MAO:522/16

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio - tekstiilihuoltopalvelu

julkinen hankinta - kilpailuttamisvelvollisuus - sidossuhde - suorahankinta

Diaarinumero: 2015/482
Antopäivä: 14.9.2016

ASIAN TAUSTA

Peruspalvelukuntayhtymä Kallion (jäljempänä myös hankintayksikkö) talousjohtaja on 2.7.2015 tekemällään hankintapäätöksellä päättänyt hankkia tekstiilihuoltopalvelut suorahankintana Oulun Keskuspesula Oy:ltä.

Hankinnasta on julkaistu suorahankintaa koskeva ilmoitus 7.7.2015.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on suorahankintaa koskevan ilmoituksen mukaan ollut 175.000–220.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Hankinta on järjestetty väliaikaisesti valituksen käsittelyn ajaksi Oulun Keskuspesula Oy:n kanssa tehdyllä sopimuksella.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pattijoen Pesula Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.044 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Oulun Keskuspesula Oy ei ole hankintayksikön sidosyksikkö. Hankintayksikkö ei ole osallistunut Oulun Keskuspesula Oy:n toimintaan millään tavalla hankintapäätöksen tehdessään, eikä sidosyksikkösuhde ole vallinnut ainakaan hankintapäätöstä tehtäessä.

Hankintayksikön yhden promillen omistusosuus ja äänivalta Oulun Keskuspesula Oy:ssä ei ole tuonut sille käytännössä mitään asemaa yhtiössä. Hankintayksiköllä ei ole ollut mahdollisuuksia valvoa ja hallita Oulun Keskuspesula Oy:tä sanotun osakemäärän tuomalla osakasvallalla. Oulun Keskuspesula Oy on ollut täysin Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitsema osakeyhtiö, minkä lisäksi Oulun kaupungilla on ollut osakeyhtiölain mukaiset vähemmistöosakkeenomistajalle kuuluvat tietyt oikeudet, koska sen omistusosuus on ollut lähes 20 prosenttia. Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistusosuus on ollut noin 80,4 prosenttia.

Oulun Keskuspesula Oy ei ole myöskään markkinoinut ja toimittanut palvelujaan vain hankintayksikköomistajilleen vaan palveluja on markkinoitu laajasti ja aktiivisesti myös yksityisille toimijoille. Oulun Keskuspesula Oy:n myynnistä yli 10 prosenttia on koostunut yksityisiltä toimijoilta ja toiset yli 10 prosenttia kunnilta, jotka eivät ole olleet Oulun Keskuspesula Oy:n omistajia. Koska Oulun Keskuspesula Oy:n toiminnasta merkittävä osa on koostunut siten muiden kuin omistajatahojen kanssa harjoitetusta toiminnasta, Oulun Keskuspesula Oy ei ole harjoittanut pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on ollut.

Vastine

Vaatimukset

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 730 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnassa on ollut kysymys sidosyksikköhankinnasta. Hankintayksikkö on Oulun Keskuspesula Oy:n osakkeenomistaja. Oulun Keskuspesula Oy:n ovat omistaneet kokonaan julkiset hankintayksiköt. Oulun Keskuspesula Oy on ollut muodollisesti erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen oikeushenkilö, jota omistajat ovat yhdessä valvoneet.

Hankintayksikkö on ollut sairaanhoitopiirin eteläisen alueen suurin sosiaali- ja terveydenhuollon toimija. Hankintayksikön peruskunnat ovat olleet Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkuntia ja omistajia. Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri ja Oulun kaupunki ovat olleet Oulun Keskuspesula Oy:n suurimmat osakkeenomistajat. Muita osakkeenomistajia ovat olleet hankintayksikkö ja Pohjois-Suomen laboratoriokeskuksen liikelaitoskuntayhtymä Nordlab.

Oulun Keskuspesula Oy:n kanssa käydyissä neuvotteluissa on sovittu, että hankintayksikkö tulee yhtiön täysivaltaiseksi osakkeenomistajaksi ja osallistuu kaikkien päätöksentekoelinten toimintaan. Hankintayksikkö on ostanut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiriltä 40 kappaletta yhtiön osakkeita. Yhtiössä on käynnistetty yhtiöjärjestyksen muutosprosessi, joka mahdollistaa hankintayksikön osallistumisen yhtiön kaikkien päätöksentekoelinten toimintaan. Hankintayksikön edustajan nimeämistä yhtiön hallitukseen on esitetty. Oulun Keskuspesula Oy toimii omistajiensa sidosyksikkönä 7.7.2015 rekisteröidyn yhtiöjärjestyksen muutoksen mukaan.

Oulun Keskuspesula Oy:n toiminta on kohdistunut pääosin sen omistaviin hankintayksiköihin. Muiden kuin omistavien tahojen eli niin sanotun ulosmyynnin osuus on ollut marginaalinen. Oulun Keskuspesula Oy:n liikevaihdosta tammi–kesäkuussa 2015 omistavien tahojen osuus on ollut 87 prosenttia ja ulosmyynnin osuus 13 prosenttia. Yhtiön tavoitteena on jatkossa kasvattaa omistajien suhteellista osuutta liikevaihdosta.

Kuultavan lausunto

Oulun Keskuspesula Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.770 eurolla viivästyskorkoineen.

Oulun Keskuspesula Oy on ollut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin, Oulun kaupungin, Pohjois-Suomen laboratoriokeskuksen liikelaitoskuntayhtymän ja hankintayksikön omistama yhtiö. Oulun Keskuspesula Oy:n kaikki omistajat ovat olleet hankintayksiköitä, eikä yhtiöllä ole ollut yksityisiä omistajia. Hankintayksikön osuus yhtiön osakepääomasta on ollut noin 0,1 prosenttia. Hankintayksikön omistajat ovat lisäksi voineet vaikuttaa yhtiössä välillisesti yhtiön pääomistajan, Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kautta. Hankintayksikkö on ollut Oulun Keskuspesula Oy:n osakkeenomistaja hankintapäätöksen tekohetkellä ja näin ollen hankintayksiköllä on ollut päätöksentekohetkellä kaikki osakkeenomistajalle kuuluvat oikeudet yhtiössä.

Oulun Keskuspesula Oy:n 7.7.2015 rekisteröidyn yhtiöjärjestyksen muutoksen mukaan yhtiö toimii hankintalain tarkoittamassa mielessä omistajien sidosyksikkönä ja voi tuottaa vähäisessä määrin palveluita myös muille kuin osakkeenomistajilleen. Yhtiön toimitusjohtaja tai hallitus ei voi poiketa sanotusta yhtiöjärjestyksen määräyksestä. Myös yhtiöjärjestyksen lunastuslausekkeet ja suostumuslauseke korostavat Oulun Keskuspesula Oy:n sidosyksikköasemaa. Osakkeiden myyminen yksityiselle taholle ei ole ollut käytännössä mahdollista. Yhtiöllä ei ole ollut laajaa itsenäistä toimivaltaa suhteessa sen osakkeenomistajiin. Tarkoituksena on lisäksi ollut, että hankintayksikkö saa hallituspaikan.

Yhtiön tavoitteena on ollut kasvattaa omistajien suhteellista osuutta liikevaihdosta. Oulun Keskuspesula Oy:n toiminta-alueena on tälläkin hetkellä Oulun seutu, ja sen palvelut ovat jo käytännössä rajoittuneet sinne, missä sen omistajat vaikuttavat.

Hankintayksikön jäsenkunnat Alavieska, Nivala, Sievi ja Ylivieska ovat myös olleet Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkuntia. Oulun Keskuspesula Oy on ollut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin tytäryhteisö, joten hankintayksikön taustalla olevat omistajat ovat voineet välillisesti osallistua yhtiötä koskevaan päätöksentekoon myös Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kautta.

Oulun Keskuspesula Oy:n liikevaihto viimeksi päättyneeltä tilikaudelta 1.1.–31.12.2014 on ollut 7,194 miljoonaa euroa. Liikevaihdosta 86,4 prosenttia on kohdistunut osakkeenomistajiin ja niiden taustalla oleviin Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkuntiin ja 13,6 prosenttia on kohdistunut muihin. Osakkeenomistajien ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkuntien osuus liikevaihdosta 1.1.–30.6.2015 on ollut 87,6 prosenttia ja muiden osuus 12,4 prosenttia.

Vastaselitys

Hankintayksikkö ei mahdollisesti ole maksanut Oulun Keskuspesula Oy:n osakkeiden kauppahintaa 2.7.2015 mennessä eikä siten välttämättä ole ollut edes yhtiön omistaja hankintapäätöksen tehdessään. Kysymyksessä on ollut hankintalainsäädännön kiertäminen, koska hankintayksikön promillen omistusosuus ei muutenkaan ole tuonut sille mitään asemaa Oulun Keskuspesula Oy:ssä eikä yhtiö ole ollut hankintayksikön sidosyksikkö.

Asiaa on arvioitava hankintapäätöksen tekohetkellä voimassa olleen yhtiöjärjestyksen perusteella. Vanha yhtiöjärjestys ei ole asettanut yhtiölle mitään rajoitteita asiakkaiden tai toiminnan laajuuden suhteen, ja sillä on ollut vapaat mahdollisuudet markkinoida ja toimittaa palvelujaan myös sen omistajajoukon ulkopuolisille tahoille. Koska omistajajoukon ulkopuoliset asiakkuudet ovat jakaantuneet liikevaihdollisesti suunnilleen samoin kuin vuonna 2010, omistajajoukon ulkopuolisista asiakkuuksista on muodostunut noin 25 prosenttia, eli 13,6 prosenttia lisättynä Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkuntien oletetulla 10 prosentin osuudella liikevaihdosta, mikä on ylittänyt unionin oikeuskäytännön ja uuden hankintadirektiivin mukaisen sallitun ulosmyynnin 20 prosentin rajan.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkunnat eivät ole olleet Oulun Keskuspesula Oy:n omistajia tai määräysvaltaa käyttäviä tahoja, eikä niitä voi sellaisiksi katsoa. Alavieska, Nivala, Sievi ja Ylivieska eivät ole olleet Oulun Keskuspesula Oy:n omistajia eikä niistä kukaan ole käyttänyt määräys- tai valvontavaltaa yhtiössä.

Pelkkä myynnin jakautuminen omistajien ja ulkopuolisten välillä ei ole ainoa merkitsevä seikka ulkopuolisen myynnin arvioimiseksi. Merkitystä on myös myynti- ja markkinointitoiminnalla asiakkaiden hankkimiseksi ja säilyttämiseksi. Oulun Keskuspesula Oy on käyttänyt käytännössä kaikki myynti- ja markkinointiresurssit ulkopuolisten asiakkaiden hankkimiseksi. Yhtiö on lisäksi osallistunut muiden hankintayksiköiden järjestämiin hankintoihin sekä saattanut asioita markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Se on siten ollut aggressiivinen toimija markkina-alueellaan.

Hankintapäätös on tosiasiassa pantu täysimääräisesti täytäntöön ja hankinnat tehty Oulun Keskuspesula Oy:ltä hankintapäätöksen mukaisesti.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että se on maksanut Oulun Keskuspesula Oy:n osakkeiden kauppahinnan 18.6.2015, ja osakekirjat on siirretty sille 22.6.2015. Hankintayksikkö on ollut yhtiön osakkeenomistaja silloin kun hankintapäätös on tehty. Myös yhtiöjärjestyksen muuttaminen on käsitelty ennen hankintayksikön tuloa yhtiön osakkeenomistajaksi. Yhtiökokous on hyväksynyt uuden yhtiöjärjestyksen 23.6.2015, rekisteröintihakemus on jätetty 25.6.2015 ja yhtiöjärjestyksen muutos on rekisteröity 7.7.2015. Hankintapäätöksen mukaiset vaikutukset ovat lisäksi ulottuneet yhtiöjärjestyksen rekisteröimisen jälkeiseen aikaan, koska hankintapäätöksen mukaan hankintasopimus tehdään aikaisintaan 14 päivän kuluttua suorahankintailmoituksen julkaisemisesta. Yhtiöjärjestyksen muutos tulee ottaa huomioon asiaa arvioitaessa.

Hankintayksikön jäsenkunnat Alavieskan kunta, Nivalan kaupunki, Sievin kunta ja Ylivieskan kaupunki ovat siirtäneet kuntayhtymän perussopimuksen mukaisesti sosiaali- ja terveydenhuollon lakisääteisten palveluiden järjestämis- ja tuottamisvastuun hankintayksikölle. Hankintayksiköllä on siten ollut myös lakisääteinen velvoite järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden tuotannossa tarvittavat suojavaate- ja pesulapalvelut. Aikaisemmasta oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla omistajille suuntautuvaan myyntiin tulee laskea myös omistajatahon eli sairaanhoitopiirin kuntayhtymän jäsenkunnat.

Yhtiön myynti- ja markkinointitoimenpiteillä ei ole asiassa merkitystä. Arvioinnissa tulee huomioida yhtiön toiminnan liikevaihdon kohdistuminen omistajatahoihin. Yhtiön myynti- ja markkinointitoimenpiteet eivät myöskään ole olleet aggressiivisia eivätkä painottuneet omistajatahon ulkopuolelle.

Koska hankintayksiköllä on oikeus järjestää palvelut myös väliaikaisesti, hankintayksikköön ei voida kohdistaa valittajan vaatimia toissijaisia seuraamuksia. Valittajan vaatima tehottomuusseuraamus on hylättävä lakiin perustumattomana, koska kysymyksessä on toissijainen palveluhankinta. Seuraamusmaksua ei voida määrätä, koska hankintayksikkö ei ole tehnyt hankintasopimusta. Valittajan vasta vastaselityksessään esittämät vaatimukset tulee joka tapauksessa hylätä myöhään esitettyinä.

Valittaja on lisävastaselityksessään esittänyt, että hankintaa on suorahankintailmoituksen mukaisesti pidettävä ensisijaisena huolto- ja korjauspalveluna.

Valittajan vastaselityksessään esittämät vaatimukset tulee ottaa huomioon, koska ne liittyvät kysymyksessä olevaan asiaan, ne on esitetty oikeudenkäynnin vireillä ollessa saadun tiedon perusteella, ja ne ovat alisteisia valituksessa esitetylle vaatimukselle.

Yhtiöjärjestystä ei osakeyhtiölain mukaan saa panna täytäntöön ennen kuin se on rekisteröity, joten yhtiöjärjestys ei ole ollut voimassa hankintapäätöksen tekohetkellä. Hankintayksiköllä ei ole ollut sidosyksikköasemaa eikä sille voida sellaista jälkikäteen luoda. Hankintayksiköllä ei ole myöhemminkään ollut edustusta yhtiön hallituksessa.

Hankintayksikön viittaamassa aiemmassa oikeuskäytännössä ei ole käsitelty kysymystä siitä, tuleeko omistajille suunnattuun myyntiin laskea mukaan myös omistajatahon jäsenkunnat. Sairaanhoitopiirien jäsenkunnille tapahtunut myynti on ulkopuolista myyntiä.

Oulun Keskuspesula Oy toimii aktiivisesti markkinointiyhtiössä ja sillä on markkinointinimi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on 2.7.2015 tehdyllä talousjohtajan päätöksellä päättänyt hankkia tekstiilihuoltopalvelut suorahankintana Oulun Keskuspesula Oy:ltä. Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnassa on ollut kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 10 §:ssä tarkoitetusta sidosyksikköhankinnasta.

Asiassa on näin ollen ensiksi arvioitava, täyttääkö kysymyksessä oleva hankinta hankintalain 10 §:ssä asetetut sidosyksikköhankinnan kriteerit, ja jääkö se siten hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, jolloin valitus on markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana jätettävä tutkimatta.

Oikeusohjeet ja oikeuskäytäntö

Hankintalain 10 §:n mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 61) on hankintalain 10 §:n osalta viitattu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja todettu, että ratkaiseva merkitys on annettava yksiköiden oikeudelliselle erillisyydelle sekä päätöksenteon itsenäisyydelle. Jos hankinnat tehdään muodollisesti erilliseltä yksiköltä, sidossuhdetta on arvioitava hankintayksikön määräys- ja valvontavallan laajuuden sekä sidosyksikön toiminnan kohdistumisen kannalta. Edellytysten täyttyminen on arvioitava tapauskohtaisesti.

Unionin tuomioistuimen asiassa Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, antaman tuomion 51 kohdan mukaan yhteisön julkisten hankintojen direktiiviä (93/36/ETY) sovelletaan silloin, kun hankintaviranomainen aikoo tehdä siitä muodollisesti erillisen ja päätöksenteon kannalta itsenäisen yksikön kanssa rahallista vastiketta vastaan kirjallisen sopimuksen, jonka kohteena on tavaroiden hankinta, riippumatta siitä, onko tämä yksikkö itse hankintaviranomainen. Tuomion 50 kohdan mukaan toisin on ainoastaan niissä tapauksissa, joissa viranomainen valvoo kyseistä oikeushenkilöä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja joissa tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien viranomaisten kanssa.

Unionin tuomioistuimen asiassa Parking Brixen, C-458/03, EU:C:2005:605, antaman tuomion 62 ja 63 kohtien mukaan sidosyksikkösuhteen määräysvaltaa ja toiminnan kohdistumista koskevia edellytyksiä on tulkittava suppeasti, koska kyse on yhteisön yleisistä oikeussäännöistä tehtävistä poikkeuksista. Sen, joka niihin haluaa vedota, on näytettävä toteen, että sellaiset poikkeukselliset olosuhteet, joiden johdosta poikkeus mainituista säännöistä on perusteltu, ovat todella olemassa.

Unionin tuomioistuimen asiassa Carbotermo ja Consorzio Alisei, C-340/04, EU:C:2006:308, antaman tuomion 36 kohdan mukaan harkittaessa sitä, onko hankintaviranomaisella vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä, on otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset lainsäännökset ja olosuhteet. Niitä koskevasta tarkastelusta on seurattava, että yhtiöön, jonka kanssa hankintasopimus tehdään, käytetään sellaista määräysvaltaa, että hankintaviranomainen voi vaikuttaa mainitun yhtiön päätöksiin. Kyseessä on oltava mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä kyseisen yhtiön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin. Tuomion 37 kohdan mukaan se, että hankintaviranomainen omistaa joko yksin tai yhdessä muiden viranomaisten kanssa kokonaan sen yhtiön osakepääoman, jonka kanssa hankintasopimus tehdään, voi olla osoitus – ei kuitenkaan ratkaiseva – siitä, että kyseisellä hankintaviranomaisella on tähän yhtiöön edellä mainitussa asiassa Teckal annetun tuomion 50 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä.

Unionin tuomioistuimen asiassa Coditel Brabant, C‑324/07, EU:C:2008:621, antaman tuomion 32 ja 34 kohtien mukaan se, että Brutélén päätöksentekoelimet ovat muodostuneet sen jäseninä olevien kuntien ja kuntayhtymien edustajista, merkitsee, että jäsenillä on ollut päätösvalta kyseisen osuuskunnan päätöksentekoelimissä ja että ne ovat voineet näin vaikuttaa ratkaisevasti sekä kyseisen yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin. Kyseisen tuomion 46 kohdan mukaan yhteistä määräysvaltaa käyttävien viranomaisten määräysvallan ei edellytetä olevan kaikilta osiltaan täysin sama. Vallan on oltava todellinen, mutta viranomaisen ei ole välttämättä käytettävä sitä yksin.

Unionin tuomioistuimen asiassa Sea, C-573/07, EU:C:2009:532, antaman tuomion 63 kohdan mukaan jos viranomainen tulee vähemmistöosakkeenomistajaksi julkisessa omistuksessa täysin olevaan osakeyhtiöön voidakseen antaa tietyn julkisen palvelun hoitamisen kyseisen yhtiön tehtäväksi, tämän yhtiön osakkeenomistajina olevien viranomaisten määräysvalta yhtiöön voidaan luokitella sitä määräysvaltaa vastaavaksi, joka niillä on omiin yksikköihinsä, kun näillä viranomaisilla on tämä määräysvalta yhdessä.

Unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Econord, C‑182/11 ja C‑183/11, EU:C:2012:758, antaman tuomion 27 kohdan mukaan hankintaviranomaisen käyttämän määräysvallan on oltava rakenteellista ja toiminnallista. Tuomion 30 kohdan mukaan viranomaisten yhteinen määräysvalta ei voi perustua vain sille viranomaiselle, joka omistaa enemmistöosuuden kyseessä olevasta yksiköstä, kuuluvaan määräysvaltaan. Tuomion 31 kohdan mukaan jos hankintaviranomaisella olisi yhteisomistuksessa olevassa sopimuspuoleksi valitussa yksikössä asema, joka ei takaisi sille vähäisintäkään mahdollisuutta osallistua tähän yksikköön kohdistavan määräysvallan käyttämiseen, avautuisi mahdollisuus julkisia hankintoja koskevien säännösten kiertämiseen, jos puhtaasti muodollinen osallistuminen tällaiseen yksikköön tai sen johtamisesta vastaavaan yhteiselimeen vapauttaisi hankintaviranomaisen velvollisuudesta aloittaa tarjouspyyntömenettely hankintasäännösten mukaisesti. Tuomion 33 kohdan mukaan edellytys yhdessä käytettävästä määräysvallasta täyttyy, kun jokainen viranomaisista omistaa osan kyseisestä yksiköstä ja osallistuu sen johtaviin elimiin.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että sidosyksikkösuhteen on oikeusohjeiden ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella katsottava edellyttävän mahdollisuutta vähintään yhdessä toisten hankintayksikköjen kanssa vaikuttaa rakenteellisella ja toiminnallisella tavalla yhtiön strategisiin ja muihin tärkeisiin päätöksiin. Määräysvallan täytyy olla todellista eikä ainoastaan puhtaasti muodollista. Todellinen määräysvalta voi olla toteutettavissa useilla eri tavoilla. Sidosyksikkösuhdetta koskevaan perusteeseen vetoavan on osoitettava toteen kyseisen poikkeuksen soveltamisedellytykset. Sidosyksikkösuhteen edellytyksiä tulkitaan suppeasti.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Peruspalvelukuntayhtymä Kallio omistaa Oulun Keskuspesula Oy:stä 0,1 prosenttia, Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä 80,3 prosenttia, Oulun kaupunki 19,6 prosenttia ja Pohjois-Suomen laboratoriokeskuksen liikelaitoskuntayhtymä 0,00015 prosenttia. Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on ostanut Oulun Keskuspesula Oy:n osakkeet ja ne on siirretty sille 22.6.2015. Osakkeiden kauppahinta on maksettu 18.6.2015.

Oulun Keskuspesula Oy:n mukaan sen hallituksessa on ollut viisi jäsentä, joista neljä on edustanut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymää ja yksi Oulun kaupunkia. Oulun Keskuspesula Oy:n 7.7.2015 rekisteröidyn yhtiöjärjestyksen 3 §:n mukaan hallituksessa on enintään seitsemän jäsentä. Oulun Keskuspesula Oy:n mukaan hallituksen jäsenten enimmäismäärää on nostettu seitsemään sen vuoksi, että hallitukseen voidaan ottaa uusien osakkeenomistajien nimeämiä jäseniä. Tarkoituksena on Oulun Keskuspesula Oy:n ja Peruspalvelukuntayhtymä Kallion mukaan ollut, että myös Peruspalvelukuntayhtymä Kallio saa hallituspaikan Oulun Keskuspesula Oy:n hallituksessa.

Sidosyksikkösuhdetta tukee se, että Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on tullut vähemmistöosakkeenomistajaksi hankintayksiköiden täysin omistamaan Oulun Keskuspesula Oy:öön järjestääkseen lakisääteisten tehtäviensä edellyttämät tekstiilihuoltopalvelut. Oulun Keskuspesula Oy toimii 7.7.2015 rekisteröidyn yhtiöjärjestyksensä mukaan omistajiensa sidosyksikkönä. Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on ollut Oulun Keskuspesula Oy:n osakkeenomistaja, kun hankintapäätös on tehty. Hankintasopimusta ei ole vielä tehty.

Asiassa on esitetty, että Oulun Keskuspesula Oy:n ja Peruspalvelukuntayhtymä Kallion tarkoituksena on ollut, että myös Peruspalvelukuntayhtymä Kalliolla olisi edustaja yhtiön hallituksessa. Asiasta ei ole esitetty tarkempaa selvitystä, eikä mahdollisella tulevaisuudessa tapahtuvalla edustuksella ole merkitystä arvioitaessa käsillä olevan suorahankintaa koskevan päätöksen hankintasäännösten mukaisuutta.

Asiassa ei ole myöskään esitetty selvitystä siitä, miten Peruspalvelukuntayhtymä Kallion jäsenkunnat voivat Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkuntina ja omistajina Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kautta välillisesti vaikuttaa Oulun Keskuspesula Oy:n päätöksiin. Muunlaisestakaan Peruspalvelukuntayhtymä Kallion tai sen jäsenkuntien mahdollisuudesta vaikuttaa Oulun Keskuspesula Oy:n päätöksiin ei ole esitetty tarkempaa selvitystä.

Markkinaoikeus katsoo, että noin 0,1 prosentin omistusosuus, Oulun Keskuspesula Oy:n yhtiöjärjestyksen määräykset muun ohella yhtiön hallituksen jäsenten määrästä, sidosyksikköasemasta ja toimialasta sekä osapuolten yhteinen tarkoitus koskien Peruspalvelukuntayhtymä Kallion hallituspaikkaa eivät vielä riitä osoittamaan sidosyksikkösuhteen edellyttämän määräysvallan täyttyvän. Peruspalvelukuntayhtymä Kallio ei ole esittänyt riittävää selvitystä siitä, että sillä on yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa Oulun Keskuspesula Oy:ssä sellainen määräys- ja valvontavalta, että se voi ratkaisevasti vaikuttaa mainitun yhtiön päätöksiin, ja joka vastaa sen omiin yksiköihinsä käyttämää valtaa. Oulun Keskuspesula Oy:tä ei näin ollen saadun selvityksen perusteella ole pidettävä Peruspalvelukuntayhtymä Kallion sidosyksikkönä. Peruspalvelukuntayhtymä Kallion tekstiilihuoltopalveluiden hankintaan on siten sovellettava hankintalain säännöksiä ja valitus on tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankinnan kilpailuttamisvelvollisuus

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin laissa säädetään. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on pitänyt Oulun Keskuspesula Oy:tä hankintalain 10 §:n mukaisena sidosyksikkönään ja päättänyt hankkia siltä tekstiilihuoltopalveluja sanotulla perusteella ilman kilpailuttamista. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että hankinnan kilpailuttamatta jättämiselle olisi ollut muu hankintalaissa säädetty peruste.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole järjestänyt Oulun Keskuspalvelu Oy:ltä hankkimistaan tekstiilihuoltopalveluista hankintalain mukaista tarjouskilpailua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankinta on järjestetty väliaikaisesti valituksen käsittelyn ajaksi Oulun Keskuspesula Oy:n kanssa tehdyllä sopimuksella. Valittaja on esittänyt, että hankinta on tosiasiassa pantu täytäntöön ja markkinaoikeuden tulee määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamus ja seuraamusmaksu.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneelta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp s. 68) hankinnan väliaikainen järjestäminen edellyttää arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle on lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankinnassa on kyse sellaisesta palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa. Hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti muun ohella hankintamenettelyyn osallistuneelta tarjoajalta. Hankintayksikkö voi kussakin yksittäistapauksessa hankinnan luonteen huomioon ottaen valita toimittajan tarkoituksenmukaisella tavalla.

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle "Väliaikainen sopimus tekstiilihuoltopalveluista" otsikoidun sopimuksen. Ottaen huomioon sopimuksen otsikko ja sopimuksen kestoa koskeva ehto, markkinaoikeus katsoo, että sopimus tarkoittaa hankinnan järjestämistä väliaikaisesti hankintalain 93 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tekstiilihuoltopalveluissa on lisäksi ollut kysymys sellaisesta palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee lakisääteisten tehtäviensä hoitamisessa. Hankintayksiköllä on siten hankinnan luonteen vuoksi ollut säännöksessä tarkoitettu tarve järjestää hankinta väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Hankintayksikkö on voinut hankkia palvelun väliaikaisesti kysymyksessä olevalta toimittajalta.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Muut vaaditut seuraamukset eivät tule asiassa kyseeseen.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa tekstiilihuoltopalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat sekä julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Peruspalvelukuntayhtymä Kallion talousjohtajan 2.7.2015 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Peruspalvelukuntayhtymä Kalliota tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Peruspalvelukuntayhtymä Kallion korvaamaan Pattijoen Pesula Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.044 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Peruspalvelukuntayhtymä Kallion ja Oulun Keskuspesula Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saini Siitarinen ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 22.9.2016