MAO:607/15

Maaseutuvirasto - neuvontajärjestelmät

julkinen hankinta - valituksen tutkiminen - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2015/1
Antopäivä: 7.9.2015

ASIAN TAUSTA

Maaseutuvirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.9.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Neuvo 2020 – Maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelun tuottamista koskevasta hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2020.

Maaseutuvirasto on 18.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut A:n sisältökokonaisuutta "Tuotantoeläimet, terveydenhuoltosuunnitelmat" koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 34.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 23.1.2015 antamallaan päätöksellä sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon sisältökokonaisuuden "Tuotantoeläimet, terveydenhuoltosuunnitelmat" osalta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

A on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti toteaa, että kyseessä ei ole julkinen hankinta. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Vaikka hankinta on kilpailutettu hankintasäännösten mukaan, kyse ei ole hankintasäännöksissä tarkoitetusta julkisesta hankinnasta, vaan lupajärjestelmästä. Nyt kyseessä olevassa järjestelyssä mukaan otetaan kaikki laatukriteerit täyttävät palveluntuottajat. Palveluntuottajia ei vertailla keskenään ja kaikille maksetaan sama korvaus. Lopullisen valinnan palveluntuottajasta tekee loppukäyttäjä eli viljelijä tai maankäyttäjä.

Lupajärjestelmien jääminen hankinnan käsitteen ulkopuolelle on nimenomaisesti vahvistettu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/24/EU (uusi hankintadirektiivi). Uudella hankintadirektiivillä ei ole muutettu hankinnan käsitettä, eikä luotu uusia poikkeuksia esimerkiksi palveluseteli- ja lupajärjestelmien osalta, vaan mainitun direktiivin johdanto-osassa hankinnan käsitettä on selvennetty siten, että edellä mainitut järjestelyt eivät kuulu hankinnan käsitteen piiriin. Oikeusohje on sovellettavissa tälläkin hetkellä.

Valittajan tarjous on joka tapauksessa suljettu tarjouskilpailusta virheellisesti. Tarjouskilpailusta sulkeminen on hankintapäätöksen mukaan tapahtunut siksi, että valittajan tarjous ei ole sisältänyt tietoa sopimusehtojen hyväksymisestä.

Tarjouslomakkeessa kohdassa numero seitsemän on ollut rastitettava kysymys liittyen sopimusehtojen hyväksymiseen. Valittaja ei ole vastannut tähän kysymykseen tai muihinkaan kyseessä olevan kohdan alakohtiin, koska valittaja on ymmärtänyt, että hankintayksikkö tekee arvion siitä, onko tarjous tarjouspyynnön mukainen. Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointi kuuluu hankintayksikön tehtäviin, eikä se ole voinut asettaa tätä tarjoajan itsensä tehtäväksi.

Valittaja on vastannut kaikkiin tarjouslomakkeen vähimmäisvaatimuksiin vaaditun mukaisesti ja toimittanut tarjouksensa yhteydessä vaaditun mittavan aineiston ja kaikki vaaditut liitteet. Valittaja ei ole myöskään tehnyt mitään muutoksia sopimukseen tai esittänyt sopimusehtoihin varaumia. Antamalla tarjouksen valittaja on hyväksynyt tarjouspyynnön ehdot varauksetta.

Tarjouslomake on ollut epäselvä. Ohjeissa ei ole neuvottu täyttämään lomakkeen kohtaa numero seitsemän eikä sitä ollut merkitty vähimmäisvaatimukseksi. "Kyllä"-vastaukset on ohjeistettu antamaan eräisiin muihin tarjouspyynnön kohtiin. Hankintayksikkö ei ole myöskään arvioinut tarjousta kokonaisuutena siten kuin tarjouslomakkeella on ilmoitettu, vaan tehnyt päätöksen tarjouksen sulkemisesta tarjouskilpailusta rastin puuttumisen perusteella.

Vastine

Vaatimukset

Maaseutuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Kysymys on hankintasäännöksissä tarkoitetusta julkisesta hankinnasta. Neuvo 2020 – Maatilojen neuvontajärjestelmä on osa Manner-Suomen kehittämisohjelmaa 2014–2020 (maaseutuohjelma). Tämä neuvontajärjestelmä perustuu EU-säädöksiin ja kansalliseen lainsäädäntöön, joissa on nimenomaan todettu, että neuvojat on valittava hankintasäännöksiä noudattaen.

Valittajan tarjousta ei ole suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta. Valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnön kohtaa numero seitsemän. Hankintayksikkö on sulkenut tarjouskilpailusta kaikkien niiden tarjoajien tarjoukset, joissa tarjouspyynnön kyseinen kohta on täytetty puutteellisesti tai kohtaa ei ole täytetty lainkaan. Tarjouspyynnön liitteenä olleiden sopimusehtojen hyväksyminen on ollut tarjouspyynnön ehdoton vaatimus. Valittajan tarjous on tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Kyseessä olevassa tarjouspyynnön kohdassa on mainittu, että tarjoajan tulee täyttää kyseinen kohta.

Vastaselitys

Muussa kuin hankintalainsäädännössä ei voida määritellä sitä, milloin on kyse julkisesta hankinnasta. Palveluita ei hankinta hankintayksikölle itselleen, vaan neuvontapalvelun oikeutettu taho tilaa neuvontapalvelun palveluntuottajalta. Hankintayksikkö ei vaikuta tarjoajien valintaan enää puitejärjestelyn sisällä. Järjestelyyn on otettu mukaan kaikki soveltuvat palveluntuottajat. Palveluntuottajia ei vertailla keskenään ja kaikille maksetaan sama korvaus. Kyse ei näin ollen ole julkisesta hankinnasta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Arvioinnin lähtökohdat

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti. Asiassa on siten ensi vaiheessa arvioitavana, onko asiassa kyse hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 50) mukaan sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Määritelmän mukaisesti hankintasopimuksella tulisi olla taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.

Hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Hankintayksikkö voi valita puitejärjestelyyn toimittajat myös sanotun lain 25 §:ssä säädetyin edellytyksin neuvottelumenettelyllä tai tekemällä 27 §:ssä säädetyin edellytyksin suorahankinnan.

Valittaja on viitannut asiassa julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (uusi hankintadirektiivi) johdanto-osan kappaleeseen 4. Kyseisessä kappaleessa on muun ohella todettu, että koska julkinen toiminta on yhä monimuotoisempaa, on tarpeen määritellä selvemmin itse hankinnan käsite. Kyseinen selvennys ei saisi kuitenkaan johtaa tämän direktiivin soveltamisalan laajentamiseen julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (hankintadirektiivi) soveltamisalaan nähden. Unionin hankintasäännöillä ei pyritä sääntelemään kaikkia julkisten varojen käytön muotoja vaan ainoastaan sellaista käyttöä, joka on tarkoitettu vastikkeelliseen rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen hankkimiseen hankintasopimuksella.

Samassa kohdassa on lisäksi todettu, että tilanteita, joissa kaikilla tietyt edellytykset täyttävillä toimijoilla on erotuksetta oikeus harjoittaa tiettyä toimintaa, kuten asiakkaan valinnanvapauteen perustuvat järjestelmät ja palvelusetelijärjestelmät, ei olisi pidettävä hankintana vaan pelkästään lupajärjestelminä (esimerkiksi lääkkeiden myyntiluvat tai lääkintäpalveluja koskevat luvat).

Uuden hankintadirektiivin johdanto-osan kohdassa 61 on puitejärjestelyjen osalta todettu, että puolueettomiin perusteisiin sen määrittämiseksi, mikä puitejärjestelyn osapuolena olevista talouden toimijoista suorittaa tietyn tehtävän, esimerkiksi toimittaa tavarat tai palvelut luonnollisten henkilöiden käyttöön, voivat kaikki ehdot sisältävien puitejärjestelyjen yhteydessä kuulua asianomaisten luonnollisten henkilöiden tarpeet tai valinta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankinta perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 1305/2013 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (maaseutuasetus).

Maaseutuasetuksen 15 artiklassa säädetään neuvonta-, tilanhoito- ja lomituspalveluista. Artiklan 3 kohdan mukaan tämän toimenpiteen mukaiset tuensaajat on valittava tarjouspyynnöillä. Valintamenettelyyn on sovellettava julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä, ja sen on oltava avoin sekä julkisille että yksityisille elimille. Sen on oltava puolueeton, ja sen ulkopuolelle on jätettävä hakijat, joihin liittyy eturistiriitoja.

Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (toimeenpanolaki) 44 §:n mukaan maaseutuasetuksen 15 artiklassa tarkoitettua neuvontapalvelua antavat Maaseutuviraston valitsemat neuvojat. Toimeenpanolain 45 §:n 1 momentin mukaan neuvojat valitaan noudattaen, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädetään. Neuvojat valitaan ja hyväksytään määräajaksi, joka päättyy Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 voimassaolon päättyessä. Pykälän 2 momentin mukaan valitsemisen ja hyväksymisen edellytyksenä on, että neuvojalla on neuvontatehtävän laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus. Neuvojan tulee lisäksi täyttää lain 46 §:ssä säädetyt kelpoisuusehdot.

Hankinnan kohde ja tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelujen tuottamisesta. Tarjouspyynnön mukaan hankinta toteutetaan puitejärjestelynä hankintalain mukaisesti. Puitejärjestelyyn palveluntarjoajat valitaan hankintalain 65 §:n mukaisen avoimen menettelyn kautta. Tarjouspyynnössä on edelleen todettu, että puitejärjestely muodostetaan siten, että hankinnan keskeiset ehdot vahvistetaan puitejärjestelyssä. Erilliset hankinnat tehdään ilman eri kilpailutusta siten, että neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä tilaa neuvontapalvelun siltä neuvojalta, jonka arvioi parhaiten vastaavan kysymyksessä olevaan neuvontatarpeeseen.

Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyssä sovitaan niistä ehdoista, joilla neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä voi puitejärjestelyn keston aikana hankkia neuvontapalveluita palveluntarjoajalta. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että erilliset hankinnat tehdään ilman eri kilpailutusta siten, että neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä tilaa neuvontapalvelun siltä neuvojalta, jonka arvioi parhaiten vastaavan kyseessä olevaan neuvontatarpeeseen.

Vastikkeesta on tarjouspyynnössä ilmoitettu, että Neuvo 2020 - maatilojen neuvontajärjestelmän mukaiselle neuvonnalle tullaan säätämään valtioneuvoston asetuksella tuntikorvaus.

Tarjouspyynnön mukaan kilpailutus toteutetaan niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jolloin kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteena käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Neuvontapalvelun palvelutarpeet huomioon ottaen puitejärjestelyyn valitaan tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailun perusteella kaikki neuvojat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintapäätös tehdään ehdollisena siten, että hankintapäätöksellä ehdollisesti hyväksytty neuvoja valitaan neuvontajärjestelmään sillä edellytyksellä, että neuvoja suorittaa hyväksytysti tarjouspyynnössä kuvaillun erillisen tentin.

Markkinaoikeuden arvio

Markkinaoikeus toteaa edellä selvitetyn perusteella, että hankinnan kohteena on palvelu, jonka järjestämisvastuu on hankintayksikkönä toimivalla Maaseutuvirastolla. Palvelua hankitaan hankintayksikön ulkopuolisilta toimijoilta ja kilpailutuksen tavoitteena on sopimus, joka solmitaan hankintayksikön ja toimittajien välillä. Palvelusta maksetaan myös korvaus, josta pääosan maksaa hankintayksikkö. Jotta tarjoaja on tullut valituksi puitejärjestelyyn, on annetun tarjouksen tullut täyttää tarjouksen kohteena olleiden sisältökokonaisuuksien osalta tarjouspyynnössä asetetut tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset kuin myös neuvontapalvelua koskevat vähimmäisvaatimukset. Markkinaoikeus katsoo, ettei kyse ole lupajärjestelmästä, vaan hankintalaissa tarkoitetusta, markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Valitus on siten tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen nojalla asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön kohdassa 5.1 on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan soveltuvuuteen liittyvät vähimmäisvaatimukset, tarjottavaan palveluun liittyvät vähimmäisvaatimukset ja tarjoajalta vaaditut selvitykset on kuvattu tarjouspyynnössä ja tarjouspyynnön liitteen tarjouslomakkeessa.

Tarjouspyynnön kohdan 8 mukaan tarjotun palvelun on oltava hankintailmoituksen, tarjouspyynnön ja sen liitteiden sekä mahdollisten tarkennusten sisällön mukainen ja tarjoukseen on liitettävä kaikki pyydetyt selvitykset. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan tarjousten tarjouspyynnönmukaisuuden tarkistuksessa käytetään pyydettyjä selvityksiä sekä tarjousta kokonaisuudessaan. Mainitussa kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että tarjouskilpailusta suljetaan pois ne tarjoukset, jotka eivät ole tarjouspyynnön mukaisia tai tarjousmenettelyn ehtojen mukaisia.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake, joka on tullut täyttää ja palauttaa tarjouksen mukana. Mainitun lomakkeen ohjeen mukaan tarjouslomakkeen kohdissa 4 ja 5 on asetettu tarjoajia ja palveluita koskevia vähimmäisvaatimuksia, joiden tulee täyttyä. Ohjeen mukaan vaatimuksiin tulee vastata "kyllä" tai tarjoajan tarjous suljetaan tarjouskilpailusta.

Edellä mainitun lomakkeen kohta 7 on otsikoitu nimellä "tarjousten muotovaatimusten ja tarjouspyynnön mukaisuuden täyttyminen". Kyseisessä kohdassa on erikseen ollut teksti "tarjoaja täyttää". Vielä mainitussa kohdassa on esitetty kolme kysymystä, jotka ovat liittyneet muun ohella siihen, hyväksyykö tarjoaja hankintasopimusmallissa esitetyt sopimusehdot. Tarjoajan on tullut merkitä lomakkeelle "kyllä" tai "ei". Asiassa selvitetyn mukaan valittaja ei ole täyttänyt kyseistä kohtaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouslomakkeella on kohdassa seitsemän selvästi ilmoitettu, että nimenomaan tarjoajan on täytettävä mainittu lomakkeen kohta. Tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin valittajan väittämällä tavalla epäselvä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Valittajan tarjouksessa ei ole tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin ilmoitettu hyväksyntää sopimusehdoille eikä hankintayksikkö ole valittajan tarjouksen perusteella voinut varmistua siitä, että se sitoutuu noudattamaan vaadittuja sopimusehtoja. Tarjouspyynnön kohtaan 7 sisältyvä maininta, jonka mukaan tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuutta ei arvioida ainoastaan mainitun kohdan perusteella, vaan arviointiin vaikuttaa koko tarjouksen sisältö, ei ole merkinnyt sitä, että tarjoaja on voinut jättää kohdan 7 tyhjäksi. Sanottu maininta on tulkittava pikemminkin siten, ettei kohdassa 7 annettuja ilmoituksia välttämättä pidetä riittävinä ja että muualla tarjouspyynnössä edellytetyt selvitykset on kohdassa 7 annetuista ilmoituksista huolimatta toimitettava.

Valittajan tarjous ei näin ollen ole ollut mainitulta osin tarjouspyynnön mukainen. Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen vertailukelpoisuuteen vaikuttaneesta seikasta. Näin ollen hankintayksikkö on voinut sulkea valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Sanna Holkeri.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on annettu välipäätös korkeimmassa hallinto-oikeudessa 22.12.2016 taltionumero 5446.

Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 21.6.2018 taltionumero 3038.


 
Julkaistu 11.9.2015