään varsinaista hintakattoa ei ole asetettu, kunhan aterioista perittävä maksu ei ylitä niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia. Hankintayksikkö ei ole väittänyt, että valittajan tarjoamien aterioiden hinta ylittäisi niiden tuotantokustannukset. Valittajan tarjoama 14,50 euron hinta on vastannut aterioiden todellisia arvioituja tuotantokustannuksia. Hankintayksikkö on tosiasiassa jälkikäteen määritellyt ehdottomat ylärajat ateria- ja ylläpitomaksulle, vaikka tarjoajille on ilmoitettu, ettei tällaisia ole.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toimittanut kolme lisäselvitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä mainitun lain 44 ja 45 §:ssä säädetään. Edelleen hankintalain 69 §:n 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö ja hankintapäätökset

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kehitysvammaisten henkilöiden asumis-, työ- ja päivätoimintapalveluista. Tarjouspyynnön kohdassa "6. Hinta ja kaupalliset ehdot" on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan on palvelutuotteiden 1 ja 2 sekä optiotuotteiden 5.1.1 ja 5.1.2 osalta ilmoitettava asiakkailta perittävät maksut ajalle 1.1.2016–31.12.2016. Sanotussa tarjouspyynnön kohdassa on myös ilmoitettu, että asiakkaalta perittävien maksujen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia. Tarjouspyynnössä on myös mainittu, että asiakkailta perittäviä maksuja ei oteta mukaan vertailuun.

Hankintamenettelyn aikana tarjoajat ovat esittäneet hankintayksikölle kysymyksiä ja hankintayksikkö on tehnyt kysymyksistä ja vastauksista 20.10.2015 päivätyn koosteen, jossa on muun ohella mainittu, että vastaukset täydentävät vaatimusmäärittelyä lisätietona ja ne tulee ottaa huomioon tarjousta tehdessä.

Asiassa selvitetyn mukaan hankintayksiköltä on muun ohella kysytty, onko ateriahinnoille tai ylläpitomaksulle määritelty hintakattoa. Hankintayksikkö on antanut seuraavan vastauksen molempien hintojen osalta:

"Ei sen tarkemmin, mutta asiakkaalta perittävien maksujen (ateria- ja muun ylläpidon maksu) tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia." Vastauksen lopussa on vielä mainittu seuraavaa: "Ks. myös kysymys ja vastaus 8".

Edellä mainittu kysymys kahdeksan on koskenut sitä, mitä euromäärää hankintayksikkö pitää kohtuullisena ja hyväksyttävänä tasona ateria- ja ylläpitomaksujen osalta.

Hankintayksikkö on antanut mainittuun kysymykseen seuraavan vastauksen:

"Kokopäivän ateriat noin 9–14 €/vrk, ylläpitomaksu vaihtelee sisällöstä riippuen noin 40 €/kk." Vastauksen lopussa on mainittu: "Ks. myös kysymys ja vastaus 1 ja 2. Asiakkaalta perittävien maksujen (ateria- ja muun ylläpidon maksu) tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset eikä aterioista perittävä maksu saa ylittää niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia."

Valittaja on tarjonnut palvelutuotteita 1.1, 1.2 ja 2 sekä optiotuotteita 5.1.1 ja 5.1.2. Valittaja on ilmoittanut asiakkaalta perittäväksi ateriamaksuksi 14,50 euroa, asiakasta ja päivää kohden.

Hankintapäätösten mukaan Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n tarjous on suljettu tarjouskilpailusta palvelutuotteiden 1.1, 1.2 ja 2 sekä optiotuotteiden 5.1 ja 5.2 osalta, koska asiakkailta perittävät maksut ovat olleet tarjouspyynnön vastaisesti markkinahintaan verrattuna kohtuuttomat.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja sitä koskevat ehdottomat vaatimukset. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset tulee kuitenkin kuvata tarjouspyyntöaineistossa sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on ainoastaan ilmoitettu, että asiakkaalta perittävien ateria- ja ylläpitomaksujen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty, mikä on hankintayksikön arvioima kohtuullinen ateria- ja ylläpitomaksu. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty myöskään markkinahintaa, johon verrattuna tarjotun hinnan on oltava kohtuullinen. Tarjoajien tekemiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa hankintayksikkö ei ole ilmoittanut, että se olisi arvioinut ateria- ja ylläpitomaksulle jonkin enimmäishinnan. Lisäksi se on antanut kokopäivän ateriahinnoille edellä kuvatun vaihteluvälin, mutta käyttänyt tässä yhteydessä kuitenkin sanaa "noin".

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön esittämän mukaan tarjouspyynnössä on asetettu asiakkailta perittävien ateria- ja ylläpitomaksujen enimmäismäärää koskeva ehdoton vaatimus, jonka perusteella valittajan tarjous on voitu sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Edellä esitettyyn viitaten markkinaoikeus katsoo, ettei mainittu vaatimus kuitenkaan ole tarjouspyynnössä esitetty niin selvästi ja yksiselitteisesti, että tarjoajat olisivat voineet riittävällä tarkkuudella tietää, mitä hintaa on pidettävä tarjouspyynnössä tarkoitetuin tavoin kohtuuttomana. Kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjousta valmistelevan tarjoajan kannalta on ollut oleellista tietää myös se seikka, minkälaisia hintoja se voi asiakkailta periä. Tarjouspyynnössä ei näin ollen ole siten kyllin selvästi ja yksiselitteisesti ilmoitettu tarjousten tekemisten kannalta oleellisia tietoja eikä tarjouspyyntö ole siten ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöksiä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätökset voidaan palvelutuotteiden 1.1, 1.2 ja 2 sekä optiotuotteiden 5.1.1 ja 5.1.2 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano näiltä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajapäällikön 8.12.2015 tekemän hankintapäätöksen § 216 ja Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajapäällikön 24.2.2016 tekemän hankintapäätöksen § 47 siltä osin kuin mainitut päätökset koskevat palvelutuotteita 1.1,1.2 ja 2 sekä optiotuotteita 5.1.1 ja 5.1.2. Markkinaoikeus kieltää Tampereen kaupunkia näiltä osin tekemästä hankintasopimuksia sanottujen päätöksien perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 250.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Sanna Holkeri ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.