Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:68/16

MAO:68/16

Lappeenrannan kaupunki - uimahallin kahvioyrittäjä

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö - tarjoajan soveltuvuus - vertailuperusteiden asettaminen

Diaarinumero: 2015/439
Antopäivä: 12.2.2016

ASIAN TAUSTA

Lappeenrannan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 7.5.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella sekä 12.5.2015 ja 18.5.2015 julkaistuilla korjausilmoituksilla avoimella menettelyllä käyttöoikeussopimuksena toteutettavasta Lappeenrannan uimahallin kahvion vuokrauksesta ajalle 1.7.2015–30.6.2018 sekä mahdolliselle optiokaudelle 1.7.2018–30.6.2021.

Lappeenrannan kaupungin nuoriso- ja liikuntalautakunta on 16.6.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 46 valinnut Villi Mokka Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut varsinaisen sopimuskauden osalta noin 85.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että kysymyksessä oleva hankinta toteutetaan markkinaoikeuskäsittelyn ajan väliaikaisin sopimusjärjestelyin.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lappeenrannan Keilailuliitto ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus lyhentää varsinaisen sopimuskauden päättymään 30.6.2016 ja velvoittaa hankintayksikön suorittamaan uuden kilpailutuksen yrittäjän valitsemiseksi 1.7.2016 alkavalle sopimuskaudelle sekä määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 14.000 euroa.

Perusteet

Tarjouspyynnössä ei ole kuvattu taloussuunnitelmalle asetettuja vaatimuksia riittävän selvästi, joten valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissaan esittämät taloussuunnitelmat eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia. Voittanut tarjoaja ei ole toimittanut hankintayksikölle lainkaan taloussuunnitelmaa, vaan voittanut tarjoaja on laatinut ainoastaan "taloussuunnitelma"-otsikon alle lyhyen yritysesittelyn ja kuvauksen yrityksen nykytilasta. Valittajan ja voittaneen tarjoajan taloussuunnitelmat ovat olleet niin erilaisia, etteivät ne molemmat ole voineet olla tarjouspyynnön mukaisia.

Tarjousten vertailusta ei ole ilmennyt, mistä kunkin kohdan pisteet ovat muodostuneet ja miten tarjousten piste-erot ovat syntyneet. Hankintapäätökseen kirjatut maininnat eivät ole kaikilta osin perustuneet tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin, vaan hankintapäätöstä on perusteltu myös tarjousten ulkopuolisilla seikoilla. Toisaalta hankintapäätöksessä ei ole otettu huomioon kaikkia tarjouksissa ilmoitettuja tietoja.

Vastine

Vaatimukset

Lappeenrannan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut asianmukainen. Tarjoukset ovat olleet vertailukelpoisia.

Tarjousvertailu on tehty tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Valituksi on tullut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

Valittajan perustettavan yhtiön lukuun tehty tarjous on katsottu myyntitavoitteen osalta epärealistiseksi, mikä on myös ilmoitettu hankintapäätöksessä. Valittajan tarjouksessa ei ole myöskään ollut mitään sellaista uutta kahviopalvelujen tarjontaa, joka olisi olennaisesti tuottamassa lisätuloja kahviosta, mikä puolestaan mahdollistaisi tarjotun korkean vuokran ja perustettavan yhtiön muiden kulujen kattamisen. Tämän vuoksi on ollut perusteltua, että valittajan tarjoukselle annetut pisteet ovat olleet tältä osin alhaisemmat kuin voittaneen tarjoajan tarjoukselle annetut pisteet.

Hankintapäätöksestä on käynyt asianmukaisesti ilmi tehdyn päätöksen perusteet ja vertailun tulos.

Kuultavan lausunto

Villi Mokka Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä EU-kynnysarvon ylittävistä hankinnoista säädetään.

Edellä mainittua lainkohtaa koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 115) on todettu, että ehdokkaiden ja tarjoajien valinnassa noudatetaan samoja pääperiaatteita kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Ehdokkaiden ja tarjoajien valinta ja soveltuvuuden arviointi on kuitenkin kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa joustavampaa kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Edellä mainittua lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa.

Edelleen esitöissä on kyseisen säännöksen kohdalla (HE 50/2006 vp s. 116) todettu, että erityistä asiantuntemusta, ammattitaitoa ja henkilökohtaista palvelusuoritusta tai rakennustyötä edellyttävissä hankinnoissa voidaan tarjousten valinnassa ottaa huomioon hankinnan toteuttamiseen liittyvä palveluntarjoamisesta tai rakennustyön suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallintajärjestelmä, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Siten hankintayksiköllä on mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle. Vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioon ottaminen soveltuu käytännössä esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttäviin suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja koulutushankintoihin sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankintoihin. Säännös soveltuu lisäksi erityistä ammattitaitoa edellyttäviin rakennushankkeisiin, kuten vaativia saneeraustöitä tai vanhoja työtapoja edellyttäviin hankkeisiin.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Lappeenrannan kaupungin omistaman uimahallin kahvion vuokraamisesta. Tarjouspyynnön mukaan kaupunki on edellyttänyt vuokralaiselta, että kahviopalvelut järjestetään ja tarjotaan hyvää ja joustavaa asiakaspalvelutapaa noudattaen koko liikuntalaitoksen asiakaskunnalle ja myös koulut huomioon ottaen. Hankinnan lajiksi on hankintailmoituksessa ilmoitettu palveluiden käyttöoikeussopimus.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kahvioyrittäjä vastaa kahvion markkinoinnista ja myynnistä sekä päättää hinnoittelustaan ja saa kaikki myyntitulot itselleen. Henkilöstön osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu muun ohella, että yrittäjä hankkii ja kustantaa tarvittavan henkilöstönsä ja että tarjouksessa on eriteltävä henkilöstön lukumäärä kohteessa.

Tarjouspyynnön kohdassa 10 "Tarjoajalle asetettavat kelpoisuusvaatimukset" on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan tulee esitellä tarjouksensa johdantona toimintaansa ja yritystään toiminta- ja taloussuunnitelman muodossa. Tarjouspyynnön kyseisessä kohdassa tarjoajalle asetetut soveltuvuusvaatimukset ovat koskeneet verojen, sosiaaliturvamaksujen ja eläkevakuutusmaksujen maksamista, vastuuvakuutusta sekä tarjoajan merkitsemistä kauppa-, ennakkoperintä- ja työnantajarekisteriin sekä arvonlisäverollisten rekisteriin, jos lainsäädäntö on edellyttänyt tällaista rekisteröitymistä. Tarjoajien on tullut toimittaa kyseisten soveltuvuusvaatimusten täyttymisen selvittämiseksi hankintayksikölle kunkin vaatimuksen kohdalla mainittu selvitys. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi, tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen, voidaan sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 11 "Tarjouksen sisältö" on ilmoitettu, että tarjouksen sisällön tulee täyttää tarjouspyynnön vaatimukset. Lisäksi kyseisessä kohdassa on muun ohella todettu, että tarjous voidaan hylätä, jos tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt vaatimukset eivät täyty tai jos tarjous ei muilta osin vastaa tarjouspyyntöä.

Tarjouspyynnön kohdassa 22 "Tarjousten kelpoisuus, vertailu- ja valintaperusteet" on muun ohella ilmoitettu, että jos tarjouksen tekijä on yritys, hyväksytään tarjouskilpailuun vain tarjoukset, jotka täyttävät kohdan 10 vaatimukset. Tarjouspyynnön kohdan 22 mukaan tarjoajilla on tullut olla realistiset tekniset, taloudelliset ja henkilöresurssit kahvion vuokrasopimusvelvoitteiden hoitamiseen ja kahviotoiminnan järjestämiseen sopimuksen edellyttämällä tavalla. Lisäksi on ilmoitettu, että yrittäjällä ja tämän henkilökunnalla on oltava hyvä ja perusteellinen tietämys, kokemus ja osaaminen kahviotoiminnasta ja sen järjestämisestä.

Tarjouksen valintaperusteen osalta edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa 22 on ilmoitettu valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on 30 prosenttia ja laadun painoarvo on 70 prosenttia. Laatua on ilmoitettu arvioitavan siten, että toimintasuunnitelmalla on 25 prosentin, taloussuunnitelmalla 25 prosentin sekä referenssejä ja resursseja koskeneella vertailuperusteella 20 prosentin painoarvo.

Asian arviointi

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole kuvattu taloussuunnitelmalle asetettuja vaatimuksia riittävän selvästi, minkä vuoksi valittajan ja voittaneen tarjoajan taloussuunnitelmat eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia. Valittajan ja voittaneen tarjoajan taloussuunnitelmat ovat valittajan mukaan olleet niin erilaisia, etteivät ne molemmat ole voineet olla tarjouspyynnön mukaisia. Lisäksi valittaja on esittänyt tarjousten vertailun olleen virheellistä.

Asiassa on valituksen johdosta arvioitavana kysymys siitä, onko hankintaa koskenut tarjouspyyntö laadittu taloussuunnitelmaa koskeneen vertailuperusteen osalta siten, että se on turvannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on vaiheittaista siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytyksen hankinnan toteuttamiseksi. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi.

Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta ja tarjouksilta edellytettyjä ominaisuuksia ja seikkoja on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä.

Sinänsä kansallisissa hankinnoissa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta ja ammattitaitoa voidaan käyttää vertailuperusteina, jos nimettyjen henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on hankinnan kannalta erityinen merkitys. Teknisen ja ammatillisen pätevyyden osalta hankintayksiköt voivat asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankinnan toteuttamiseksi asianmukaisesti. Toisaalta sopimuksen toteuttamiseen osoitetun henkilöstön pätevyys ja kokemus voivat vaikuttaa sopimuksen toteutuksen laatuun. Keskeistä tässä suhteessa on, että hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä selvästi yksilöidään, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia ja pyydettyjä selvityksiä on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnössä on edellä todetun mukaisesti ilmoitettu, että taloussuunnitelmalla on tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa 25 prosentin painoarvo. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että laatuarviointi suoritetaan taloussuunnitelman osalta seuraavin perustein:

"Tarjoajan laatima suunnitelma taloudesta, jossa tarjoaja kuvaa miten kahvilan liiketoimintaa tullaan pyörittämään kannattavasti ja esimerkiksi miten henkilöstön rekrytointi ja palkkaus tulee tapahtumaan. Suunnitelmasta tulee käydä ilmi, miten kahvilan talous ja rahoitus tullaan järjestämään ja vuokra maksamaan."

Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei edellä todetun mukaisesti tule lähtökohtaisesti käyttää tarjousten vertailuperusteina. Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainittu taloussuunnitelmaa koskenut vertailuperuste on tarjouspyynnössä ilmoitetussa muodossaan liittynyt lähinnä tarjoajayrityksen taloudellisen ja rahoituksellisen tilanteen sekä liiketoiminnan kannattavuuden selvittämiseen. Kyseiset seikat liittyvät enemmän tarjoajan soveltuvuuteen eli sen arvioimiseen, kykeneekö tarjoaja toteuttamaan hankinnan, eikä tarjousten keskinäisen paremmuuden vertailuun. Hankintayksikkö ei siten ole tehnyt tarjouspyynnössään riittävää eroa tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten vertailuun liittyvien seikkojen välillä eikä ottanut hankinnassaan hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa hankintasäännösten vastaisesti. Tarjouspyynnön edellä mainitun virheellisyyden vuoksi tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut mahdollista hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla selvittää, mikä tarjouksista on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu, vaan hankinta on toteutettu väliaikaisin sopimusjärjestelyin. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Koska hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu, asiassa ei ole tarvetta lausua valittajan sopimuskauden lyhentämistä koskevasta vaatimuksesta. Toissijaisiin oikeussuojakeinoihin kuuluva hyvitysmaksun määrääminen ei käsillä olevassa tilanteessa, jossa ensisijaiset oikeussuojakeinot ovat vielä käytettävissä, tule kysymykseen tarkasteltavana olevan hankintamenettelyn osalta.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lappeenrannan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa nyt kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat ja julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Lappeenrannan kaupungin nuoriso- ja liikuntalautakunnan 16.6.2015 tekemän hankintapäätöksen § 46. Markkinaoikeus kieltää Lappeenrannan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmata hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 17.2.2016