MAO:610/16

ASIAN TAUSTA

KL-Kuntahankinnat Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.5.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kommunikaatiopalveluiden sekä tietoverkkopalveluiden hankinnasta neljän vuoden sopimuskaudelle.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 26.6.2015 tekemällään kommunikaatiopalveluiden osakokonaisuutta koskevalla hankintapäätöksellä valinnut DNA Oy:n tarjouksen.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 19.8.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä korjannut hankintapäätöksen liitteen 2 mukaista kokonaistaloudellisuusvertailua laadullisten valintakriteereiden pisteytyksessä tapahtuneiden virheiden osalta.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 4.900.000 euroa.

Markkinaoikeus on 16.10.2015 antamallaan päätöksellä numero 720/15 hylännyt KL-Kuntahankinnat Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta ja 9.3.2016 antamallaan päätöksellä numero 138/16 antanut TeliaSonera Finland Oyj:lle tiedon DNA Oy:n tarjouksen liitteestä 1 niiltä osin kuin sanotussa liitteessä on ilmoitettu referenssikohde, sopimuksen ajankohta ja kesto sekä pääkohdat toimitetuista palveluista tarjouspyyntöön peilaten annetuista lyhyistä kuvauksista sekä liitteiden 3 ja 4 sarakkeista E.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö on tehnyt hankinnan järjestämisestä väliaikaisen puitesopimuksen DNA Oy:n kanssa markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

TeliaSonera Finland Oyj (jäljempänä valittaja) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 71.035,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

DNA Oy ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä tarjoajalle asetettuja vähimmäisvaatimuksia referenssien osalta. Osa DNA Oy:n referensseistä on muodostunut testausvaiheessa olevan sovelluksen käyttöä koskevista pilottihankkeista. Pilottihankkeita ei voida pitää tarjouspyynnössä referensseille asetettujen vaatimusten mukaisina.

DNA Oy:n tarjous ei myöskään ole vastannut tarjottaville palveluille asetettavia vähimmäisvaatimuksia. DNA Oy ei ole tarjonnut lainkaan tarjouspyynnössä vaadittua takaisinsoittopalvelua. Hankintapäätöksen liitteessä 1 on DNA Oy:n kyseessä olevaa palvelua koskevaa vastausta kommentoitu: "Ei takaisinsoittoaikojen määrittelyprosessia".

DNA Oy:n tarjous on ollut puutteellinen myös älypuhelimia koskevien palvelujen osalta. Älypuhelimilla käytettävän vaihde- tai puhepalvelun lisäominaisuuksia ja -toiminnallisuuksia koskevan vaatimuksen osalta DNA Oy on ilmoittanut tarjouksessaan täyttävänsä palvelulle asetetun vähimmäisvaatimuksen, mutta ei ole toimittanut mitään kuvausta itse tarjotun palvelun sisällöstä. DNA Oy:n vastausta on tarjousten vertailua koskevassa hankintapäätöksen liitteessä 1 tältä osin kommentoitu: "Tarjottu, mutta palvelusisältöä ei ole kuvattu." Hankintayksikkö ei ilman tarjotun palvelun kuvausta ole voinut varmistua siitä, että tarjous täyttää tarjouspyynnön vaatimukset.

Vastine

Vaatimukset

KL-Kuntahankinnat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 17.570 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on tarjoajan soveltuvuuden arvioimiseksi pyydetty referenssejä tarjoajan aikaisemmista kommunikaatiopalvelutoimituksista. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu, että referenssien olisi tullut olla toteutettu nyt tarjotulla sovelluksella. Valittajan esittämä DNA Oy:n tarjouspyynnön vastaisuus referenssien osalta on siten virheellinen ja harhaanjohtava.

DNA Oy:n ilmoittamat neljä referenssiä ovat olleet tarjouspyynnön vaatimusten mukaisia. Hankintayksikkö on tuntenut kyseiset referenssit, eikä hankintayksiköllä ole ollut syytä tai perusteita kyseenalaistaa niitä. Referenssejä ei ole arvioitu tarjousten vertailussa eikä laatupisteillä ole ollut mitään yhteyttä tarjoajan referensseihin. DNA Oy:n saamat laatupisteet eivät ole perustuneet tai selittyneet sen ilmoittamilla referensseillä.

Takaisinsoittopalvelua koskien tarjouspyynnön liitteen 4 rivin 430 sarakkeeseen E tarjoajien on tullut vastata "kyllä" tai "ei". DNA Oy on vastannut "kyllä" ja on siten tarjouksessaan ilmoittanut täyttävänsä vähimmäisvaatimuksen. Tämän lisäksi DNA Oy on kuvannut kyseistä ominaisuutta sarakkeessa F, josta on ilmennyt sen täyttäneen kyseisen vähimmäisvaatimuksen. Hankintapäätöksen liitteessä 1 on ilmoitettu DNA Oy:n tarjouksen rivin 430 kohdalla seuraavasti: "Ei takaisinsoittoaikojen määrittelyprosessia." Laadullisessa vertailussa DNA Oy:lle ei ole tästä ominaisuudesta annettu pisteitä, koska vastauksesta ei ole ilmennyt sellaista erityisen toimivaa ja testattua takaisinsoittoaikojen määrittelyprosessia, joka olisi erityisesti parantanut organisaation loppuasiakkaan palvelua tai vähentänyt organisaation kustannuksia. Vertailu on toteutettu ainoastaan vähimmäisvaatimuksen ylimenevältä ominaisuudelta. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole ilmoitettu, että vertailussa nolla pistettä johtaisi tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta. DNA Oy:n tarjous on ollut kyseisen ominaisuuden osalta tarjouspyynnön mukainen.

Edelleen hankintapäätöksen liitteessä 1 on ilmoitettu DNA Oy:n tarjouksen rivin 587 kohdalla seuraavasti: "Tarjottu, mutta palvelun sisältöä ei ole kuvattu." Liitteen 4 rivillä 587 asetettu vaatimus on ollut osa "Optiot"-kokonaisuutta. DNA Oy on vastannut kohtaan 585 "kyllä" ja on siten sitoutunut tarjouksessaan tarjoamaan kaikkia vähimmäisvaatimuksena olevia optioita mukaan lukien kyseessä olevan rivin 587 mukaisen vaatimuksen. Tarjouspyynnön rivin 587 ominaisuuden täyttymisestä ei ole vaadittu erillistä "kyllä" tai "ei" vastausta. DNA Oy ei ole tarjouksessaan antanut vaatimuksen 587 sarakkeeseen F kuvausta tarjotun palvelun käytettävissä olevista vaihde- tai puhelupalvelun lisäominaisuuksista ja -toiminnallisuuksista vertailua varten. Kyseinen kuvaus ei ole ollut tarjouspyynnössä vähimmäisvaatimus vaan ainoastaan vertailuun vaikuttava tekijä.

Tarjousten kokonaisvaltainen tarkastelu ei ole vain hankintayksikön oikeus vaan myös velvollisuus. Hankintayksikkö ei voi pitää tarjousta tarjouspyynnön vastaisena, kun vaaditut tiedot ovat saatavilla muualta tarjoajan tarjouksesta. DNA Oy:n tarjouksen liitteistä on ilmennyt, että DNA Oy on tarjonnut rivillä 587 edellytettyjä lisäominaisuuksia ja toiminnallisuuksia. DNA Oy on myös sitoutunut tarjoamaan rivin 587 ominaisuutta vastaamalla "kyllä" rivillä 585.

Hankintayksikkö ei ole antanut pisteitä rivin 587 ominaisuudesta, koska DNA Oy ei ole kuvannut rivillä 587 pyydettyjen toiminnallisuuksien tai ominaisuuksien sisältöä niin, että kohdassa ilmoitettujen laatupisteytyksen perusteiden täyttymistä olisi voitu arvioida. Tarjousten vertailussa saadut pisteet eivät ole vaikuttaneet itse vähimmäisvaatimuksen täyttymiseen.

DNA Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, eikä hankintayksiköllä ole ollut syytä epäillä, että DNA Oy ei pystyisi toimittamaan tarjoamaansa palvelua tarjouspyynnössä edellytetysti.

Kuultavan lausunto

DNA Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen.

DNA Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä on asetettu referenssivaatimus määritellyn kokoluokan mobiilivaihteesta ja asiakastoteutusten määrästä. Vaatimus on koskenut toimittajan kykyä ja näyttöjä toimia vastuullisena toimittajana palvelualueella tämän kokoluokan hankkeissa. Referenssit eivät ole olleet testausvaiheen toteutuksia. DNA Oy on vastannut referenssejä koskevaan lomakkeeseen hankintayksikön edellyttämällä tavalla ja hankintayksikkö on arvioinut ja hyväksynyt vastauksen.

Tarjouspyynnön liitteen 4 kohdan 430 osalta DNA Oy on vastannut "kyllä" ja kuvannut tavan miten palvelu on tältä osin toiminut. Hankintayksikön vertailudokumentin kommentti on koskenut vain pientä osaa DNA Oy:n vastauksesta, eikä se ole tarkoittanut, että DNA Oy:n vastaus ei olisi täyttänyt annettuja vaatimuksia tai että vastausta ei olisi annettu lainkaan.

Tarjouspyynnön liitteen 4 kohdassa 587 on esitetty, mitä hankintayksikkö on kyseisen kohdan osalta toivonut. DNA Oy on vastannut kyseiseen kysymykseen tuomalla saman asian esiin muissa kohdissa sekä toimittanut pyydetyn palvelukuvauksen. DNA Oy:n antaman vastauksen merkitys mahdollisine puutteineen on siis jo huomioitu laatupisteitä laskettaessa.

Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta sulkea tarjousta tarjouskilpailusta pelkästään muotoseikkojen perusteella vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa tältä osin. Harkintavallan salliminen hankintayksikölle rajatapauksissa ei anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Tarjouspyynnössä on esitetty tarjoajan soveltuvuutta sekä tarjottavaa palvelua koskevat vähimmäisvaatimukset sekä muistutettu mahdollisuudesta, että tarjous voidaan hylätä jos vähimmäisvaatimukset eivät täyty. Hankintayksikkö on noudattanut tarjouspyynnössä ilmoitettua pisteytystapaa ja periaatteita.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjoajien referensseiltä on edellytetty jonkintasoista yhteneväisyyttä hankinnan kohteen kanssa, koska tarjouspyynnön liitteessä 2 on vaadittu, että kunkin referenssin osalta on tullut ilmetä referenssikohde, sopimuksen ajankohta ja kesto sekä lyhyt kuvaus toimitetuista palveluista tarjouspyyntöön peilaten.

Muut kirjelmät

KL-Kuntahankinnat Oy on toimittanut markkinaoikeuteen lisäkirjelmiä muun ohella 9.10.2015, 17.12.2015 ja 27.1.2015.

TeliaSonera Finland Oyj on toimittanut markkinaoikeuteen lisäkirjelmiä muun ohella 23.10.2015 ja 11.1.2016.

TeliaSonera Finland Oyj on lisävastaselityksessään 8.4.2016 esittänyt, että DNA Oy:n tarjouksen referenssejä koskevasta liitteestä 1 on käynyt ilmi, ettei yksikään DNA Oy:n referensseistä ole niistä annetun kuvauksen mukaan käsittänyt mobiilivaihdepalvelua. Referenssikohteissa 2 ja 4 on mainittu mobiilipuhepalvelut ja referenssikohteessa 3 mobiiliverkon liittymät. Mainitut palvelut ovat kuitenkin olleet eri asia kuin referensseiltä edellytetty mobiilivaihdepalvelu. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti päätellessään DNA Oy:n referenssien täyttävän kyseisen vaatimuksen.

DNA Oy:n ilmoittama referenssikohde 4 ei kuitenkaan ole käsittänyt liitteen 4 rivien 297–438 mukaista asiakaspalveluratkaisua, vaikka DNA Oy on referenssikuvauksessa todennut toimituksen kattaneen Contact Center -palvelun. Näin ollen DNA Oy:n referenssit eivät ole olleet myöskään asiakaspalveluratkaisuvaatimuksen mukaisia. Lisäksi referensseiltä on edellytetty käyttäjämääriä, jotka ovat olleet mobiilivaihdepalvelujen osalta 2.000 mobiilialaliittymää ja asiakaspalveluratkaisun osalta 50 agenttia.

Tarjouspyynnön liitteessä 4 rivi 587 on ollut vähimmäisvaatimus ja tarjoajan on tullut antaa kirjallinen kommenttinsa sarakkeessa F. DNA Oy:n asiakirjoista kuitenkin ilmenee, ettei DNA Oy ole vastannut "kyllä" tai "ei" eikä antanut kirjallista kommenttia tällä rivillä. Näin ollen on epäselvää, miten hankintayksikkö on varmistunut siitä, että DNA Oy:n tarjous käsittää kyseiset vähimmäisvaatimukseksi ilmoitetut ominaisuudet. Tarjous ei ole täyttänyt tarjoukselle asetettuja vaatimuksia ja se olisi siten tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyyntö on myös ollut epäselvä, koska se on jättänyt hankintayksikölle laajan harkintavallan referenssien arvioimisessa, mikä on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun. Referenssiliitteessä on todettu, että KL-Kuntahankinnat Oy arvioi viime kädessä referenssien sopivuuden tähän hankintakokonaisuuteen. Referenssivaatimusten tulisi kuitenkin olla yksiselitteisiä.

Edelleen tarjouspyyntöaineistossa käytetty sanamuoto "voi johtaa tarjouksen hylkäämiseen" on jättänyt liikaa harkintavaltaa hankintayksikölle, sillä se on varannut hankintayksikölle mahdollisuuden hylätä tarjouksen, mutta tarjoajien on ollut mahdotonta itse arvioida, onko puute johtanut hylkäämiseen vai ei. Näin ollen käytetty sanamuoto on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun. Jos tarjous ei ole sille asetettujen vaatimusten mukainen, se on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön epäselvyydet ovat vaarantaneet osapuolten tasapuolisen kohtelun ja olleet omiaan johtamaan siihen, että tarjouskilpailussa annetut tarjoukset eivät ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

DNA Oy on lisälausunnossaan esittänyt, että sen referensseinä ilmoittamat asiakastoteutukset ovat sisältäneet mobiilivaihdepalvelun. Tarjouksessa on jokaisen referenssiasiakkaan osalta esitetty kunkin referenssin mobiilialaliittymien määrä. Määritelmällisesti ja hankintayksikön tarjouspyynnössä käyttämän terminologian mukaisesti mobiilialaliittymiä ei voi olla ilman mobiilivaihdetta, johon ne on liitetty, joten sanan "mobiilivaihde" toistaminen tarjouksessa on ollut tarpeetonta.

Hankinnan kohteena olevalta Contact Center -ratkaisulta vaadituilla vähimmäisvaatimuksilla ei ole ollut mitään tekemistä tarjoajan referenssien arvioinnin kanssa. Referensseiltä ei ole edellytetty teknistä yhteneväisyyttä hankinnan kohteena olevan ratkaisun kanssa. Riittävää on ollut, että tarjoajalla on ollut esittää vaaditun kokoisia aikaisemmille asiakkaille toimitettuja palvelukokonaisuuksia, joissa mukana on ollut jokin mobiilivaihde tai Contact Center -ratkaisu.

Tarjouspyyntö on ollut soveltuvuusvaatimusten osalta yksiselitteinen.

Hankinnan kohdetta koskevien vähimmäisvaatimusten osalta valittaja ei ole esittänyt, että niiden yhteydessä käytetty sanamuoto "voi johtaa tarjouksen hylkäämiseen" olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun. Hankintasäännösten mukaan tarjousta ei saa hylätä pelkästään sillä perusteella, ettei tarjous ole esitetyn määrittelyn mukainen. Yksittäisen vaatimusrivin puutteellinen vastaus ei siten saa johtaa hylkäämiseen, jos asia selviää muualta tarjousasiakirjoista.

KL-Kuntahankinnat Oy on lisävastineessaan esittänyt, että lauseella "KL-Kuntahankinnat Oy arvioi viime kädessä referenssien sopivuuden tähän hankintakokonaisuuteen" ei ole annettu hankintayksikölle rajoittamatonta harkintavaltaa referenssien arvioinnissa. Ilmaisulla on haluttu tuoda esille se, että tarjousten arvioinnista vastaa KL-Kuntahankinnat Oy eivätkä sen asiakkaina olevat hankintayksiköt tai ulkopuoliset asiantuntijat.

Ilmaisulla tarjouksen puutteellisuudesta on viitattu tilanteisiin, joissa tarjoajat eivät ole täysin ymmärtäneet, että tarjousten parantaminen ja muuttaminen tarjousajan jälkeen on hankintasäännösten vastaista. Ilmaisulla on haluttu kiinnittää tarjoajien huomiota siihen, että puutteellisuus voi johtaa tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta.

Hankintayksiköllä ei oikeuskäytännönkään mukaan ole ollut oikeutta hylätä tarjousta sen vähäisen puutteellisuuden takia. Hankintayksikkö ei voi tarjouspyyntöhetkellä tietää, millaisia puutteellisuuksia tarjouksissa voi olla eikä siten ilmaista lopullisesti mihin lopputulokseen puutteellisuus voi johtaa. Hankintayksikkö voi siten vain huomauttaa, että puutteellisuus voi johtaa tarjouskilpailusta sulkemiseen.

Sanamuoto ei jätä liikaa harkintavaltaa eikä vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Valittaja ei ole edes väittänyt, että hankintayksikkö olisi ylittänyt arvioinnissa harkintavaltansa.

Alan vakiintuneen terminologian ja käytännön mukaisesti mobiilialaliittymiä voi olla ainoastaan, jos toimittajalla on mobiilivaihdepalvelu. Myös tarjouspyynnössä matkapuhelinliittymä on määritelty siten, että se on mobiilivaihdepalvelun erottamaton osa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kysymyksenasettelu

Muutoksenhaun kohteena olevan hankinnan kommunikaatiopalveluiden osakokonaisuus on sisältänyt matkapuhelinverkon liittymät, liikenteen ja mobiilidatan, välitys- ja informaatiojärjestelmät, tavoitettavuuspalvelut, asiakaspalveluratkaisut, raportoinnin, puhelunvälityspalvelut, kiinteän verkon palvelut sekä optiot. Valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Määräaikaan mennessä hankintayksikkö on saanut tarjoukset kolmelta tarjoajalta. Hankintayksikkö on tarjousvertailun perusteella valinnut DNA Oy:n tarjouksen eniten pisteitä saaneena, valittajan tarjouksen sijoittuessa tarjousvertailussa toiseksi.

Asiassa on kysymys siitä, olisiko hankintayksikön tullut sulkea voittanut tarjoaja DNA Oy tarjouskilpailusta soveltuvuusvaatimusten täyttymättä jäämisen vuoksi sekä siitä, onko voittaneen tarjoajan tarjous ollut valittajan esittämin tavoin tarjouspyynnön vastainen.

Valittajan esittämän johdosta on kuitenkin ensin arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut riittävän selvä, jotta sen perusteella on voitu saada yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön epäselvyys

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä käytetty ilmaisu, jonka mukaan KL-Kuntahankinnat Oy arvioi viime kädessä referenssien sopivuuden kyseessä olevaan hankintakokonaisuuteen, on varannut hankintayksikölle laajan harkintavallan referenssien arvioimisessa, mikä on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun.

Tarjouspyynnön kohdan 8 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" alakohdassa 5 "Referenssit" on ilmoitettu, että tarjoajalla on tullut olla liitteessä 1 "Referenssilomake" tarjotuille osa-alueille vaaditut referenssit. Tarjoajien on tullut liittää tarjouslomakkeeseen kyseinen liitteenä 1 oleva referenssilomake.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olevassa referenssilomakkeessa on ilmoitettu muun ohella, että referenssit on tullut kuvata käyttäen asianomaista taulukkoa ja pohjaa. Kullekin tarjotulle osa-alueelle ilmoitetun asiakasreferenssin on tullut olla eri asiakas. Edelleen on ilmoitettu, että hankintayksikkö arvioi viime kädessä referenssien sopivuuden kyseessä olevaan hankintakokonaisuuteen.

Kommunikaatiopalveluiden osakokonaisuutta koskien tarjoajalla on tullut olla vähintään kolme referenssiä enintään kolmelta vuodelta kommunikaatiopalvelutoimituksista. Kunkin palvelutoimituksen on tullut sisältää mobiilivaihdepalvelu, jonka piirissä on ollut vähintään 2.000 mobiilialaliittymää. Edelleen vähintään yhden referensseistä on tullut sisältää asiakaspalveluratkaisu (Contact Center), jonka piirissä on ollut vähintään 50 agenttia.

Referenssilomakkeessa ilmoitetun mukaan referenssin on tullut olla toimittajan ylläpidossa tai tuotannossa kuluneen kolmen vuoden aikana, eli edellytyksenä ei ole ollut, että toimitus olisi tapahtunut kuluneen kolmen vuoden aikana. Yhdeksi referenssiksi on hyväksytty myös seutukunta tai vastaava, jonka palvelutoteutus on tehty yhteishankintana.

Referenssilomakkeen mukaan kunkin referenssin osalta on tullut ilmetä referenssikohde (asiakas), sopimuksen ajankohta ja kesto, lyhyt kuvaus toimitetuista palveluista tarjouspyyntöön peilaten, referenssin koko ja sisältö mainittujen vähimmäisvaatimusten osalta, yhteyshenkilö yhteystietoineen, jolta referenssi on pystytty tarkistamaan sekä tieto siitä, onko referenssi ollut julkinen vai luottamuksellinen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjoajat ovat etukäteen tietoisia soveltuvuutta koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä niistä seikoista ja selvityksistä, joiden perusteella soveltuvuusarviointi tehdään. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät edellytykset täyttyvät, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuusperiaatteen tai avoimuusperiaatteen vastaista.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöaineistosta on riittävän selvästi käynyt ilmi referenssejä koskevat vähimmäisvaatimukset. Näin ollen tarjoajat ovat tarjouksia antaessaan tienneet, millä seikoilla on merkitystä tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa tältä osin. Vaatimukset eivät ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta harkintavaltaa referenssien arvioinnin suorittamisessa eikä tarjouspyyntöaineistossa käytetty ilmaus siitä, että hankintayksikkö arvioi viime kädessä referenssien sopivuuden kyseessä olevaan hankintakokonaisuuteen anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Edelleen valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä käytetty ilmaisu, jonka mukaan vastauksen tai vähimmäisvaatimukseksi ilmoitetun palvelun tai ominaisuuden puuttuminen voi johtaa tarjouksen hylkäämiseen, on jättänyt liikaa harkintavaltaa hankintayksikölle vaarantaen tarjoajien tasapuolisen kohtelun. Valittajan mukaan tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja aiheuttanut sen, että tarjouskilpailussa annetut tarjoukset eivät ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 on ilmoitettu hankintaa koskevat yleiset vaatimukset ja liite 4 on sisältänyt vaatimusmäärittelyn ja laadullisesti arvioitavat ominaisuudet. Mainitut liitteet ovat olleet tarjouslomakkeita, joiden sarakkeisiin E tarjoajien on tullut vastata "kyllä" tai "ei" ilmoitettujen vaatimusten ja ominaisuuksien täyttymisestä sekä antaa mahdolliset kommentit sarakkeisiin F.

Vähimmäisvaatimukset on merkitty liitteiden sarakkeissa A merkinnällä V. Sarakkeissa B on ollut merkintä L, kun kyseessä on ollut laadullinen ominaisuus. Sarakkeissa C on ollut merkintä P, kun kyseisellä rivillä on vaadittu erillisen palvelukuvauksen tai tarjottavaa palvelua koskevan selvityksen toimittamista.

Liitteen 3 rivillä 8 on ilmoitettu, että tarjottavien tuotteiden tulee täyttää tarjouspyynnössä ja liitteissä ilmoitetut vähimmäisvaatimukset ja että toimittajan tulee antaa kirjallinen vastaus jokaiseen tarjouspyynnössä tai liitteissä ilmoitettuun kysymykseen, ilmoituspyyntöön tai vaatimukseen. Edelleen muun ohella liitteitä 3 ja 4 koskien on ilmoitettu, että mikäli rivillä on ollut merkintä V ja kyseisellä rivillä vain sarake E on ollut keltainen, on "kyllä" tai "ei" -vastaus riittänyt.

Edelleen liitteessä 3 on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Koskien liitettä 3, 4 ja 5: Toimittajan tulee ilmoittaa tarjoamansa palvelut ja niiden ominaisuudet tällä lomakkeella kirjoitettuna tai vastattuna kyllä/ei keltaisiin soluihin. Jokaiseen keltaiseen kohtaan tulee vastata. Mikäli vastaus edellytetään E-sarakkeessa kyllä tai ei -muodossa, niin vastauksen puuttuminen voi johtaa tarjouksen hylkäämiseen. Mahdolliset selvennökset voi ilmoittaa erillisellä tarjouksen liitteellä tai kirjoitettuna valkoisessa solussa sarakkeessa F."

Liitteessä 3 ilmoitetun mukaan, mikäli tarjouslomakkeina olevien liitteiden 3 ja 4 riveillä ei ole ollut merkintää V tai L, mutta sarakkeessa D on ollut kysymysmuodossa oleva teksti kirjoitettuna kursiivilla, on vastaus ollut pakollinen, mutta se on voinut olla "kyllä", "ei" tai jotain muuta eikä se ole johtanut tarjouksen hylkäämiseen. Kyseisen kohdan mukaan vastaus on ollut pakollinen keltaiseen soluun sarakkeeseen E tai F, mutta vastauksen sisältö ei ole johtanut tarjouksen hylkäämiseen.

Edelleen liitteessä 3 on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Mikäli vähimmäisvaatimukseksi ilmoitettua palvelua tai ominaisuutta ei ole tarjolla, tulee tämä mainita tarjouksessa selvästi ja puute voi johtaa tarjouksen hylkäämiseen. Myös vähimmäisvaatimukseen vastaamatta jättäminen tulkitaan puutteeksi ja voi johtaa tarjouksen hylkäämiseen."

Asiassa ei ole esitetty tai ole muutoinkaan todettavissa, millä tavalla viimeksi mainittu ilmaisu olisi vaikuttanut tai voinut vaikuttaa jätettäviin tarjouksiin ja erityisesti tarjousten yhteismitallisuuteen tai vertailukelpoisuuteen. Markkinaoikeudelle toimitettujen asiakirjojen perusteella ei ole myöskään todettavissa, että ilmaisulla olisi ollut vaikutusta saatujen tarjousten yhteismitallisuuteen tai vertailukelpoisuuteen. Tarjouspyynnön sisältö kokonaisuutena huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut niin hankinnan kohteen määrittelyn kuin palvelukokonaisuudelle asetettujen vaatimusten kuvaamisen osalta riittävän selvä ja yksiselitteinen, jotta alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat ovat voineet antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä esitetyllä ilmaisulla ei ole myöskään ollut vaikutusta saatujen tarjousten sisältöön tarjousten vertailtavuuden kannalta. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että hankintayksikkö olisi tältä osin menetellyt tarjoajia kohtaan epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Edellä mainituilla perusteilla tarjouspyynnön ei ole katsottava olleen valittajan esittämiltä osin epäselvä. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuus

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 56 §:ää koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 100) on todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa ja että menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Valittaja on esittänyt, että DNA Oy:n referenssit eivät ole täyttäneet tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia, koska ne eivät ole käsittäneet mobiilivaihdepalvelua eikä referenssikohde 4 ole käsittänyt asiakaspalveluratkaisua (Contact Center). Lisäksi referensseiltä on edellytetty tiettyjä käyttäjämääriä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa sekä niiden soveltamisessa.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olevassa referenssilomakkeessa esitetyn vaatimuksen mukaan ainakin kolmen kommunikaatiopalvelutoimituksen on tullut sisältää mobiilivaihdepalvelu, jonka piirissä on ollut vähintään 2.000 mobiilialaliittymää ja yhden asiakaspalveluratkaisun, jonka piirissä on vähintään 50 agenttia. DNA Oy:n tarjouksensa liitteenä toimittamasta referenssilomakkeesta ilmenee, että kaikki sen ilmoittamat neljä referenssikohdetta ovat käsittäneet vähintään 2.000 mobiilialaliittymää ja sen asiakaspalveluratkaisut yli 50 agenttia. Edelleen hankintayksikkö on esittänyt, että alan vakiintuneen terminologian ja käytännön mukaisesti mobiilialaliittymiä voi olla ainoastaan, jos toimittajalla on mobiilivaihdepalvelu ja että tarjouspyynnössä matkapuhelinliittymä on määritelty siten, että se on mobiilivaihdepalvelun erottamaton osa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa katsoessaan, että DNA Oy:n referenssit ovat täyttäneet mobiilivaihdepalvelua koskevat vaatimukset.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön liitteen 4 rivi 430

Valittaja on esittänyt, että DNA Oy ei ole tarjonnut tarjouspyyntöaineistossa rivillä 430 vähimmäisvaatimuksena ilmoitettua takaisinsoittopalvelua ja näin ollen DNA Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön liite 4 on sisältänyt vaatimusmäärittelyn ja laadullisesti arvioitavat ominaisuudet. Kyseisen liitteen mukaan lomakkeen täyttö- ja vastausohjeet on ilmoitettu liitteessä 1, oikeastaan edellä todetulla tavalla liitteessä 3. Liite 4 on ollut tarjouslomake, jonka sarakkeeseen E tarjoajien on sarakkeen ollessa keltainen tullut vastata "kyllä" tai "ei" ilmoitettujen vaatimusten ja ominaisuuksien täyttymisestä sekä antaa mahdolliset kommentit sarakkeeseen F. Kommentit on tullut antaa, mikäli niitä koskeva sarake F on ollut keltainen.

Rivi 430 on sisältynyt tarjouspyynnön liitteen 4 alakohtaan D "Asiakaspalveluratkaisut (Contact Center ja sen raportointi)". Kyseisen alakohdan rivin 331 mukaan asiakaspalveluratkaisu (Contact Center -palvelu) on tullut toteuttaa asiakkaan numeroavaruudesta vaadituilla ominaisuuksilla. Palvelunkuvaus on tullut toimittaa.

Rivillä 430 on ollut vähimmäisvaatimusta kuvaava kirjain V sekä laadullista ominaisuutta kuvaava kirjain L. Kyseisellä rivillä on ilmoitettu seuraavaa:

"Soittajalle tulee voida ilmoittaa vähintään tiedotteella takaisinsoiton ajankohdasta (esim: soitamme teille takaisin tämän päivän aikana.)
- Mitä muita tapoja on käytettävissä? Onko mahdollista ilmoittaa soittajalle arvioitu takaisinsoittoaika kyseiselle soittajalle ja miten pääkäyttäjä voi määritellä periaatteen ilmoitettavista takaisinsoittoajoista? [Pisteytyksessä arvostetaan toimivaa ja testattua takaisinsoittoaikojen määrittelyprosessia. max 20]".

DNA Oy:n tarjouksesta ilmenee, että se on rivillä 430 vastannut "kyllä" sarakkeessa E ja kuvannut tarjolla olevaa palvelua keltaisessa sarakkeessa F.

Hankintapäätöksen liitteenä 1 olevasta tarjousten vertailua koskevasta asiakirjasta ilmenee, että DNA Oy:n tarjous on saanut nolla pistettä rivin 430 osalta ja hankintayksikkö on kyseessä olevalla rivillä ilmoittanut kommenttinaan "Ei takaisinsoittoaikojen määrittelyprosessia".

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa tältä osin esittänyt, että rivillä 430 vaadittua ominaisuutta on vertailtu laadullisin kriteerein, jotka on mainittu kyseisellä rivillä. Hankintayksikön mukaan laadullisessa vertailussa DNA Oy:lle ei ole ominaisuudesta annettu pisteitä, koska vastauksesta ei ole ilmennyt sellaista erityisen toimivaa ja testattua takaisinsoittoaikojen määrittelyprosessia, joka erityisesti parantaisi organisaation loppuasiakkaan palvelua tai vähentäisi organisaation kustannuksia. Vertailu on toteutettu ainoastaan vähimmäisvaatimuksen yli menevältä ominaisuudelta. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että vertailussa nolla pistettä johtaisi tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus katsoo, että DNA Oy:n tarjouksen perusteella hankintayksikkö on voinut todeta DNA Oy:n tarjouksen sisältävän kyseisen ominaisuuden sekä pisteyttää sen tekemällään tavalla. Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti katsoessaan DNA Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi tältä osin.

Tarjouspyynnön liitteen 4 rivi 587

Edelleen valittaja on esittänyt, että DNA Oy on jättänyt vastaamatta "kyllä" tai "ei" tarjouspyynnön liitteen 4 rivillä 587 vähimmäisvaatimuksen täyttämiseen sekä jättänyt antamatta vaadittua kirjallista kommenttia, minkä vuoksi tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Rivin 587 ominaisuus on sisältynyt tarjouspyynnön liitteen 4 alakohtaan H "Optiot". Optioita koskevan rivin 585 mukaan kyseisessä kohdassa ilmoitettuja palveluita on tullut tarjota optiona hintoineen. Kyseisen kohdan mukaan tarjoaminen on ollut pakollista, mikäli rivi on merkitty V-merkinnällä. Ilmoitetun mukaan osa palveluista on huomioitu kustannusvertailussa. Optioita koskevan rivin 585 sarake E on ollut keltainen.

Rivillä 587 on ollut vähimmäisvaatimusta kuvaava kirjain V sekä laadullista ominaisuutta kuvaava kirjain L. Rivillä 587 on ilmoitettu seuraavaa:

"Älypuhelimilla käytettävissä olevat tarjotun vaihde- tai puhelupalvelun lisäominaisuudet ja -toiminnallisuudet. Näkeekö älypuhelimen käyttäjä kollegoiden läsnäolo- ja tilatiedot sekä mahdolliset poissaoloviestit? Tulee ilmoittaa millä päätelaitteilla tai käyttöjärjestelmillä palveluita voi käyttää. Mahdollinen lisähinta tulee ilmoittaa hintaliitteellä. [Laatupisteytyksessä arvostetaan matkapuhelimenkäyttäjälle lisäarvoa tuovia toiminnallisuuksia sekä käyttöjärjestelmäriippumattomuutta tai toimittajan lupausta ylläpitää mahdollinen mobiiliapplikaatio aina kulloinkin ja kunkin käyttöjärjestelmäversion (iOS, Android, WP) kahden viimeisimmän ohjelmistoversion tuella. max 30 pistettä]".

DNA Oy:n tarjouksesta ilmenee, että se on vastannut "kyllä" rivin 585 keltaiseen sarakkeeseen E. DNA Oy ei ole vastannut rivin 587 valkoiseen sarakkeeseen E eikä myöskään antanut kommenttia rivin 587 keltaisessa sarakkeessa F. Hintaliitteellä DNA Oy on antanut rivin 587 palveluista hinnan.

Hankintapäätöksen liitteenä 1 olevasta tarjousvertailua koskevasta asiakirjasta ilmenee, että DNA Oy:n tarjous on saanut nolla pistettä rivin 587 osalta ja hankintayksikkö on kyseisellä rivillä ilmoittanut kommenttinaan "Tarjottu, mutta palvelusisältöä ei kuvattu".

Hankintayksikkö on esittänyt, että DNA Oy on sitoutunut tarjouksessaan tarjoamaan kaikkia vähimmäisvaatimuksena olevia optioita vastaamalla "kyllä" rivin 585 sarakkeessa E. Rivillä 587 ilmoitetun ominaisuuden tarjoamisesta ei ole edellytetty erillistä "kyllä" tai "ei" -vastausta. Edelleen hankintayksikkö on esittänyt, että DNA Oy:n antamatta jättämä palvelunkuvaus sarakkeessa F ei ole ollut vähimmäisvaatimus vaan vertailuun vaikuttava tekijä. Hankintayksikön mukaan se on katsonut DNA Oy:n tarjousta kokonaisuutena ja varmistanut DNA Oy:n tarjoavan kyseisiä lisäominaisuuksia ja toiminnallisuuksia saamistaan tarjousasiakirjoista. Edelleen DNA Oy on tarjouksensa hintaliitteessä ilmoittanut rivin 587 vaatimukselle lisähinnan.

Hankintayksikön mukaan se ei ole antanut DNA Oy:lle tarjousten laadullisessa vertailussa pisteitä rivin 587 osalta, koska DNA Oy ei ole kuvannut rivillä 587 tarkoitettujen toiminnallisuuksien tai ominaisuuksien sisältöä niin, että kohdassa ilmoitettujen laatupisteytyksen perusteita olisi voitu arvioida. DNA Oy:n tarjousasiakirjoista ei ole löytynyt kuvausta lisäarvoa tuovista toiminnallisuuksista, jotka olisivat antaneet aihetta pisteille. Näin ollen hankintayksikkö on antanut DNA Oy:lle nolla pistettä rivin 587 osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että rivin 587 sarake E on ollut valkoinen, joten kyseiseen kohtaan ei ole edellytetty vastausta. DNA Oy:n sitoutuminen kyseisen palvelun tarjoamiseen on käynyt ilmi rivillä 585 annetusta vastauksesta ja muualta DNA Oy:n tarjousasiakirjoista. Vaikka DNA Oy ei ole antanut sarakkeeseen F edellytettyä vastausta, palvelun kuvauksen antamisella on ollut merkitystä vain tarjousten laadullisen vertailun kannalta, josta DNA Oy:lle ei ole annettu pisteitä. Siten sarakkeesta puuttuvalla kuvauksella ei ole ollut merkitystä tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arvioimisen kannalta. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti katsoessaan DNA Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määriltään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa TeliaSonera Finland Oyj:n korvaamaan KL-Kuntahankinnat Oy:n oikeudenkäyntikulut 17.570 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa TeliaSonera Finland Oyj:n korvaamaan DNA Oy:n oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta