Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:536/16

MAO:536/16

Tampereen yliopisto - ravintolapalvelut

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2016/260
Antopäivä: 19.9.2016

ASIAN TAUSTA

Tampereen Yliopisto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.2.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Kaupin kampuksen ravintolapalveluiden palveluhankinnasta kolmen vuoden määräajaksi, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.

Tampereen Yliopiston rehtori on 8.4.2016 tekemällään hankintapäätöksellä numero 1/2016 valinnut Juvenes-Yhtiöt Oy:n tarjouksen.

Markkinaoikeus on 3.5.2016 antamallaan päätöksellä numero 248/16 kieltänyt hankintayksikköä väliaikaisesti tekemästä muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Hankintayksikön mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjouksen tekijän liikevaihdon näkökulmasta saattanut ylittää 1.000.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Palmia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.845 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut henkilökuntalounaan hinnoittelun osalta epäselvä, eikä sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on tarjouspyyntöä koskeviin kysymyksiin antamassaan vastausasiakirjassa ilmoittanut, ettei henkilökuntalounasta saa hinnoitella alle verotusarvon. Hankintayksikkö on edelleen täsmentänyt, ettei henkilökuntalounaan hinta saa muodostua sellaiseksi, että siitä syntyy henkilöstölle palkkaan rinnastettavissa oleva verotettava etuus.

Hankintayksikön antama vastaus on edellyttänyt, että henkilökuntalounaalla on ollut olemassa verotusarvo. Tästä on ollut ymmärrettävissä, että henkilökuntalounaan hinnoitteluun sovelletaan Verohallinnon ohjeita henkilöstön ravintoedusta sekä sen enimmäis- ja vähimmäishinnoista, kuten päätöstä vuodelta 2016 toimitettavassa verotuksessa noudatettavista luontoisetujen laskentaperusteista. Hankintayksikön ilmoituksen ja Verohallinnon ohjeiden perusteella henkilökuntalounasta ei ole voinut tarjota alle verotusarvon eli alle 5,53 euron.

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta vertailutaulukosta on ilmennyt, että tarjoajat ovat ymmärtäneet hankintayksikön antaman vastauksen eli tarjoushintaan vaikuttaneen verotusarvon eri tavoin. Osa tarjoajista on tarjonnut henkilökuntalounasta alle 5,53 eurolla. Tarjoukset on tullut laatia tarjouspyynnön ja esitettyihin kysymyksiin annetun vastausasiakirjan perusteella, eikä vastausasiakirjassa esitetystä uudesta vaatimuksesta ole ollut enää mahdollisuutta esittää vaatimusta täsmentävää lisäkysymystä.

Vasta hankintapäätöksen tehtyään ja verotusarvoa koskevan ehdon valittajan selvennyspyyntöön vastatessaan hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei Tampereen Yliopiston henkilöstöllä ole ravintoetua, joten ravintoetua koskevat Verohallinnon ohjeet eivät ole tulleet sovellettaviksi.

Verotusarvoa, jonka alle henkilökuntalounasta ei ole voinut hinnoitella, ei ole ollut edes olemassa. Hankintayksikön vastaus tarjouspyyntöä koskevaan lisäkysymykseen on kyseiseltä osin ollut harhaanjohtava. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, ettei tilaajan henkilöstöllä ole ravintoetua. Valittajan tarjoama hinta olisi ollut huomattavasti erilainen ilman epäselvää ja harhaanjohtavaa ehtoa.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen Yliopisto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Henkilökuntalounaan verotusarvoa koskenut ehto ei ole ollut harhaanjohtava, eikä tarjouspyyntö ole ollut epäselvä. Mikäli henkilöstöllä olisi ollut luontoisetuna ravintoetu, olisi siitä ollut selkeä maininta tarjouspyynnössä. Henkilökuntalounaan hinnoittelua kuitenkin ohjaa Verohallinnon ohje ja päätös ravintoedusta luontoisetuna, jotta ravintoetua ei pääse muodostumaan.

Hankinnassa on ollut kysymys Verohallinnon Luontoisedut verotuksessa ohjeen 5.3 kohdan mukaisesta työnantajan maksamasta tuesta palveluntarjoajalle, jolla hankintayksikkö voi alentaa sen henkilöstöltä perittävää hintaa. Kiinteän korvauksen asemesta hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä subventoivansa palveluntuottajan toimintaa siten, että muun ohella tilat on ilmoitettu annettavan palveluntuottajan käyttöön vastikkeetta koko sopimuskaudeksi. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintayksikkö vastaa tiloista siten kuin tarjouspyynnön liitteenä olleesta vastuunjakotaulukosta on selvinnyt.

Hankintayksikön antama vastaus henkilökuntalounaan verotusarvon osalta on ollut oikein. Vastauksesta ja siihen annetusta täsmennyksestä on selkeästi ilmennyt, ettei hankintayksikkö ole halunnut tarjota henkilöstölleen ravintoetua luontoisetuna edes osittain.

Kuultavan lausunto

Juvenes-Yhtiöt Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.890 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö ja siihen liittyen annetut vastaukset ovat olleet selkeitä ja hankintasäännösten mukaisia.

Tarjoajille on ollut selvää, että hankintayksikön henkilökunnalla ei ole ollut ravintoetua ja hankintayksikkö on muutoinkin tuonut asian tarjoajien tietoon yksiselitteisesti. Koska ravintoetua ei ole ollut, ei Verohallinnon ohjeen arvonlisäverollinen 6,30 euron alaraja ole voinut muodostaa alarajaa henkilökuntalounaan hinnalle. Yksikään muu kahdeksasta tarjoajasta ei ole tulkinnut hankintayksikön antamaa vastausta valittajan tavoin. Tarjouspyyntökään ei ole sisältänyt kieltoa hinnoitella henkilökuntalounasta alle 6,30 euron.

Näin ollen tarjouspyynnön ehtoja ja vastauksia on tullut tulkita Verohallinnon ohjeen mukaisesti siten, että henkilökuntalounaan hinta ei ole saanut alittaa palveluntarjoajan välittömiä valmistuskustannuksia, josta puolestaan syntyisi verotettava etuus. Kuultavan tarjoama henkilökuntalounas ei ole hinnoiteltu alle sen välittömien valmistuskustannusten.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyyntöasiakirjoissa maininnut, että se ei tarjoa henkilöstölleen ravintoetua luontoisetuna. Hankintayksikön vastauksissaan verotusarvosta esittämän perusteella sillä on kuitenkin ollut mielessään jokin hinnoittelua koskeva minimiarvo.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa minkään tietyn Verohallinnon ohjeen soveltamisesta, joten tarjoajat eivät ole voineet tietää, mikä Verohallinnon ohje asiaan soveltuu. Valittaja on ottanut lähtökohdaksi Verohallinnon ravintoetua koskevat ohjeet.

Koska hankintayksikkö on esittänyt, ettei henkilökuntalounasta saa hinnoitella alle verotusarvon, on ollut luonnollista, että tarjoajat ovat ottaneet lähtökohdaksi Verohallinnon määrittelemän ravintoedun. Myös kolme muuta tarjoajaa ovat hinnoitelleen henkilökuntalounaan 5,53 euroon tai hyvin lähelle sitä, mikä puoltaa sitä, että myös kyseiset tarjoajat ovat ymmärtäneet henkilökuntalounasta koskevan ehdon samalla tavalla kuin valittaja. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyyntöasiakirjoissa ottanut lainkaan kantaa kyseisiin seikkoihin tai esittänyt laskelmia välillisistä kustannuksista.

Merkitystä ei ole ollut sillä, onko tarjottu henkilökuntalounaan hinta alittanut palveluntarjoajan välittömät valmistuskustannukset. Veroetua hankintayksikön henkilöstölle olisi syntynyt ainoastaan silloin, jos henkilökuntalounaan hinta alittaisi heidän oman työnantajansa välittömät kustannukset. Hankintayksikölle ei ole syntynyt mitään välittömiä vaan ainoastaan välillisiä kustannuksia. Koska Verohallinnon ohje on koskenut vain välittömiä kustannuksia, mitään verotusarvoa, jonka alle henkilökuntalounasta ei ole saanut hankintayksikön mukaan tarjota, ei ole voitu selkeästi määritellä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Asiassa on kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 5 §:n 6 kohdan mukaisesta palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta, johon hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään. Tämän lisäksi hankintaan sovelletaan sanotun pykälän 2 momentissa mainittuja tiettyjä hankintalain II osan säännöksiä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö ja sen täsmennykset

Hankintayksikkö on pyytänyt 10.2.2016 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia ravintolapalveluiden järjestämisestä Tampereen Yliopiston Kaupin kampukselle.

Tarjouspyynnön kohdan 8 "Valintaperusteet ja vertailu" mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina on ollut hinta 60 prosentin ja laatu 40 prosentin painoarvolla. Hinnan vertailupistemäärä on muodostunut seuraavista ryhmistä saatujen pisteiden summana:

- "Opiskelijan salaattilounaan hinta, painoarvo 10 %
- Henkilökuntalounaan hinta, painoarvo 20 %
- Kahvilatuotteiden hinta, painoarvo 15 %
- Kokoustarjoilujen hinta, painoarvo 10 %
- Käyttökorvausprosentti ulkopuolelle myydystä palvelusta, painoarvo 5 %".

Tarjouspyynnön liitteen 4 "Hintalomake" mukaan henkilökuntalounaan vertailuhinta on muodostunut kotiruuan, kasvisruuan, keittoaterian, salaattibaarin salaattilounaan ja à la Carte -lounaan tietyillä kertoimilla painotetusta arvonlisäverottomasta yhteishinnasta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouspyyntöä koskevat kirjalliset kysymykset on tullut esittää viimeistään 24.2.2016 ja niihin pyritään vastaamaan viimeistään 1.3.2016. Edelleen tarjouspyynnön mukaan sitovat tarjoukset on tullut toimittaa viimeistään 10.3.2016 kello 14.00.

Hankintayksikkö on julkaissut 1.3.2016 päivätyn asiakirjan "Vastaukset lisäkysymyksiin", joka on sisältänyt muun ohella seuraavan kysymyksen ja vastauksen:

"Voiko henkilökuntalounasta hinnoitella alle verotusarvon?
- Ei voi".

Hankintayksikkö on lähettänyt 7.3.2016 sähköpostilla seuraavan lisätäsmennyksen kyseiseen vastaukseen:

"Tampereen yliopiston tahtotila tässä asiassa on seuraava…
Henkilökuntalounaan hinta ei saa muodostua sellaiseksi, että siitä syntyy henkilöstölle palkkaan rinnastettavissa oleva verotettava etuus."

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Palvelunkuvaus ja hankinnan kohteen vähimmäisvaatimukset" mukaan hankintayksikkö luovuttaa vuokraamansa tilat opiskelija- ja henkilöstöruokalan ja kahvion osalta sekä yhden kabinettitilan vastikkeetta ravintoloitsijan käyttöön sopimuskauden ajaksi. Tarjouspyynnön liitteessä 6 "Vastuunjakotaulukko" on lisäksi todettu, mistä asioista vastaa palveluntuottaja ja mistä tilaaja.

Asian arviointi

Asiassa on ensiksi arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut epäselvä henkilökuntalounaan hinnoittelun osalta.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön antamista vastauksista on ollut ymmärrettävissä, että henkilökuntalounaalla on ollut "verotusarvo", jonka alle sitä ei ole saanut hinnoitella. Tästä syystä valittaja on käsittänyt ja kun muuta ei ollut tarjouspyynnössä ilmoitettu, että hankintaan on tullut sovellettavaksi Verohallinnon ohjeet henkilöstön ravintoedusta ja sen enimmäis- ja vähimmäishinnoista. Valittaja on tästä syystä tarjonnut henkilökuntalounasta alimmalla tarjouspyynnön ehtojen mukaisella arvonlisäverottomalla hinnalla eli 5,53 eurolla.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei sen henkilöstöllä ole ollut ravintoetua. Lisäksi tarjoajille on täsmennetty, ettei hinta saa olla sellainen, että hankintayksikön henkilöstölle syntyy palkkaan rinnastettava "verotettava etuus". Hankintaan eivät siten ole tulleet sovellettavaksi Verohallinnon ohjeet henkilöstön ravintoedusta ja sen enimmäis- ja vähimmäishinnoista. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut tukevansa palveluntuottajan toimintaa luovuttamalla vuokraamansa tilat vastikkeetta palveluntuottajan käyttöön sopimuskauden ajaksi. Tällaisessa menettelyssä on ollut kysymys Verohallinnon luontoisedut verotuksessa -ohjeen 5.3 kohdan mukaisesta työnantajan maksamasta tuesta palveluntarjoajalle.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyyntöä ja siihen liittyen annettuja vastauksia on tullut tulkita siten, että henkilökuntalounasta saa tarjota mihin hintaan tahansa, mutta hinta ei ole saanut alittaa palveluntarjoajan välittömiä valmistuskustannuksia, josta puolestaan olisi syntynyt "verotettava etuus".

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä ei ole käsitelty henkilökuntalounaan hinnoittelua, ravintoetua tai näitä koskevia verotuksellisia näkökohtia. Sen sijaan tarjouspyyntöä täsmentävässä kysymyksessä ja siihen 1.3.2016 annetussa vastauksessa on kuitenkin kielletty henkilökuntalounaan hinnoittelu alle "verotusarvon", ja 7.3.2016 lähetetyssä lisätäsmennyksessä on todettu hankintayksikön tahtotilana olevan, että henkilökuntalounaan hinta ei saa muodostua sellaiseksi, että siitä syntyy henkilöstölle palkkaan rinnastettavissa oleva "verotettava etuus".

Asiassa saadun selvityksen perusteella useampi tarjoaja on hinnoitellut henkilökuntalounaan noin 6,30 euron arvonlisäverollista hintaa vastaavalla tavalla noin 5,53 euron suuruiseksi, kun taas eräiden tarjoajien tarjoama hinta on ollut merkittävästi alhaisempi. Edellä mainittu huomioon ottaen on mahdollista, että osa tarjoajista on hankintayksikön täsmennysten johdosta ymmärtänyt, että henkilökuntalounaan hinnalle on ollut olemassa jokin verotukseen liittyvä arvo, jonka alle sitä ei ole saanut tarjota, ja tulkinneet valittajan tavoin kyseisen arvon liittyvän Verohallinnon ohjeessa ravintoedusta ja sen veronalaisuudesta esitettyyn.

Markkinaoikeus toteaa myös, että hankintayksikön, kuultavan ja valittajan markkinaoikeudessa esittämät tulkinnat hankintayksikön täsmennyksistä henkilökuntalounaan hinnoittelun osalta ovat olleet erilaisia.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut hankintayksikön 1.3. ja 7.3.2016 tekemät tarjouspyynnön täsmennykset ja saadut tarjoukset sekä oikeudenkäynnin osapuolten markkinaoikeudessa esittämät tulkinnat huomioon ottaen useille tarjoajille on jäänyt epäselväksi, millaisella hinnalla henkilökuntalounasta on voinut tarjota. Näin ollen hankintayksikkö ei ole tarjouskilpailun aikana, kun tarjoajien keskuudessa on alkanut ilmetä epätietoisuutta tarjouskilpailun ehdoista, huolehtinut siitä, että tarjouspyyntöön on voitu antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ja sitä koskevat täsmennykset ovat olleet siten epäselviä, että ne eivät ole henkilökuntalounaan hinnoittelun osalta olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on 3.5.2016 antamallaan päätöksellä numero 248/16 kieltänyt Tampereen Yliopistoa väliaikaisesti tekemästä muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta mainittua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö edellä esitetyin tavoin on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Tampereen Yliopisto aikoo edelleen toteuttaa Kaupin kampukselle ravintolapalvelujen järjestämistä koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon muun ohella tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja ei kuitenkaan voi saada korvatuiksi vaatimukseensa sisällytettyjä hankintaoikaisumenettelyyn liittyviä kulujaan, koska niissä ei ole kysymys hallintolainkäyttölaissa tarkoitetuista oikeudenkäyntikuluista. Kun hankintaoikaisumenettelyyn liittyvien kulujen osuutta ei ole valittajan esittämässä oikeudenkäyntikululaskussa täysin eritelty oikeudenkäyntikuluista, niiden määrä on jouduttu arvioimaan. Lisäksi kun otetaan huomioon nyt käsillä olevan asian hankintaoikeudellinen laatu, markkinaoikeus katsoo valittajan kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen määräksi 6.000 euroa.

Asian näin päättyessä kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen Yliopiston rehtorin 8.4.2016 tekemän hankintapäätöksen numero 1/2016. Markkinaoikeus kieltää Tampereen Yliopistoa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Edellä määrätty kielto korvaa markkinaoikeuden 3.5.2016 määräämän väliaikaisen kiellon.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen Yliopiston korvaamaan Palmia Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Juvenes-Yhtiöt Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Teija Kotro ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 28.9.2016