MAO: 681/15
ASIAN TAUSTA
Jämsän kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.10.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta yksilöimättömien kunnallisteknisten suunnittelu- ja asiantuntijapalveluiden puitesopimusjärjestelyn toimittajien valinnasta vuosille 2015–2017.
Jämsän kaupungin tekninen lautakunta on 20.11.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 135 valinnut puitesopimusjärjestelyn toimittajiksi Ym-Suunnittelu Oy:n, Pöyry Finland Oy:n ja Sweco Ympäristö Oy:n ja päätöksellään 16.12.2014 § 144 hylännyt valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 120.000–130.000 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.
Perusteet
Hankintasäännösten mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua. Hankintailmoituksen mukaan osatarjoukset ovat olleet sallittuja. Hankintayksikkö on kuitenkin sulkenut valittajan tekemän osatarjouksen tarjouskilpailusta.
Vastine
Vaatimukset
Jämsän kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää tutkimatta valittajan valituksen. Hankintayksikkö on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.160 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Valituksen tutkiminen
Valittajan valitus on ilmeisen puutteellinen, eivätkä siinä esitetyt epäselvät perusteet yhdessä vaatimusten puutteellisuuden kanssa ole asianmukainen pohja asian ratkaisemiselle. Valittaja ei ole valituksessaan esittänyt sitä, millä tavoin ja millä perusteella valittaja vaatii hankintayksikköä korjaamaan virheellisen menettelynsä tai millä perusteella valittaja vaatii hyvitysmaksua. Valittaja ei ole myöskään esittänyt, miten tarjouspyynnössä olisi kielletty osatarjoukset ja millä perusteella hankintailmoitus ja tarjouspyyntö olisivat ristiriidassa keskenään.
Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus
Hankintayksikkö on pyytänyt suunnittelupalveluiden tarjouspyynnöllä tarjouksia katusuunnittelun, vesihuollon suunnittelun, liikennesuunnittelun, rakennuttamis- ja valvontatehtävien sekä ympäristösuunnittelun asiantuntijapalveluista SKOL -henkilöryhmissä 1–5. Hankintailmoituksen mukaan osatarjoukset on sallittu. Myös tarjouspyynnössä on sallittu osatarjoukset. Tarjouspyynnön mukaan palveluntuottajan palveluksessa ei tarvitse olla henkilöstöä kaikista SKOL -henkilöryhmistä. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että tarjouksen on katettava kaikki hankinnan kohteena mainitut suunnittelualat. Näin ollen tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eivät ole olleet ristiriidassa. Tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti kuvattu, millä tavoin tarjoajat ovat voineet jättää osatarjouksia SKOL -henkilöstöryhmittäin. Sen sijaan osatarjousta ei ole valittajan ymmärtämällä tavalla voinut tehdä suunnittelualoittain. Valittajan lisäksi 12 muuta palveluntarjoajaa on tehnyt tarjouksen. Kaikki muut jätetyt tarjoukset ovat tarjouspyynnön mukaisesti koskeneet kaikkia pyydettyjä suunnittelualoja.
Valittajan tarjous on koskenut ainoastaan suunnittelualaa 4 "Rakennuttamis- ja valvontatehtävät." Näin ollen valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikkö on toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti sulkiessaan valittajan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen tarjouskilpailusta.
Valittajan tarjous on ollut huomattavasti muita tarjouksia kalliimpi. Vaikka valittajan tarjous olisi otettu mukaan tarjousten vertaluun, ei sillä olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.
Kuultavien lausunnot
Sweco Ympäristö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Ym-Suunnittelu Oy ja Pöyry Finland Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.
Vastaselitys
Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Valituksen tutkiminen
Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin mukaan valitus tehdään kirjallisesti. Valituskirjelmässä, joka on osoitettava valitusviranomaiselle, on ilmoitettava:
1) päätös, johon haetaan muutosta;
2) miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi; sekä
3) perusteet, joilla muutosta vaaditaan.
Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on 7.1.2015 päivätyssä valituskirjelmässä yksilöinyt valituksen kohteena olevan päätöksen, vaatinut muun ohella päätöksen kumoamista ja esittänyt jo edellä todetulla tavalla valituksensa perustelut. Näin ollen valittajan valituskirjelmä ei ole ollut siten puutteellinen, että valitus tulisi jättää tutkimatta. Hankintayksikön valituksen tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus on näin ollen hylättävä.
Oikeusohjeet
Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta, vaikka hankintailmoituksen mukaan osatarjoukset ovat olleet sallittuja.
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmenevä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.
Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa.
Mainitun pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.
Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 55–59 §:ssä säädetään.
Pykälän 4 momentin mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.
Hankintalain 69 §:n 3 momentin esitöissä (HE 50/2006 vp s. 114) on todettu, että tarjouspyynnössä olisi ilmoitettava myös muut sellaiset tiedot, joilla on merkitystä tarjousten laatimisessa. Hankintayksikön olisi harkittava tarjouspyynnön tarkempaa sisältöä hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella. Hankintayksikkö voisi noudattaa soveltuvin osin mitä EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen tarjouspyynnöstä on säädetty.
EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen tarjouspyynnöstä on säädetty hankintalain 41 §:ssä, jonka 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.
Hankintalain 41 §:n 2 momentin esitöissä (HE 50/2006 vp s. 87) on todettu, että tarjouspyynnössä ilmoitettavia tietoja voisivat olla muun muassa tieto vaihtoehtoisten tarjousten esittämisen sallittavuudesta, osatarjousten sallittavuudesta sekä hankinnan vaihtoehtoisiin toteutustapoihin liittyvät vähimmäisvaatimukset, jos vaihtoehtoja halutaan sallia.
Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö
Nyt kysymyksessä olevasta hankinnasta julkaistussa kansallisessa hankintailmoituksessa on hankinnan nimeksi ilmoitettu "Kunnallistekniikan suunnittelupalveluiden hankinta 2015–2017 puitesopimusjärjestelyin." Hankintailmoituksessa on hankintaa kuvattu seuraavalla tavalla: "Jämsän kaupungin yhdyskuntatoimi pyytää tarjoustanne kunnallistekniikan suunnittelu- ja asiantuntijapalveluista vuosille 2015–2017 puitesopimusjärjestelyn tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti." Hankintailmoituksessa on lisäksi ilmoitettu, että osatarjoukset hyväksytään mutta vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä.
Nyt kysymyksessä olevaa hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä hankinnan kohde on määritelty seuraavalla tavalla:
"Jämsän kaupungin yhdyskuntatoimi pyytää tarjoustanne yksilöimättömistä kunnallistekniikan suunnittelu- ja asiantuntijapalveluista puitesopimusjärjestelyin tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti. Sopimus kattaa myös Jämsän Vesi liikelaitoksen suunnitteluhankkeet.
Suunnittelualat: liite 1
1. Katusuunnittelu
2. Vesihuollon suunnittelu
3. Liikennesuunnittelu
4. Rakennuttamis- ja valvontatehtävät
5. Ympäristösuunnittelu".
Kunkin suunnittelualan osalta on vielä kuvattu suunnittelualan laatua ja suunnittelutyön sisältöä. Tarjouspyynnössä todetaan suunnittelutoimeksiantojen osalta lisäksi, että "Palveluntuottajan on nimettävä jokaiseen hankkeeseen tehtävän vaativuuteen nähden pätevä vastuullinen projektipäällikkö (pääsuunnittelija), jonka SKOL -henkilöryhmä on oltava vähintään 03."
Tarjouspyynnön kohdassa "Sopimusehdot" on todettu, että vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä. Osatarjousten osalta on todettu seuraavaa: "Osatarjoukset hyväksytään seuraavasti; palveluntuottajan palveluksessa ei tarvitse olla henkilöstöä kaikista SKOL henkilöryhmistä 1–5."
Tarjouksen antamisesta on tarjouspyynnön kohdassa "Tarjous" todettu seuraavaa:
"Tarjous annetaan vapaamuotoisesti suomen kielellä henkilöryhmittäin (€ / h) ja suunnittelukokous erikseen ajalle 1.1.2015–31.12.2015, 1.1.2016–31.12.2016 ja 1.1.2017–31.12.2017. tarjoushinnat on ilmoitettava arvonlisäverottomina (alv 0 %): liite 2
- SKOL henkilöryhmä 01
- SKOL henkilöryhmä 02
- SKOL henkilöryhmä 03
- SKOL henkilöryhmä 04
- SKOL henkilöryhmä 05
- suunnittelukokous 2 h Jämsässä kuluineen (pääsuunnittelija)
Tarjous kattaa kaikki tarjouspyynnön ja liitteen "Hankinnan kohde" mainitut suunnittelualat 1 – 5."
Tarjouspyynnön liitteessä 2 "Tarjouksen sisältö" on todettu muun ohella, että tarjoukseen on liitettävä henkilöesitteet siten, että "max. yksi henkilö kustakin SKOL-henkilöryhmästä".
Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut seuraavaa:
"Hankintailmoitukseen ja tarjouspyyntöön viitaten ilmoitamme olevamme valmiit toimimaan otsikossa mainittujen kunnallistekniikan suunnittelupalveluiden rakennuttamis- ja valvontatehtävissä vuosina 2015 – 2017. (Kansallisessa hankintailmoituksessa 21.10.2014 (HILMA) on ilmoitettu, että osatarjoukset hyväksytään.)"
Valittaja on tarjouksessaan nimennyt suunnittelijat siten, että jokaisesta SKOL -luokasta 01–05 on nimetty yksi henkilö. Tarjouksessa on kunkin nimetyn suunnittelijan osalta ilmoitettu euromääräiset tuntipalkkiot vuosille 2015, 2016 ja 2017.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa ei ole tarkemmin määritelty minkä tyyppisiä kunnallisteknisiä suunnittelupalveluita hankintayksikkö on hankkimassa. Tarjouspyynnössä hankinnan kohdetta on täsmennetty ilmoittamalla edellä todetut suunnittelualat 1–5. Tarjouksen hinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnössä on tarkennettu, että hinta tulee antaa euromääräisenä tuntihintana siten, että kuhunkin SKOL henkilöstöryhmään kuuluvan suunnittelijan osalta ilmoitetaan erillinen euromääräinen tuntihinta. Tämän lisäksi tarjouspyynnössä on viitattu osatarjouksen antamiseen ja todettu, että palveluntuottajan palveluksessa ei tarvitse olla henkilöstöä kaikista SKOL henkilöryhmistä 01–05.
Markkinaoikeus katsoo, että SKOL -luokat kuvaavat tarjoajan nimeämän suunnitteluhenkilöstön koulutuksen ja kokemuksen tasoa. Tarjoajia on tarjouspyynnössä pyydetty hinnoittelemaan suunnittelupalvelu tarjoamansa henkilöstö SKOL -luokituksen mukaan. SKOL -luokitus ei kuitenkaan liity hankinnan kohteen kuvaamiseen, vaan hankinnan kohteena on tarjouspyynnössä ilmoitettu kunnallistekninen suunnittelu suunnittelualoilla 1–5, joiden tarkempi sisältö on vielä määritelty tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankinnan kohde, suunnittelualat".
Mahdollisuus antaa osatarjous tarkoittaa mahdollisuutta tarjota vain jotain osaa hankinnan kohteeksi määritellystä kokonaisuudesta. Hankinnan kohteena ovat olleet suunnittelualojen 1–5 suunnittelupalvelut. Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjous" on nimenomaisesti todettu, että "Tarjous kattaa kaikki tarjouspyynnön ja liitteen "Hankinnan kohde" mainitut suunnittelualat 1 – 5." Hankinnan kohdetta ei ole määritelty suunnitteluhenkilöstön SKOL -luokituksen perusteella, joka on liittynyt vain tarjouksen hinnan ilmoittamiseen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä osatarjouksen tekemisen osalta henkilöstön SKOL -luokitellusta ilmoitettu ei ole tosiasiassa mahdollistanut osatarjouksen tekemistä jostakin hankinnan kohteena olevasta suunnittelualasta.
Hankintailmoituksessa on edellä todetulla tavalla ilmoitettu, että osatarjoukset hyväksytään. Hankintalain 69 §:n 4 momentin oikeusohjeen mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan. Näin ollen hankintayksikön olisi tullut hyväksyä myös tarjousten vertailuun hankinnan kohteena olleiden suunnittelualojen 1–5 osalta tehty osatarjous, jossa on tarjottu suunnittelutyötä vain osasta edellä mainituista suunnittelualoista. Hankintayksikkö on ilmoittanut perusteena valittajan tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta sen, että kyseessä on ollut osatarjous, joka on koskenut tarjouspyynnön mukaisista suunnittelualoista 1–5 vain suunnittelualaa 4. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tekemän osatarjouksen, vaikka osatarjoukset ovat hankintailmoituksen mukaan olleet sallittuja.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Seuraamusten määrääminen
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.
Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.
Mikäli Jämsän kaupunki aikoo edelleen toteuttaa yksilöimättömien kunnallisteknisten suunnittelu- ja asiantuntijapalveluiden puitesopimusjärjestelyn toimittajien valinnan vuosille 2015–2017 kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus kumoaa Jämsän kaupungin teknisen lautakunnan 20.11.2014 tekemän hankintapäätöksen § 135. Markkinaoikeus kieltää Jämsän kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.
Markkinaoikeus hylkää Jämsän kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.
Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Mattila.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.