Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:749-757/14

MAO:749-757/14

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - ensihoitopalvelut

julkinen hankinta - hankinnan määritelmä - markkinaoikeuden toimivalta

Diaarinumero: 2014/453–461
Antopäivä: 31.10.2014

ASIAN TAUSTA

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuusto on 7.10.2013 tekemällään päätöksellä hyväksynyt sairaanhoitopiirin vuoden 2014 palvelutasopäätöksen. Päätöksen mukaan varsinaisen ensihoidon järjestämiseksi sairaanhoitopiirin alue on jaettu kuuteen osaan, joissa palveluntuottajina toimivat Oulu-Koillismaan pelastuslaitos, Jokilaaksojen pelastuslaitos sekä kolme yksityistä yritystä. Pohjois Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin hallitus on 15.10.2013 tekemällään päätöksellä § 146 päättänyt määrätä sairaanhoitopiirin johtajan ja johtajaylilääkärin tekemään tarvittavat toimenpiteet ja sopimukset ensihoidon palvelujen tuottamiseksi 1.1.2014 lukien.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Ylivieskan kaupungin alainen Jokilaaksojen pelastuslaitos ovat 13.12.2013 tehneet sairaanhoitopiirin vuoden 2014 palvelutasopäätöksen mukaista sairaanhoitopiirin aluetta 5 koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1.-31.12.2014.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Oulun kaupungin alainen Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ovat 31.1.2014 tehneet sairaanhoitopiirin vuoden 2014 palvelutasopäätöksen mukaista sairaanhoitopiirin aluetta 1 koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1.-31.12.2014.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vuoden 2014 palvelutasopäätöksen mukaisten alueiden 2-4 sekä 6 osalta tehnyt ensihoitopalvelua koskevat hankinnat suorahankintoina yksityisiltä toimijoilta.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ilmoituksen mukaan Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on arviolta 3.677.387 euroa ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo 4.150.000 euroa.

Molempia yhteistyösopimuksia on toteutettu 1.1.2014 lukien.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitukset

Vaatimukset

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy, Vihdin Sairaankuljetus Oy, Uudenmaan sairaankuljetus Oy, Tunturi-Lapin Ensihoito Oy, Sairaankuljetus X Ky, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja Falck Ensihoito Oy ovat kukin samansisältöisissä valituksissaan vaatineet, että markkinaoikeus määrää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle (jäljempänä myös Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri sekä sairaanhoitopiiri) tehottomuusseuraamuksen ja määrää sen maksamaan valtiolle seuraamusmaksun tai lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään ensi tilassa markkinaoikeuden päätöksen antamisen jälkeen ja määrää sairaanhoitopiirin maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Siltä varalta, että sopimuskauden lyhentäminen ja seuraamusmaksun määrääminen ovat vaihtoehtoisia seuraamuksia, valittajat ovat vaatineet ensisijaisesti, että markkinaoikeus määrää sopimuskauden lyhentämisestä. Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa sairaanhoitopiirin korjaamaan virheellisen menettelynsä kilpailuttamalla kysymyksessä olevat hankinnat julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti ja kieltää sairaanhoitopiiriä noudattamasta virheellistä menettelyä.

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Falck Ensihoito Oy ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa sairaanhoitopiirin korvaamaan niiden arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut kunkin osalta erikseen 9.011,14 eurolla viivästyskorkoineen. Hyvinkään alueen Ensihoito Oy, Vihdin Sairaankuljetus Oy, Uudenmaan sairaankuljetus Oy, Tunturi-Lapin Ensihoito Oy ja Sairaankuljetus X Ky ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa sairaanhoitopiirin korvaamaan niiden arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut kunkin osalta erikseen 1.736,00 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tehdessään Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen (jäljempänä yhdessä myös pelastuslaitokset) kanssa ensihoitopalveluita sekä mahdollisesti myös potilassiirtoja koskevat muutoksenhaun kohteena olevat yhteistoimintasopimukset. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehty sopimus koskee sairaanhoitopiirin vuoden 2014 palvelutasopäätöksen mukaista aluetta 5 ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa tehty sopimus aluetta 1.

Yhteistoimintasopimukset ulottuvat ensihoitopalvelua laajemmalle, koska pelastuslaitoksille on sopimuksissa annettu oikeus suorittaa myös muita kuin sopimuksen mukaisia ensihoitopalveluja. Valittajien käsityksen mukaan sairaanhoitopiiri hankkii yhteistoimintasopimusten perusteella pelastuslaitoksilta myös potilassiirtopalveluita.

Yhteistoimintasopimusten mukaan sairaanhoitopiiri maksaa pelastuslaitoksille korvausta ensihoitopalvelun toteuttamisesta. Lisäksi pelastuslaitoksilla on oikeus periä sairaankuljetustaksan mukainen korvaus Kansaneläkelaitokselta, kunnalta, kuntayhtymältä, hoitolaitokselta ja potilaalta tai siltä, joka on hänen puolestaan korvausvastuussa. Pelastuslaitokset eivät tilitä saatuja maksuja sairaanhoitopiirille.

Kysymyksessä olevat yhteistoimintasopimukset ovat luonteeltaan ostopalvelusopimuksia eli hankintasäännösten piiriin kuuluvia hankintasopimuksia. Yhteistoimintasopimuksissa ei ole kysymys hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävästä niin sanotusta sidosyksikköhankinnasta eikä myöskään hankintaviranomaisten välisestä yhteistyöstä.

Kun hankinnat on tehty kilpailuttamatta, on kysymys ollut laittomista suorahankinnoista, joista ei ole julkaistu suorahankintailmoitusta. Valittajilla on kullakin asiassa valitusoikeus, koska ne ovat ensihoito- ja potilassiirtoja tuottavia yrityksiä, jotka olisivat voineet osallistua tarjouskilpailuun, mikäli sellainen olisi järjestetty.

Ensihoitopalvelun järjestäminen ei kuulu pelastuslaitosten, vaan sairaanhoitopiirin vastuulle. Pelastuslaitos voi terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaisesti suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos palvelun järjestämisestä on sovittu yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin kanssa. Hankintasäännösten näkökulmasta tämä edellyttää kuitenkin, että niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit täyttyvät. Mikäli näin ei ole, ei pelastuslaitoksen asema eroa ensihoitopalvelujen osalta yksityisestä palveluntuottajasta. Terveydenhuoltolain säännöksillä ei voida poiketa hankintasäännöksistä, joissa tyhjentävästi listataan suorahankintamahdollisuudet. Ennalta suunnitellut, kiireettömät potilassiirrot eivät kuulu laissa määriteltyjen ensihoitopalveluiden piiriin eikä terveydenhuoltolaki sääntele niiden järjestämistä.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä muotoutuneet niin sanotun horisontaalisen yhteistyön edellytykset eivät täyty käsillä olevassa asiassa. Ensihoito- ja potilassiirtopalvelujen hoitamista ei ole asetettu molempien osapuolten velvollisuudeksi eikä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisessä yhteistyössä näin ollen ole kysymys aidosta yhteistyöstä ja yhteisen julkisen palvelutehtävän suorittamisesta, vaan vastikkeellisesta ostopalvelusta, jossa sairaanhoitopiiri hankkii pelastuslaitoksilta alueensa ensihoitopalvelut sekä potilassiirtokuljetukset. Tehtävä on annettu yksipuolisesti, siitä maksettava korvaus rahoitetaan vuosittain talousarviosta eikä järjestelyssä ole kyse yleisen edun mukaisesta toiminnasta. Pelastuslaitokset toimivat taloudellisina toimijoina ja ne saavat sopimuksilla etua sellaisiin yrityksiin nähden, joilla olisi edellytykset hoitaa sama palvelu. Kysymyksessä ovat kilpaillut markkinat, joilla toimii useita yksityisiä toimijoita. Hankinnan tekeminen kilpailuttamatta vääristää kilpailua ja kiertää hankintasäännöksiä.

Pelastuslaitokset eivät ole myöskään sairaanhoitopiirin sidosyksikköjä, koska ne eivät ole sairaanhoitopiirin määräysvallassa eivätkä valvonnan alaisena, eivätkä ne harjoita pääosaa toiminnastaan sairaanhoitopiirin kanssa.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on yhteisesti asioissa 2014/453–461 antamassaan vastineessa vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valitukset tutkimatta ja toissijaisesti hylkää ne. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut lisäksi, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 25.569,42 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Yhteistoimintasopimuksissa ei ole kysymys hankintasäännöksissä tarkoitetuista hankintasopimuksista, vaan ensihoitopalvelun järjestämisestä terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaisessa yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa. Mikäli yhteistoimintasopimukset kuitenkin katsotaan hankintasopimuksiksi, ovat kysymyksessä niin sanotut sidosyksikköhankinnat. Lisäksi yhteistoimintasopimukset täyttävät myös muun ohella uudessa hankintadirektiivissä säännellyn viranomaisten sallitun yhteistyön edellytykset. Hankintasäännökset eivät näin ollen tule sovellettaviksi. Käsillä on lisäksi ollut hankintasäännösten mukainen suorahankintaperuste, ja sairaanhoitopiirillä on näin ollen joka tapauksessa ollut oikeus tehdä sopimukset kilpailuttamatta.

Yhteistoimintasopimukset koskevat yksinomaan ensihoitopalvelua, eivätkä niin sanotut kiireettömät potilassiirrot, jotka on kilpailutettu erikseen, kuulu sopimusten piiriin. Yhteistoimintasopimuksissa viitatut "muut kuin lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuuluvat tehtävät" tarkoittavat sen sijaan hyvin rajattuja, ensihoitotoimintaa tukevia terveyskeskusten päivystysalueilla suoritettavia tehtäviä, joista pelastuslaitokset eivät saa erillistä korvausta. Sanottujen tehtävien suorittaminen ei saa vaarantaa ensihoitopalvelun perustehtävien suorittamista. Koska pelastuslaitoksen ensihoitajat ovat valmiudessa ensihoitopalveluja varten, ei muista tehtävistä aiheudu lisäkustannuksia, jotka tulisi sisällyttää sairaanhoitopiiriltä saatavaan korvaukseen.

Yhteistoimintasopimukset koskevat toissijaisia palveluhankintoja, joiden osalta kilpailuttamisvelvoite perustuu yksinomaan kansalliseen hankintalakiin. Asia on näin ollen ratkaistava ensisijaisesti terveydenhuoltolain säännösten perusteella.

Terveydenhuoltolaissa, joka on hankintalain voimaantulon jälkeen säädetty erityislaki, on nimenomaisesti säädetty sairaanhoitopiirien kuntayhtymille mahdollisuus järjestää ensihoitopalvelut yhteistoimintana alueen pelastuslaitoksen kanssa ilman hankintasäännösten mukaista kilpailutusta. Sanotun lain perusteluissa kyseistä järjestämistapaa on perusteltu muun ohella hyödyillä henkilöstön ja kaluston osalta.

Valitusten kohteena olevissa yhteistyöjärjestelyissä osapuolina olevat pelastuslaitokset eivät toimi markkinoilla eivätkä ne myy palveluita muille tahoille. Molemmat pelastuslaitokset ovat osa kunnallista organisaatiota eikä niitä ole yhtiöitetty. Yhteistyöjärjestelyt eivät vaaranna kilpailuneutraliteettia.

Kysymys on sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisestä aidosta yhteistyöstä, joka palvelee järjestelyssä mukana olevien yhteisiä tavoitteita. Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat hankintayksiköitä, joilla ei ole taloudellista tai kaupallista luonnetta. Yhteistoimintasopimuksissa ei myöskään ole mukana yksityisiä tahoja. Yhteistoimintasopimuksilla varmistetaan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteisen julkisen tehtävän suorittaminen. Ensihoitopalvelu liittyy sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitosten laissa säädettyihin tehtäviin, vaikka pelastuslaitoksilla ei olekaan niitä koskevaa järjestämisvelvollisuutta.

Yhteistyöjärjestelyn myötä sekä sairaanhoitopiirille että pelastuslaitoksille syntyviä synergiahyötyjä, joita muodostuu muun ohella henkilöstön ja kaluston käytössä, ei ole mahdollista saavuttaa muilla sopimusjärjestelyillä. Palvelut joustavat tarpeiden mukaan ja ovat korkeatasoisia johtuen muun ohella paloasemien sijainnista ja henkilöstön osaamisesta ja resursseista esimerkiksi poikkeusolosuhteissa. Yhteistyöjärjestelyllä mahdollistetaan myös toimialueelle yhtäläinen palvelutaso.

Pelastuslaitosten näkökulmasta merkitystä on myös sillä, että tehtävät vahvistavat henkilöstön osaamista, mistä on apua myös muissa pelastuslaitoksen tehtävissä. Osapuolten välinen yhteistyö, kuten koulutus, operatiivinen työ ja hälytysohjeiden laatiminen on tiivistä, ja tavoitteena on toiminnan jatkuva kehittäminen. Osapuolet voivat tarvittaessa tehdä hyvinkin nopeasti muutoksia palveluihin yhteisten tavoitteiden mukaisesti. Pelastuslaitosten johtosäännöissä on myös huomioitu toiminnan laadukkuus, tehokkuus ja taloudellisuus.

Yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Sairaanhoitopiiri tekee palvelutasopäätöksen ja valvoo sitä. Osapuolten tavoitteet toiminnan suhteen ovat samat, ja ensihoitoa toteutetaan vain sairaanhoitopiirin toiminta-alueella. Markkinoilla ei edes ole edellytyksiä ottaa kyseisiä palveluja hoitoonsa. Yhteistoimintasopimuksissa on elementtejä, joista ei olisi voitu sopia yksityisen toimijan kanssa. Toisaalta sopimuksista puuttuu tyypillisiä hankintasopimuksiin kuuluvia sopimusehtoja, kuten vahingonkorvauslausekkeet tai virheen määrittelyä koskevat lausekkeet.

Yhteistoimintasopimuksilla ei myöskään aseteta mitään yksityistä palveluntarjoajaa sen kilpailijoita parempaan asemaan. Sairaanhoitopiiri tai pelastuslaitokset eivät tarjoa ensihoitopalveluja markkinoille eivätkä yhteistoimintasopimukset mahdollista sitä, että pelastuslaitokset käyttäisivät ulkopuolisia palveluntarjoajia alihankkijoina.

Yhteistoimintasopimukset eivät sisällä taloudellisen voiton tai hyödyn elementtiä eivätkä pelastuslaitokset saa hankintasäännöksissä hankintasopimuksen osalta tarkoitettua taloudellista vastiketta. Pelastuslaitoksilla ei ole yrittäjäriskiä tai yritysvoiton mahdollisuutta toiminnassaan. Vuosittaista korvaussummaa tarkistetaan jälkikäteen vahvistetun tilinpäätöksen perusteella. Pelastuslaitokset eivät tavoittele toiminnallaan voittoa, vaan niiden sopimuksenmukainen korvaus kattaa ainoastaan niille ensihoitopalvelun järjestämisestä aiheutuvat kulut.

Yhteistoimintasopimusten ei-kaupallinen sekä niiden tarkoituksen ja tavoitteiden yleisen edun mukainen luonne ilmenee selvästi omakustannusperiaatteesta sekä sopimuksiin kirjatusta tavoitteesta toteuttaa palveluita laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palvelun toteuttamisen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius.

Yhteistoimintasopimusten mukaan ensihoitohenkilöstö on pelastuslaitoksen palveluksessa ja joko virka- tai työsuhteessa Jokilaaksojen pelastuslaitoksen osalta Ylivieskan kaupunkiin ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen osalta Oulun kaupunkiin, eikä palveluntuottajaksi näin ollen voi missään roolissa tulla kolmas, esimerkiksi yksityinen yritys.

Yhteistoimintasopimusten määräys riitojen käsittelystä hallinto oikeudessa ilmentää järjestelyn luonnetta viranomaisten välisenä yhteistyönä. Pelastuslaitokset on yhteistoimintasopimuksissa velvoitettu osallistumaan myös tutkimustyöhön, mikä poikkeaa kaupallisista sopimuksista. Osapuolten tavoitteena on resurssien tehokas käyttö, mitä ilmentävät puolestaan osapuolten sitoumukset vastavuoroisesti toistensa käytössä olevien tietojärjestelmien käyttöön sekä velvoite neuvotella yhteistoimintasopimuksen allekirjoittamisen jälkeisten tietojärjestelmien osalta.

Järjestelyn yleisiä tavoitteita korostaa myös yhteistoimintasopimusten liitteiden määräys, jonka mukaan molemmat osapuolet muun ohella huolehtivat siitä, että henkilöstöä on saatavilla riittävästi myös poikkeusoloissa ja että ne anovat ja yhteen sovittavat ennalta tarvittavat vapautukset varausmenettelystä Puolustushallinnolta.

Yhteistoimintasopimuksissa on kysymys hankintasäännösten mukaisesta sidosyksikköhankinnasta, koska sairaanhoitopiirin jäsenkunnilla on käytännössä määräysvalta suhteessa pelastuslaitoksiin ja erityisesti Oulu-Koillismaan pelastuslaitokseen. Huomionarvoista on, että uuden hankintadirektiivin sääntely mahdollistaa sidosyksikköpoikkeuksen soveltamisen myös samojen kuntien määräysvallassa olevien yksiköiden välisiin sopimuksiin.

Sairaanhoitopiirin jäsenkunnista ainoastaan yksi ei ole mukana kummassakaan pelastuslaitoksessa. Jokilaaksojen pelastuslaitos on osa Ylivieskan kaupungin organisaatiota, ja ainoastaan yksi sen yhteistoimintakunnista ei ole sairaanhoitopiirin jäsenkunta. Oulu-Koillismaan pelastuslaitos on Oulun kaupungin liikelaitos, ja kaikki sen yhteistoimintakunnat ovat myös sairaanhoitopiirin jäsenkuntia.

Molempien pelastuslaitosten osalta niin sanottu isäntäkunta on siten yksi pelastuslaitoksen yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevista kunnista. Isäntäkunta hoitaa sovitut tehtävät muiden sopijakuntien puolesta. Pelastuslaitosten hallintoa ja valvontaa toteuttaa kummankin osalta yhteistyökuntien yhteinen toimielin, pelastuslaitoksen johtokunta, johon yhteistoimintakunnat valitsevat jäsenet. Pelastuslaitokset kohdistavat toimintansa vain yhteistoimintasopimuksessa mukana oleville kunnille.

Sairaanhoitopiiri on joka tapauksessa voinut tehdä ensihoitopalveluja koskevan hankinnan pelastuslaitoksilta kilpailuttamatta, koska suorahankinnoille on ollut hankintasäännöksissä tarkoitettu kiireperuste. Hankinnan kilpailuttamiseen ja tarvittavan kaluston hankkimiseen kuluu aikaa arviolta 14 kuukautta, eikä sairaanhoitopiirillä ole ollut mahdollisuutta odottaa kyseistä aikaa. Sairaanhoitopiiri on sanotulla perusteella tehnyt samoihin aikoihin kolmella muulla alueella suorahankinnat yksityisiltä toimijoilta, eikä näistä hankinnoista ole valitettu.

Ottaen huomioon markkinoilla vapaana oleva kapasiteetti sekä yhteistyöjärjestelyjen laajuus ja luonne, ei sairaanhoitopiirillä lisäksi olisi käytännössä ollut edes mahdollisuutta hankkia ensihoitopalvelua muualta kuin pelastuslaitoksilta, koska ainoastaan niillä on ollut edellytetyn palvelutason mukaisen ensihoitopalvelun toteuttamisen kannalta riittävä ajoneuvo- ja henkilöstökapasiteetti.

Kysymys on toissijaisista palveluista, joiden osalta tehottomuusseuraamus ei tule kysymykseen. Seuraamusmaksun sekä sopimuskauden lyhentämisen osalta tulee kysymykseen vain jompikumpi sanotuista seuraamuksista. Sopimuskauden lyhentämistä harkittaessa on huomioon otettava lisäksi jäljellä olevan sopimuskauden pituus sekä sairaanhoitopiirin mahdollisuus järjestää lain mukainen kattava ensihoitopalvelu koko toiminta-alueelle. Huomioon on otettava vielä, että sairaanhoitopiiri on pyrkinyt menettelemään vilpittömästi ja parhaan käsityksensä mukaisesti, eikä sen tarkoituksena ole ollut kiertää hankintasäännöksiä.

Kuultavien lausunnot

Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos on yhteisesti asioissa 2014/453–461 antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset.

Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välinen yhteistoimintasopimus ei ole suorahankintasopimus, vaan siinä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin ja pelastuslain 27 §:n mukaisesta ensihoitopalvelun järjestämistä koskevasta yhteistoiminnasta. Yhteistoimintasopimus täyttää niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit.

Sekä sairaanhoitopiiri että kuntien yhteistoiminta pelastustoimen alueen osalta ovat kuntalain 10 luvussa tarkoitettuja kuntien yhteistoiminnan muotoja. Alueen kunnat käytännössä rahoittavat osaltaan sekä sairaanhoitopiirin terveydenhuollon mukaisen ensihoidon järjestämisen että pelastuslaitosten pelastustoiminnan.

Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnassa on edustus kaikista kysymyksessä olevan pelastustoimialueen kunnista ja kaikki alueen kunnat, noin 3.000 asukkaan Reisjärven kuntaa lukuun ottamatta, kuuluvat Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueeseen. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ensihoito toimii nettobudjetoituna tulosyksikkönä ja sen toimintaan ja talouteen kuuluvat kaikki ensihoidon välittömät ja välilliset menot, jotka kohdistetaan aiheuttamisperiaatteella. Ensihoitoon kuuluvat tulot kohdennetaan ensihoitoon, ja siten ne vaikuttavat ensihoidon nettokustannuksiin menoja vähentäen.

Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ensihoitotoiminnalla ei ole kaupallisia tarkoituksia eikä sillä tavoitella voittoa. Sopimuksen mukaan pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille talouden ja toiminnan, suoritteiden sekä toiminnan laadun toteutumisesta yhteistoimintasopimuksen mukaisesti sekä on jatkuvasti yhteydessä sairaanhoitopiirin ensihoitokeskukseen ja kenttäjohtoon.

Yhteistoimintasopimuksen keskeinen tavoite on tuottaa ensihoitopalvelut terveydenhuoltolaissa edellytetyllä tavoin tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti huomioiden ensihoidon ruuhkatilanteet. Yhteistoimintasopimuksessa on sovittu toiminnan ja talouden valvonnasta ja seurannasta sekä käytännön yhteistyöstä ensihoitokeskuksen ja alueen kenttäjohdon, erityisesti Ylivieskan paloaseman tiloissa toimivan kenttäjohdon kanssa.

Yhteistoimintasopimus ei koske potilassiirtopalveluja, jotka sairaanhoitopiiri on kilpailuttanut erikseen. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ambulanssit suorittavat vain hätäkeskuksen hätäilmoitusten perusteella tai sairaanhoitopiirin kenttäjohdolta tulevia ensihoitotehtäviä. Pelastuslaitoksen toteuttamat kiireettömät potilassiirrot ovat erittäin harvinaisia ja aina hätäkeskuksen tai sairaanhoitopiirin kenttäjohdon määräämiä tehtäviä. Jokilaaksojen pelastuslaitos on sen sijaan joutunut auttamaan hoitolaitoksia kiireellisten siirtojen toteuttamisessa, potilaan tarvitessa hoitoyksikön hoitoa ja kun siirtoyksikön hoidollinen valmius ei ole riittänyt potilaan turvalliseen siirtoon.

Ensivastepalvelut Jokilaaksojen pelastuslaitos toimittaa koko pelastustoimialueelleen erillisen ensivastesopimuksen perusteella.

Ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastuslaitoksen kanssa saavutetaan merkittäviä hyötyjä muun ohella henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen yhteistoiminta sairaanhoitopiirin kanssa on ollut laajaa. Sairaanhoitopiirin kenttäjohto on toiminut Ylivieskan paloaseman tiloissa yhteistyössä ensihoidon ja pelastustoimen henkilöstön kanssa. Kenttäjohdolla on ollut pelastuslaitoksen yhteisiä tiloja käytössään. Kenttäjohto on toiminut osana Ylivieskassa toimivaa ensihoitojärjestelmää yhteistoimintasopimuksen mukaisesti ja kenttäjohto on ollut osan vuorokaudesta sijoitettuna Ylivieskan ensihoitoyksikön toimintavalmiuteen.

Merkittävää taloudellista hyötyä yhteistyöstä saadaan myös siitä, että Jokilaaksojen pelastuslaitos on vuokrannut sairaanhoitopiirin kenttäjohdon käyttöön kenttäjohtoyksikön, jonka sairaanhoitopiiri on sittemmin ostanut. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ensihoitopäällikkö ja ensihoito laajemminkin voi käyttää työtehtäviin liittyen sisäistä, välittömät kustannukset kattavaa korvausta vastaan pelastuslaitoksen pienajoneuvoja.

Yhteistoimintasopimuksen kohdassa 10 on mahdollistettu Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ensihoitajien työskentely terveyskeskuksissa, mikä ei kuitenkaan laajenna ensihoidon yhteistoimintasopimusta muuhun kuin ensihoitopalveluun. Yhteistyön tavoitteena on ensihoitopalveluiden tarkoituksenmukainen järjestäminen yhteistyössä perusterveydenhuollon toimijoiden kanssa muun ohella siten, että ensihoidon osaaminen on erikseen sovittavalla tavalla rajatusti käytössä perusterveydenhuollon yksiköissä, silloin kun ensihoidon henkilöstö voi sen yhteisten sopimusten ja työnjohdon kanssa tarkoituksenmukaisesti suorittaa. Jokilaaksojen pelastuslaitos ei laskuta tästä terveyskeskuspalvelusta erillisiä korvauksia kysymyksessä olevilta terveyskeskuksilta tai sairaanhoitopiiriltä. Ensihoitoa koskevan sääntelynkin valossa ensihoitoyksiköiden henkilöstöä on voitava käyttää terveyskeskusten akuuttitoiminnan tukena. Työtehtävien sekä toiminnan on tällöin oltava ensihoitotoimintaa tukevaa eivätkä sanotut tehtävät saa muodostua taakaksi tai lisätä yksiköiden tehtäväsidonnaisuutta.

Oulun kaupunki/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on yhteisesti asioissa 2014/453–461 antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välinen yhteistoimintasopimus ei ole hankintasäännösten soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, vaan siinä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin sekä pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaisesta yhteistoiminnasta.

Yhteistoimintasopimuksen osapuolet ovat julkisia yksiköitä, jotka pyrkivät yhdessä varmistamaan julkisen tehtävän hoitamisen mahdollisimman taloudellisesti ja tehokkaasti, yleinen etu huomioiden. Yhteistoimintasopimuksessa ei ole kysymys voiton tavoittelusta, vaan kustannusten keskinäisestä jakamisesta ja yhteisvastuullisuudesta yhteistoimintakuntien kesken.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ei osallistu eikä voikaan osallistua järjestettävään kilpailutukseen eikä myy kysymyksessä olevia palveluja yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille eikä näin ollen toimi samanaikaisesti markkinoilla.

Yhteistoimintasopimukseen kirjatusta vuosikorvauksesta huolimatta Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos perii aina yhteistoimintakumppaninaan olevalta sairaanhoitopiiriltä aiheuttamisperiaatteen mukaisesti vain todelliset nettomenot eli menot, joita ei ole pystytty kattamaan muilla tuloilla. Tilikauden tulos, jolla tarkoitetaan mahdollista ylijäämää tai tappiota korjattuna investointien rahoituksen muutoksella, huomioidaan pääsääntöisesti siten, että edellisen tilikauden vahvistettu tulos huomioidaan seuraavan vuoden vuosimaksua vähentävänä tai lisäävänä eränä. Myös esimerkiksi Kansaneläkelaitokselta saatavat korvaukset, joita pelastuslaitos ei suoraan tilitä sairaanhoitopiirille, vähennetään sairaanhoitopiirin suoritettavasta korvaussummasta.

Yhteistoimintasopimus ei koske potilassiirtopalveluja ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen yksiköt suorittavat ainoastaan hätäkeskuksen hätäilmoituksen perusteella tai sairaanhoitopiirin kenttäjohdolta tulevia ensihoitotehtäviä. Yhteistoimintasopimuksessa on erikseen sovittu pelastuslaitoksen ensihoitoyksikön henkilöstön yhteistyöstä perusterveydenhuollon kanssa, millä ei kuitenkaan laajenneta yhteistoimintasopimusta ensihoitopalvelua laajemmalle. Yhteistyössä hyödynnetään valmiudessa olevan ensihoitoyksikön henkilöstöä perusterveydenhuollossa tai akuuttitoiminnan tukena siten, että työtehtävät ovat ensihoitotoimintaa tukevia eivätkä ne muodosta valmiudessa olevalle yksikölle tehtäväsidonnaisuutta. Käytännössä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen alueella on yhteistyössä terveyskeskusten kanssa sovittu, että ensihoitajat voivat tarpeen vaatiessa tehdä kuljettamalleen potilaalle alkumittaukset terveyskeskuksissa tai ovat voineet jäädä avuksi jatkokuljetettavan potilaan tutkimiseen ja hoitamiseen. Yhteistyö sisältyy sairaanhoitopiirin vuosikorvaukseen. Kysymyksessä oleva yksikkö on valmiudessa, eikä sanotusta toiminnasta aiheudu lisäkuluja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle eikä sairaanhoitopiirille.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen pelastuksen tulosalue tuottaa sairaanhoitopiirin kanssa solmitun erillisen ensivastesopimuksen nojalla ensihoitoa tukevia ensivastepalveluja kymmenen kunnan alueella. Ensihoidon tulosalue koordinoi ensivastetoiminnan kehittämistä ja koulutusta. Ensihoitokapasiteetin lisääminen on häiriötilanteissa joustavaa, koska käytännöllisesti katsoen kaikki päätoimiset ja osa vapaaehtoisistakin henkilöistä on koulutettu ensihoidossa vähintään ensivastetasolle.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on viranomaistoimintoja suorittava kuntien yhteenliittymä, voittoa tavoittelematon kunnallinen liikelaitos, jonka 12 yhteistoimintakuntaa kuuluvat sairaanhoitopiirin jäsenkuntiin. Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos kuuluu Oulun kaupungin organisaatioon ja sen ylintä päätäntävaltaa käyttää Oulun kaupunginhallituksen nimeämä johtokunta, joka on Oulun kaupungin hallinnolliseen organisaatioon kuuluva kuntalain 77 §:n mukainen toimielin, jossa on edustus alueen kunnista. Pelastustoimen yhteistoimintakuntien yhteistyöelimenä toimii valtuustokaudeksi valittava neuvottelukunta, jossa on jäsen kustakin yhteistoimintakunnasta.

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymään kuuluu 29 jäsenkuntaa, joista suurin on Oulun kaupunki. Sairaanhoitopiiri kuuluu Oulu-Konserniin, joka muodostuu Oulun kaupungin tytär- ja osakkuusyhtiöistä, säätiöistä ja kuntayhtymistä. Oulun kaupungin omistusosuus sairaanhoitopiiristä on 53 %. Sairaanhoitopiirin ylintä päätösvaltaa käyttää kuntayhtymän valtuusto, joka päättää niistä asioista, jotka kuntalaissa on säädetty valtuuston tehtäviksi. Sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos että sairaanhoitopiiri kuuluvat Oulun kaupungin omistajaohjauksen piiriin ja ne ovat molemmat osaltaan kuntalain 10 luvun 76 ja 77 §:n mukaisia kuntien yhteistoiminnan muotoja.

Ensihoitopalvelujen järjestämisellä yhteistyössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välillä saavutetaan merkittäviä hyötyjä muun ohella henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Paloasemien sijainti määräytyy asukas- ja rakennuskannan mukaisesti, jolloin se on optimaalinen myös ensihoidon palveluihin. Paloasemilla on erikoisajoneuvoja potilaiden hakemiseen maastosta kaikkina vuorokauden aikoina, varavoimakoneita, kattava valmiussuunnittelu, viestivälineitä, huoltotarvikkeita sekä henkilökuntaa, joka varmistaa toiminnan myös häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Paloasemilla on valmiina kaluston säilytys- ja huoltotilat sekä toimisto- ja sosiaalitiloja.

Tarvittaessa henkilöstöä voidaan esimerkiksi ruuhkatilanteissa käyttää ensihoitoa koskevan yhteistoimintasopimuksen henkilöstön kelpoisuusehtojen mukaisesti yli tulosaluerajojen. Synergiaetuihin kuuluu myös yhteinen tukipalveluorganisaatio, johon lukeutuu talous, hallinto, huolto ja varusteet.

Sairaanhoitopiirin toivomat muutokset toiminnassa, kuten yksiköiden vähentäminen tai lisääminen, voidaan yhteistoiminnassa toteuttaa helposti, kun palvelujen järjestämistä ei sido kilpailutuksessa määritetty laajuus tai kiinteä tarjoushinta.

Yksiköitä koskevat hälytysohjeet laaditaan yhteistyössä ja sairaanhoitopiiri toimittaa hälytysohjeet hätäkeskukselle. Sairaanhoitopiiri vastaa Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen henkilöstön perus- ja ensihoitotason koulutuksesta sekä tenttien järjestämisestä. Sairaanhoitopiiri toteuttaa ensihoidon lääkärivalmiuden, ensihoidon vastuulääkäri- ja kenttäjohtopalvelut sekä vastaa omalta osaltaan ensihoidon viesti- ja tietojärjestelmistä.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos raportoi neljännesvuosittain sairaanhoitopiirille yksiköiden käyttöasteet, ensihoidon tehtävät, potilasmäärät, palvelutason alitukset, lisäyksiköiden käytön, reklamaatiot ja niiden käsittelyn, yksiköiden keskimääräiset lähtöviiveet sekä talouden tunnusluvut. Näistä tehtyjen analyysien ja tulkintojen perusteella neuvotellaan yhteistyössä tarvittavista muutoksista.

Kun sekä pelastuslaitos että sairaanhoitopiiri ovat osa samaa julkista organisaatiota, Oulun kaupunkia, ja niiden yhteistoimintakunnat ovat samoja, tulevat toiminnan nettokustannukset samojen yhteistoimintakuntien kustannettaviksi. Lisäksi yhteistyössä hyödynnetään kummankin erityisosaamista.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on suorittanut ensihoitopalveluja yhteistoimintasopimuksen nojalla lähes 50 vuoden ajan ja sillä on pitkä kokemus sairaankuljetuksesta ja ensihoidosta. Ambulanssihenkilökunnan työnkierto eri paloasemilla lisää henkilöstön osaamista ja kokemusta.

Edellä kuvatut synergiaedut katoaisivat yhteistoimintasopimuksen irtisanomisen myötä ja muun ohella kustannukset tästä jäisivät molempien sopimusosapuolten yhteistoimintakuntien kannettaviksi. Alueen paloasemien tiloja on saneerattu sen mukaisesti, että sekä pelastustoimen että ensihoidon kalusto ja henkilöstö ovat samoissa tiloissa. Ensihoidolle jyvitetyt vuokramenot ovat noin 400.000 euroa, eikä tiloja ole mahdollista irrottaa muuhun käyttöön, vaan yhteistoiminnan päättyessä ne jäisivät pelastustoimen käyttöön, minkä lisäksi pelastustoimen kuluiksi jäisi hallinnon ja talouden sekä varuste- ja kalustohuollon kuluja. Pelastustoimen ensivastetoiminnan henkilöstön kouluttamisesta ja varustelusta saatavat synergiaedut vähenisivät huomattavasti ja ensihoidon kalusto tulisi realisoida, mikä tarkoittaisi pääasiassa 15 ambulanssin sekä monenlaisen pienkaluston myymistä. Oulun kaupungilta investointeihin otettu laina, määrältään noin 515.000 euroa olisi saatava maksettua pois tästä saatavilla myyntituloilla.

Suurin hankaluus olisi kuitenkin ensihoidon henkilöstön työllistäminen muualle Oulun kaupunkiin, sillä kuntaliitoksesta johtuen ensihoidon 99 henkilöllä on irtisanomissuoja vuoden 2017 loppuun. Hallinnosta ja huollosta vapautuisi lisäksi noin kolme henkilötyövuotta, millä olisi vaikutusta myös pelastuksen tulosalueelle, esimerkiksi sijaistukset huomioon ottaen.

Vastaselitykset

Valittajat ovat antaneet keskenään samansisältöiset vastaselitykset, joissa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa.

Pelastuslaitokset toimivat markkinoilla tarjotessaan palveluita sairaanhoitopiirille. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan taloudellinen toiminta kattaa hyödykkeiden tarjoamisen markkinoilla missä tahansa organisaatio- tai rahoitusmuodossa, eikä taloudellisen toiminnan käsite edellytä tosiasiallista kilpailutilannetta yksityisten yritysten välillä. Julkisyhteisön toiminta voidaan katsoa taloudelliseksi toiminnaksi, vaikka yksityisiä kilpailijoita ei olisikaan. Olennaista onkin se, voisivatko myös yksityiset harjoittaa toimintaa. Toiminnan taloudellinen luonne ei edellytä myöskään sitä, että toiminnalla tavoiteltaisiin voittoa.

Sairaanhoitopiirit määrittelevät ensihoitopalvelun toteuttamisen tavan ja asettavat laadulliset vaatimukset sekä pitkälti myös käytettävät sopimusehdot. Sairaanhoitopiirit myös kantavat ensihoitopalvelun kustannukset sekä siinä tilanteessa, kun ensihoitopalveluiden tuottamisesta maksetaan pelastuslaitokselle että, kun näiden palvelujen tuottajana toimii yksityinen yritys. Ensihoitopalvelujen tuottamiseen liittyy vahvasti yleinen etu riippumatta siitä, onko tuottajana yksityinen yritys vai pelastuslaitos. Se, että yksityinen tuotanto on luvanvaraista, osaltaan myös korostaa kyseisen palvelun tuotannossa huomioon otettavia yleisen edun vaatimuksia. Pelastuslaitokset kilpailevat samoilla markkinoilla yksityisten yritysten kanssa, joilla on lisäksi ollut perinteisesti Suomessa erittäin suuri rooli ensihoitopalvelujen tarjoajina. Ensihoito ei ole ollut pelastuslaitosten vastuulla oleva tehtävä ja yksityisten ambulanssiyritysten määrä on viime aikoina vähentynyt olennaisesti erityisesti sen johdosta, että sairaanhoitopiirit ovat suosineet vaihtoehtoja, joihin ei ole kuviteltu liittyvän hankalana pidettyä kilpailuttamisvelvollisuutta.

Ensivastetoiminnassa on kysymys ensihoitopalveluihin nähden erillisestä asiasta. Pelastuslaitosten ja sairaanhoitopiirin välillä on myös muuta yhteistyötä liittyen muun ohella suuronnettomuuksiin varautumiseen, ja pelastuslaitokset sekä sairaanhoitopiiri voivat luonnollisesti antaa toisilleen virka-apua. Nämä seikat eivät kuitenkaan ole merkityksellisiä arvioitaessa sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisen ensihoitopalveluja koskevien suorahankintasopimusten lainmukaisuutta.

Pelastuslaitosten väite siitä, hankinta on tullut tehdä suorahankintana, koska kuntalaki estää niitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on virheellinen. Pelastuslaitosten tulee joka tapauksessa Euroopan unionin valtiontukisääntelyn johdosta yhtiöittää toimintansa, koska ne jo nykytilassa kilpailevat yksityisten palveluntuottajien kanssa hyötyen olennaisesti konkurssisuojan sekä verovapauksien muodossa asemastaan osana kunnan organisaatiota. Kysymys ei missään olosuhteissa ole hankintalain mukaisesta suorahankintaperusteesta.

Yksityinen sektori tuottaa ensihoitopalveluja tyypillisesti merkittävästi edullisemmalla hinnalla kuin pelastuslaitokset, joiden tarjoama palvelu tulee jopa 30 prosenttia kalliimmaksi sairaanhoitopiirille. Sairaanhoitopiiri laskuttaa kustannukset edelleen kunnilta, eikä se kanna lopullista kustannusta. Toiminnan ja organisaation rakenne ei myöskään palvele kustannustehokasta toimintaa. Kun kilpailutusta ei järjestetä, ei myöskään hyödynnetä mahdollisuutta saada hinta-laatusuhteeltaan parasta palvelua ja samalla suljetaan markkinoita yksityisiltä toimijoilta.

Yhteistoimintasopimukset kuuluvat Euroopan unionin oikeuden soveltamisen alaan siitä huolimatta, että kysymyksessä ovat niin sanotut liitteen B mukaiset palvelut. Merkitystä ei ole myöskään sillä, että terveydenhuoltolaki on säädetty hankintalain jälkeen. Unionin oikeuteen kuuluvien tulkinta- ja etusijaperiaatteiden mukaisesti terveydenhuoltolakia ja pelastuslakia on joko tulkittava siten, että Euroopan unionin oikeuden toteutuminen on mahdollista tai, jos sanotuille säädöksille ei voida antaa unionin oikeuden mukaista tulkintaa, on niiden väistyttävä.

Hankintayksikön sekä pelastuslaitosten mainitsemat synergiahyödyt eivät ole hankintalain mukainen peruste välttää kilpailutusta.

Horisontaalisen yhteistyön yhteistä tehtävää koskevan kriteerin täyttymiseksi ei ole riittävää, että sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten tavoitteet ovat samat, kun kysymys ei ole yhteisen (saman) tehtävän yhteisestä hoitamisesta.

Myöskään pelastuslaitosten viittaamalla varamiesjärjestelmällä ei ole merkitystä arvioitaessa sopimusjärjestelyn yhteistyöluonnetta. Lisäksi sen seikan, ettei sopimuksissa ole alihankintalausekkeita, voidaan katsoa korostavan yksityisille toimijoille sopimuksista johtuvia haitallisia vaikutuksia, kun niitä ei voida tämän mukaisesti käyttää edes pelastuslaitosten alihankkijoina. Sillä, että sopimuksiin on riidanratkaisupaikaksi merkitty hallinto-oikeus, ei ole arvioinnissa merkitystä.

Mitään estettä ei ole sille, että yksityiset palveluntarjoajat ottaisivat kysymyksessä olevat palvelut hoitoonsa. Suorahankinnan edellytysten kannalta ei merkitystä ole myöskään tehdyillä päivystys- ja kenttätilajärjestelyillä. Suorahankinnalle ei ole ollut myöskään hankintasäännöksissä tarkoitettua niin sanottua kiireperustetta. Muutenkaan ei ole ollut estettä hankkia ensihoitopalveluja markkinoilta kilpailuttamalla.

Uutta hankintadirektiiviä, joka sisältää olennaisen laajennuksen sidosyksikköpoikkeuksen soveltamiseen, ei voida soveltaa ennakollisesti.

Hankintayksikön menettelyä, jolla se on tämän asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana edelleen uudella vastaavalla suorahankintasopimuksella hankkinut ensihoitopalvelut sopimuskaudelle 2015-2018 yksinomaan pelastuslaitoksilta, ei voida pitää asianmukaisena.

Muut kirjelmät

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut lisävastineen, jossa se on esittänyt muun ohella, etteivät pelastuslaitokset harjoita taloudellista toimintaa markkinoilla eivätkä ne osallistu ensihoitopalveluita koskeviin kilpailutuksiin. Ottaen huomioon, että pelastuslaitokset voivat terveydenhuoltolain nojalla hoitaa ainoastaan oman alueensa ensihoitopalveluja, eivät pelastuslaitokset edes teoriassa voi laajentaa toimintaansa tämän alueen ulkopuolelle. Yhteistoimintasopimukset eivät siten vääristä kilpailua eivätkä vaikuta Euroopan unionin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Asia ei ylipäätään kuulu Euroopan unionin oikeuden soveltamisalaan, koska kysymys on B-palveluista, eikä järjestelyyn liity varmaa rajat ylittävää intressiä.

Pelastuslaitosten motiivina yhteistyöjärjestelyssä ei ole sairaanhoitopiiriltä saatava rahallinen korvaus eikä yksinomaan sairaanhoitopirin etujen ajaminen. Yhteistyöjärjestely tukee merkittävästi pelastuslaitosten muuta toimintaa ja mahdollistaa esimerkiksi pelastuslaitosten henkilökunnan ammattitaidon ja osaamisen laajenemisen ja syvenemisen, mikä tukee myös pelastustehtävien suorittamista.

Yksityiset ensihoitopalveluyritykset eivät tuota kysymyksessä olevaa palvelua edullisemmin kuin pelastuslaitokset ja sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välinen yhteistyöjärjestely on myös taloudellisesti perusteltu. Valittajien tältä osin esittämät lukemat eivät kata kaikkia yksityisten toimijoiden kustannuksia, kuten katetta, ja luvut ovat vanhentuneita.

Pelastuslaitoksilla sekä niiden ja sairaanhoitopiirin jäsenkunnilla on vahva intressi valvoa kustannuksia ja järjestää ensihoitopalvelut mahdollisimman kustannustehokkaasti.

Yhteistyöjärjestelyssä saattaa lisäksi olla kysymys niin sanotusta palvelukonsessiosta, johon ei voida lainkaan kohdistaa tehottomuusseuraamusta, sopimuskauden lyhentämistä tai seuraamusmaksua.

Mahdollisessa seuraamusharkinnassa on otettava huomioon muun ohella, että sairaanhoitopiiri on menetellyt voimassaolevan terveydenhuoltolainsäädännön mukaisesti eikä se ole pyrkinyt hankintasäännösten kiertämiseen.

Valittajat ovat samansisältöisissä lisälausumissaan esittäneet, että vastaselityksessä ilmoitetussa yksityisen ja julkisen sektorin tarjousten välisessä hintaerossa on huomioitu myös mahdollinen kate tai voitto.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1. Tarkastelun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös sairaanhoitopiiri) on tehnyt sekä Jokilaaksojen pelastuslaitoksen että Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun toteuttamisesta 1.1.2014 alkaen (jäljempänä yhdessä yhteistoimintasopimukset tai sopimukset). Yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 31.12.2014 saakka.

Yhteistoimintasopimukset koskevat ensihoitopalveluja, jotka kuuluvat hankintalain liitteen B mukaisten toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 25 terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Valittajat ovat esittäneet, että yhteistoimintasopimuksissa olisi sovittu myös potilassiirtopalvelujen järjestämisestä. Sairaanhoitopiiri on kuitenkin esittänyt, että sanotut palvelut on hankittu erikseen kilpailuttamalla ja toimittanut markkinaoikeudelle tästä selvityksenä 22.3.2013 päivätyn sopimuksen, joka koskee sairaanhoitopiirin ambulanssilla tapahtuvien potilassiirtopalvelujen hankintaa ajalla 1.5.2013-31.4.2017. Markkinaoikeus katsoo, että sanottu selvitys sekä yhteistoimintasopimusten sanamuodot huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita katsoa, että yhteistoimintasopimukset koskisivat myös potilassiirtopalveluja.

Sairaanhoitopiirin ilmoituksen mukaan Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on 3.677.387 euroa ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo 4.150.000 euroa. Sopimusten arvo ylittää siten selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon.

Arvioitaessa sitä, onko yhteistoimintasopimuksissa kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan, on näin ollen arvioitava ensinnäkin sitä, onko kysymys hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdissa tarkoitetusta sopimuksesta, jonka tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Mikäli kysymyksessä katsotaan olevan hankintalain 5 §:ssä tarkoitetut hankintasopimukset, on seuraavaksi arvioitava, jäävätkö yhteistoimintasopimukset kuitenkin jonkin kilpailuttamisvelvoitetta koskevan poikkeuksen nojalla hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että tällaisia poikkeuksia ovat yhtäältä niin sanotut sidosyksikköhankinnat ja toisaalta viranomaisten välinen yhteisen julkisen tehtävän suorittamiseksi perustettu niin sanottu horisontaalinen yhteistyö.

Mikäli yhteistoimintasopimukset kuuluvat hankintasäännösten soveltamisalaan ja markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan niitä koskevat valitukset, on tämän jälkeen arvioitava vielä sitä, onko käsillä ollut hankintasäännösten mukainen peruste suorahankinnan tekemiselle, sekä asiassa mahdollisesti määrättäviä seuraamuksia.

2. Yhteistoimintasopimusten keskeinen sisältö

Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välillä tehdyt ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat yhteistoimintasopimukset ovat käsillä olevan asian arvioinnin kannalta keskenään olennaisesti samansisältöiset.

Yhteistoimintasopimusten mukaan niissä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:ssä tarkoitetusta sopimuksesta ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisesti sopimuksissa määritellyillä alueilla. Pelastuslaitokset sitoutuvat sopimuksilla toteuttamaan ensihoitopalvelua muillakin alueilla, mikäli tarvetta siihen ilmenee hätäkeskuksen hälyttämisen tai kenttäjohtajan päätöksen perusteella.

Yhteistoimintasopimusten tarkoituksena on ylläpitää ensihoitovalmius edellä mainituilla alueilla ja hoitaa palvelun toteuttaminen hätäkeskusten välittämien kiireellisyysluokan A-D ensihoitotehtävien osalta sekä tarvittaessa hoitaa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin.

Yhteistoimintasopimusten kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä ensihoitopalvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja kysymyksessä olevissa sopimuksissa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Ensihoitopalveluun kuuluu myös ensivastetoiminta, josta sopimuksissa on todettu laadittavan erilliset sopimukset.

Molemmat yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 1.1.-31.12.2014. Kummankin sopimuksen jatkamista koskevat neuvottelut on tullut aloittaa viimeistään 15.2.2014.

Yhteistoimintasopimusten mukaan sairaanhoitopiirin laatimassa palvelutasopäätöksessä määritellään ensihoitopalvelun järjestämistapa, palvelun sisältö, ensihoitopalveluun osallistuvan henkilöstön koulutus, valmius, tavoitteet potilaan tavoittamisajasta ja muut alueen ensihoitopalvelun järjestämisen kannalta tarpeelliset seikat. Sairaanhoitopiiri valvoo palvelutasopäätöksen toteutumista.

Osapuolten tehtävistä on molemmissa yhteistoimintasopimuksissa määrätty, että sairaanhoitopiiri vastaa sen vastuulla olevasta ensihoitopalvelun järjestämisestä alueellaan sekä ensihoidon palvelutasopäätöksen laatimisesta. Sairaanhoitopiiri toteuttaa ensihoitolääkärivalmiuden, ensihoidon vastuulääkäri- ja kenttäjohtopalvelut, muut lääkärijohtoiset asiantuntijapalvelut ja palvelutasosuunnittelun. Lisäksi sairaanhoitopiiri vastaa mahdollisista ensihoidon sähköisistä tietojärjestelmistä siten kuin tietojärjestelmän vastuunjaosta on erikseen sovittu sopimuksen liitteen mukaisesti.

Pelastuslaitos puolestaan toteuttaa yhteistoimintasopimuksen sekä palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden. Pelastuslaitos vastaa ensihoito-organisaatiosta, talous- ja henkilöstöhallinnosta oman organisaationsa osalta, valmiuden ylläpitämisestä ja ensihoitotehtävien hoitamisesta, kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä lukuun ottamatta edellä mainittuja sairaanhoitopiirille kuuluvia tehtäviä. Osapuolten vastuut ja tehtävät on esitetty yksityiskohtaisesti sopimusten liitteissä 1.

Yhteistoimintasopimusten liitteiden 1 mukaan sairaanhoitopiirin tehtäviin ja vastuisiin kuuluu muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja kenttäjohtajien täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän tasonsa mukaisen ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Sairaanhoitopiiri ei veloita antamistaan koulutuspalveluista pelastuslaitoksia. Sairaanhoitopiiri on sopimusten mukaan lisäksi muun ohella velvollinen osallistumaan yhteistoimintasopimuksessa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan, valvontaan ja tutkimustyöhön.

Sanotun liitteen mukaan pelastusliikelaitosten tehtäviin ja vastuisiin kuuluu vastaavasti muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja muun ensihoitohenkilöstön perehdyttämisestä, täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän ammattitaitonsa arvioinnista ja testaamisesta. Pelastuslaitokset ovat lisäksi velvollisia muun ohella osallistumaan yhteistoimintasopimuksissa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan sekä käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa tutkimustyöhön.

Suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautuminen on kuvattu sopimuksen liitteissä 9.

Yhteistoimintasopimusten taloutta ja toiminnan valvontaa koskevat kohdat poikkeavat muotoilultaan toisistaan, mutta molemmissa on sovittu siitä, että tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius. Sopimusten mukaan pelastuslaitokset toteuttavat ensihoitopalvelut nettokustannus- tai omakustannusperiaatteella. Pelastuslaitoksen kustannusten vuosikorvaus on kummankin sopimuksen osalta esitetty eriteltynä sopimuksen liitteessä 8.

Sopimusten mukaan sairaanhoitopiirillä on oikeus tarkastaa sopimuksen kohteena olevaan ensihoitopalveluun liittyen sovittu palvelutaso, ambulanssit, asemapaikat, sovittu varustus ja välineistö, viesti- ja johtojärjestelmä, henkilöstön koulutus/pätevyys, sovittu valmius, potilasasiakirjat sekä niiden käsittely ja arkistointi yhteistoimintasopimuksen soveltamisalalla, sairaanhoitopiirille osoitettu laskutus ja siihen perustuva kirjanpito sekä lääkevarasto.

Sopimusten muita kuin lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä koskevan kohdan 10 mukaan pelastuslaitokset sopivat alueen perusterveydenhuollon organisaatioiden kanssa yhteistyöstä erikseen. Pelastuslaitosten ensihoitajat voivat työskennellä arkisin sopimuksissa määrättyjen terveyskeskusten päivystysalueilla, mikäli he eivät ole suorittamassa ensihoitotehtäviä, ensihoitopäällikön tai kenttäjohdon määräämiä muita ensihoitotoimintaan liittyviä tehtäviä. Ensihoitoyksikön henkilöstölle suunnattujen tehtävien terveyskeskuksissa tulee olla heidän koulutustaan vastaavia. Muista lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuulumattomista tehtävistä on aina sovittava sopijaosapuolten neuvottelujen perusteella erikseen.

Yhteistoimintasopimusten kohdan 11 mukaan pelastuslaitoksen ensihoitohenkilöstö on pelastuslaitoksen palveluksessa ja siten joko virka- tai työsuhteessa Jokilaaksojen pelastuslaitoksen osalta Ylivieskan ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen osalta Oulun kaupunkiin.

Ensihoitovalmiutta koskevan kohdan 12 mukaan pelastuslaitoksen toteuttama valmius määräytyy sairaanhoitopiirin hyväksymän palvelutasopäätöksen mukaisesti.

Sopimusten kohdan 14 mukaan pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille kolmen kuukauden välein muun ohella ensihoitotehtävät omalla alueella ja sen ulkopuolella sekä ensihoitopalvelun toiminnasta tehdyt reklamaatiot ja niiden käsittelyn.

3. Pelastustoimen järjestäminen

3.1 Jokilaaksojen pelastustoimen alue

Alavieskan, Kärsämäen, Merijärven, Pyhäjoen, Pyhännän, Reisjärven, Sievin, Siikajoen ja Siikalatvan kunnat sekä Haapajärven, Haapaveden, Kalajoen, Nivalan, Oulaisten, Pyhäjärven, Raahen ja Ylivieskan kaupungit ovat 1.1.2014 voimaan tulleessa Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa sopineet pelastuslain 24 §:n mukaisesta yhteistoiminnasta ja pelastuslaissa tarkoitetun alueen pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Jokilaaksojen pelastustoimialueella.

Sopimuksen 1 §:n mukaan alueen pelastustoimen ja sen pelastuslaitoksen hallinnosta vastaa sopimuskuntana toimiva Ylivieskan kaupunki. Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtävänä on vastata pelastuslain mukaan niille säädetyistä tehtävistä alueellaan.

Sopimuksen 2 §:n mukaan pelastustoimen ja pelastuslaitoksen hallintoa varten sopijakunnat asettavat valtuustokaudeksi Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnan, joka toimii Ylivieskan kaupungin alaisena. Kukin kunta nimeää johtokuntaan yhden jäsenen ja hänelle henkilökohtaisen varajäsenen. Jokainen yli 20.000 asukkaan kunta nimeää johtokuntaan kaksi jäsentä ja varajäsentä. Johtokunta valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Alueen pelastustoimen johtokunta on asemaltaan kuntalain 77 §:n tarkoittama yhteinen toimielin. Pelastuslaitoksen johtokunnan tehtävistä, toiminnan muodoista ja asioiden esittelystä johtokunnan kokouksissa määrätään johtosäännössä, jonka vahvistaa sopimuskunnan valtuusto johtokunnan esityksestä.

Sopimuksen 3 §:n mukaan pelastuslaitoksen johtajana toimii pelastusjohtaja, joka on virkasuhteessa Ylivieskan kaupunkiin. Pelastusjohtajan valitsee pelastuslaitoksen johtokunta. Pelastusjohtajan tehtävistä ja ratkaisuvallasta määrätään pelastuslaitoksen johtosäännössä.

Sopimuksen 4 ja 5 §:n mukaan pelastustoimen toiminnallisesta organisaatiosta sekä viroista ja toimista määrätään pelastuslaitoksen johtosäännössä.

Sopimuksen 9 §:n mukaan pelastuslaitos tekee tarvittavat sopimukset vapaapalokuntia ylläpitävien yhdistysten ja meri-, järvipelastus- tai muiden yhdistysten tai yhteistyökumppaneiden kanssa.

Pelastuslaitos voi harjoittaa ensihoitopalvelujen tuottamista. Pelastuslaitos tekee ensihoitopalvelustaan tarvittavat sopimukset ensihoitopalvelujen järjestämisestä vastaavan yhteisön kanssa.

Sopimuksen 10 §:n mukaan pelastuslaitoksen taloutta hoitaa ja siitä vastaa Ylivieskan kaupunki. Pelastuslaitos on itsenäinen taseyksikkö Ylivieskan kaupungin kirjanpidossa. Ylivieskan kaupunginvaltuusto hyväksyy sille nettomääräisesti sitovan talousarvion pelastuslaitoksen johtokunnan esityksestä.

3.2 Oulu-Koillismaan pelastustoimen alue

Hailuodon, Iin, Kempeleen, Kuusamon, Limingan, Lumijoen, Muhoksen, Oulun, Pudasjärven, Taivalkosken, Tyrnävän ja Utajärven kunnat ovat 28.11.2013 allekirjoitetussa Oulu-Koillismaan pelastustoimen alueen yhteistoimintasopimuksessa sopineet pelastuslain 24 ja 25 §:ssä tarkoitetusta pelastustoimen järjestämisestä sekä alueen pelastustoimen palvelutasopäätöksessä päätettyjen muiden palvelujen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Oulu-Koillismaan pelastustoimialueella.

Sopimuksen kohdan 3 mukaan pelastustoimi järjestetään Oulu Koillismaan pelastusliikelaitoksen kulloinkin voimassa olevan johtosäännön mukaisesti. Johtosäännön hyväksyy Oulun kaupunginvaltuusto.

Pelastustoimen hallinnosta vastaa sopimuksen kohdan 4 mukaan Oulun kaupungin ylläpitämä taloudellista voittoa tavoittelematon kunnallinen liikelaitos. Pelastusliikelaitos vastaa pelastustoimen toteuttamisesta lainsäädännön, kuntien erityisolosuhteiden sekä pelastusliikelaitoksen päättämän palvelutason mukaisesti pelastusliikelaitoksen talous- ja liiketoimintasuunnitelmassa vuosittain tarkemmin hyväksytyllä tavalla.

Sopimuksen kohdan 5 mukaan pelastusliikelaitoksen johtokunta on kuntalain 77 §:n mukainen toimielin, joka kuuluu Oulun kaupungin hallinnolliseen organisaatioon. Johtokunnan asettaa Oulun kaupunginhallitus valtuuston toimikaudeksi kerrallaan. Johtokunnassa on seitsemän jäsentä ja kullakin henkilökohtainen varajäsen. Oululla on johtokunnassa puheenjohtaja ja kaksi jäsentä. Muilla sopijakunnilla on kuntien nimen mukaisessa aakkosjärjestyksessä yhteensä neljä jäsentä.

Sopimuksen kohdan 7 mukaan sopijakuntien yhteistyöelimenä on valtuuston toimikaudeksi valittava neuvottelukunta, joka toimii neuvoa antavana elimenä pelastusliikelaitoksen toiminnan suunnittelua, talousarviota, investointien valmistelua ja palvelutason määrittelyä koskevissa asioissa. Neuvottelukunta koostuu sopijakuntien edustajista ja heidän henkilökohtaisista varajäsenistään huomioiden, mitä voimassa oleva tasa-arvolaki säätää toimielimen kokoonpanosta. Oulun kaupunginhallitus valitsee neuvottelukunnan puheenjohtajan neuvottelukunnan toimikaudeksi.

Sopimuksen kohdan 8 mukaan Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen henkilöstö on Oulun kaupungin palveluksessa. Sopimuksen kohdan 12 mukaan pelastusliikelaitos tekee palvelutuotannon järjestämiseksi tarvittavat sopimukset.

4. Ensihoitopalvelujen järjestämisvastuu ja alueen pelastuslaitoksen tehtävät

Ensihoitopalvelun järjestämistä koskevan terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Terveydenhuoltolaki (2010/1326) on tullut voimaan 1.5.2011, ja sen 1 §:n mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa ja erikoissairaanhoitolaissa säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön. Ensihoitopalveluun sisältyvien toimintojen järjestämisvastuu on terveydenhuoltolain säätämisen myötä siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiirien kuntayhtymille. Sanotun lain 79 §:n voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan ensihoitopalvelu on tullut viimeistään 1.1.2013 järjestää lain 39 §:n mukaisesti.

Sairaanhoitopiirille siirtyneen ensihoitopalvelun järjestämisvastuun taustalla on edelleen sen jäsenkuntien erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momenttiin perustuva velvollisuus huolehtia kuntalaisten tarpeellisesta erikoissairaanhoidosta, joka terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan pitää sisällään muun ohella ensihoitoon kuuluvat terveydenhuollon palvelut. Tämän velvoitteen mukaisen erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momentin mukaan kuuluttava johonkin sanotun lain 7 §:ssä mainittuun sairaanhoitopiirin kuntayhtymään.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.

Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan:

1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön;
2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen;
3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin;
4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden
varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja
5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.

Pelastuslain 1 §:n mukaan sanotun lain tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Lain tavoitteena on myös, että onnettomuuden uhatessa tai tapahduttua ihmiset pelastetaan, tärkeät toiminnot turvataan ja onnettomuuden seurauksia rajoitetaan tehokkaasti.

Kuntien vastuusta pelastustoimesta on säädetty pelastuslain 24 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi) siten kuin mainitussa laissa tarkemmin säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Pykälän 3 momentin mukaan pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä. Pelastuslain 25 §:n 1 momentin mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos.

Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:

1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa;
2) pelastustoimen valvontatehtävistä;
3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä;
4) pelastustoimintaan liittyvistä tehtävistä.

Pelastustoimintaan kuuluu pelastuslain 32 §:n 1 momentin mukaan muun ohella onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen.

Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.

Terveydenhuoltolain esitöiden (HE 90/2010 vp s. 131) lain 39 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta, niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaa esitöiden mukaan sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta. Esitöissä on todettu, että jotta toiminnan voidaan katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen tulee perustua sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimuspuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu. Tältä osin hallituksen esityksessä on viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuun asiassa komissio v. Saksa (C-480/06). Hallituksen esityksessä on todettu myös, että silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi kuitenkaan samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.

Sanotun pykälän esitöissä (HE 90/2010 vp s. 133) on todettu edelleen muun ohella, että ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Esitöissä on todettu edelleen, että pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.

5. Oikeudellinen arviointi

5.1. Hankintasopimuksen määritelmä ja sen soveltuminen yhteistoimintasopimuksiin

Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat esittäneet muun ohella, että yhteistoimintasopimukset jäävät hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle siitä syystä, että kysymys on ensihoitopalvelujen järjestämisestä terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen kanssa.

Markkinaoikeus toteaa, että sairaanhoitopiirin yhteistoiminta alueen pelastustoimen kanssa on terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa esitetty yhtenä vaihtoehtona ensihoitopalvelun järjestämiseksi. Pykälästä ei kuitenkaan johdu, että sairaanhoitopiirin ja alueen pelastuslaitosten välinen ensihoitopalvelua koskeva yhteistyö kaikissa tapauksissa jäisi hankintasäännösten ja niihin sisältyvän kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa tarkoitetaan palveluhankintasopimuksella muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi). Hankintalakia tulkittaessa on siten otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen hankintadirektiivin tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö.

Hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan "julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla" tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C-15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta).

Arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä unionin hankintasääntelyn soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, ei Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole merkitystä yhtäältä sillä, että hankintaviranomaisen sopimuskumppani on itsekin hankintaviranomainen. Merkitystä ei toisaalta ole myöskään sillä, ettei asianomainen yksikkö ensisijaisesti tavoittele voittoa, ettei sillä ole yritysrakennetta, tai ettei se toimi jatkuvasti markkinoilla. Unionin tuomioistuin on katsonut lisäksi, että sopimus on katsottava hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyksi sopimukseksi, vaikka sopimuksesta maksettava vastike rajoittuisi ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C-159/11, EU:C:2012:817 26 ja 29 kohta; tuomio Piepenbrock, C-386/11, EU:C:2013:385, 29 ja 31 kohta).

Yhteistoimintasopimusten pääasiallisena sisältönä on järjestää sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien ensihoitopalvelujen toteuttaminen siten, että pelastuslaitokset tuottavat sanotut palvelut ja sairaanhoitopiiri puolestaan suorittaa pelastuslaitoksille korvauksen tästä aiheutuneista kustannuksista.

Yhteistoimintasopimuksissa noudatetaan niin sanottua netto- tai omakustannusperiaatetta, jonka mukaan suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitoksille aiheutuvat kustannukset. Korvauksessa huomioidaan muun ohella suoritukset, jotka pelastuslaitokset vastaanottavat ensihoitopalvelun perusteella esimerkiksi Kansaneläkelaitokselta tai palvelun kohteena olevalta henkilöltä.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset ovat oikeudellisesti erillisten yksiköiden välisiä sopimuksia, jotka on katsottava hankintasäännöksissä tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyiksi sopimuksiksi. Arvioinnissa ei tältä osin ole merkitystä sillä, että pelastuslaitokset ovat itsekin hankintaviranomaisia tai että sopimusten mukaan niille maksettava vastike rajoittuu ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen.

Yhteistoimintasopimuksia on näin ollen pidettävä hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuina palveluhankintasopimuksina, jotka lähtökohtaisesti kuuluvat hankintalain soveltamisalaan ja siten myös kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin.

5.2. Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävät poikkeukset ja niiden soveltamisen kriteerit

Hankintayksikkö on esittänyt, että yhteistoimintasopimukset täyttävät yhtäältä niin sanottua horisontaalista yhteistyötä ja toisaalta sidosyksikköpoikkeusta koskevat kriteerit ja että ne jäävät näin ollen hankintasäännösten soveltamisalan ja kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle.

Markkinaoikeus toteaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimus jää julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kahdentyyppisissä tapauksissa (tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 33 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 31–32 ja 34–36 kohta).

Kyse on ensinnäkin niin sanotuista sidosyksikköhankinnoista eli hankintasopimuksista, jotka julkisyhteisö on tehnyt siihen nähden oikeudellisesti erillisen oikeushenkilön kanssa, kun mainitulla julkisyhteisöllä on tähän oikeushenkilöön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja kun tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön tai sen omistavien julkisyhteisöjen kanssa (tuomio Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, 50 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 32 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34 kohta). Hankintalain 10 § sisältää sidosyksikköhankintoja koskevan säännöksen, jonka mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut, että hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävät määrätyin edellytyksin sopimukset, joilla aloitetaan sellainen julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistetaan niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen (niin sanottu horisontaalinen yhteistyö) (tuomio komissio v. Saksa, C 480/06, EU:C:2009:357, 37 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 34 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34 kohta).

Euroopan unionin tuomioistuin on soveltanut sanottua poikkeusta edellä mainitussa asiassa komissio v. Saksa (C-480/06) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin katsoi, että arvioitavana ollut neljän Ala-Saksin piirikunnan ja Hampurin kaupungin puhtaanapitolaitoksen välillä tehty sopimus jäi hankintasäännösten mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, kun sillä aloitettiin paikallisten julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistettiin paikallisten julkisyhteisöjen niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän eli jätteistä huolehtimisen suorittaminen.

Unionin tuomioistuin on sanotussa ratkaisussa viitannut muun ohella oikeuskäytännössä vahvistettuun viranomaisten mahdollisuuteen suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään omilla voimavaroillaan, ilman että niiden tarvitsisi turvautua ulkoisten yksiköiden apuun sekä mahdollisuuteen suorittaa näitä tehtäviä myös yhdessä muiden viranomaisten kanssa (tuomion kohta 45 oikeustapausviittauksineen). Tuomiossa on edelleen kiinnitetty huomiota yhtäältä siihen, ettei yhteisön oikeudessa mitenkään edellytetä viranomaisilta tietyn oikeudellisen muodon käyttämistä, kun ne suorittavat yhdessä niiden julkisien palvelun tehtäviä. Toisaalta tällaisella viranomaisten välisellä yhteistyöllä ei tuomioistuimen mukaan saateta kyseenalaiseksi julkisia hankintoja koskevien yhteisöjen säännösten päätavoitetta eli palvelujen vapaata liikkuvuutta ja avaamista vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa, koska tämän yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset ja koska hankintadirektiivissä 92/50 tarkoitettu asianomaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate taataan siten, ettei yhdellekään yksityiselle yritykselle anneta etua sen kilpailijoihin nähden (tuomion kohta 47 oikeustapausviittauksineen).

Asiassa arvioitavana olleen sopimuksen kohde on tuomioistuimen mukaan muodostunut pääasiallisesti Hampurin kaupungin puhtaanapito osaston sitoumuksesta antaa kyseisten neljän piirikunnan käyttöön vuosittain 120.000 jätetonnin käsittelykapasiteetti niiden jätteiden hyödyntämiseksi lämmöntuotannossa kysymyksessä olevassa jätteidenkäsittelylaitoksessa. Vastineeksi jätteidensä käsittelystä sanotussa laitoksessa piirikuntien on sopimuksen mukaan tullut suorittaa Hampurin kaupungin puhtaanapito-osastolle vuosittainen maksu, jonka laskutapa ja maksuehdot on määritetty sopimuksessa (tuomion kohta 39 ja 40). Sopimuksessa on määrätty myös tietyistä suoraan julkisen palvelun kohteeseen liittyvistä sitoumuksista. Hampurin kaupunki on ottanut vastatakseen suurimman osan niistä palveluista, jotka ovat sen kyseisten neljän piirikunnan kanssa tekemän sopimuksen kohteena, ja piirikunnat ovat antaneet Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston käyttöön sen jätteidenkäsittelykapasiteetin, jota ne eivät itse käytä. Piirikunnat ovat sitoutuneet myös hyväksymään sijoituspaikoilleen polttamisessa syntyvää hyödyntämiskelvotonta jätettä suhteessa niiden toimittamien jätteiden määriin (tuomion kohta 42).

Sopimuksen mukaan sopimusosapuolten on tullut tarpeen vaatiessa avustaa toisiaan niiden lakisääteisten jätteistä huolehtimista koskevan velvollisuuden täyttämisessä. Sopimuksessa on muun muassa määrätty, että tietyissä olosuhteissa, kuten kyseisen laitoksen ollessa tilapäisesti ylikuormitettu, piirikunnat sitoutuvat vähentämään toimittamiensa jätteiden määrää ja suostuvat siten rajoittamaan oikeuttaan käyttää polttolaitosta (tuomion kohta 42).

Kysymyksessä olevaa sopimusta arvioidessaan unionin tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota muun ohella siihen, että sopimuksen kohteena oleva tehtävä, eli jätteistä huolehtiminen, liittyy jätehuoltoa koskevaan yhteisön sääntelyyn, joka sisältää pyrkimyksen jätteiden käsittelemisestä mahdollisimman lähellä sijaitsevassa laitoksessa (tuomion kohta 37).

Tuomioistuin on todennut myös, että sopimusta on arvioitava kuntienvälisen yhteistyömenettelyn toteuttamisena siihen osallistuvien tahojen välillä ja että siihen sisältyy edellytyksiä, joilla voidaan varmistaa jätteistä huolehtimista koskevan tehtävän hoitaminen. Sopimuksella on pyritty mahdollistamaan se, että Hampurin kaupunki rakentaa ja antaa käytettäväksi jätteidenkäsittelylaitoksen suotuisammissa taloudellisissa olosuhteissa sen ansiosta, että lähialueen piirikunnat osallistuvat hankkeeseen jätteitä toimittamalla, mikä mahdollistaa 320.000 tonnin kapasiteetin saavuttamisen. Laitoksen rakentamisesta on tästä syystä päätetty ja se on toteutettu vasta kyseisten neljän piirikunnan sovittua laitoksen käyttämisestä ja vastaavista sitoumuksistaan.

Euroopan komissio on julkaissut 4.10.2011 päivätyn valmisteluasiakirjan julkisia hankintoja koskevan EU:n oikeuden soveltamisesta hankintaviranomaisten välisiin suhteisiin ("julkisen sektorin sisäinen yhteistyö") (Sisämarkkinoiden ja palveluiden pääosaston epävirallinen käännös asiakirjasta Commission staff working paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public cooperation) 4.10.2011, SEC (2011) 1169, final). Asiakirjassa on viitattu edellä mainittuun unionin tuomioistuimen ratkaisuun otsikon 3.3. "Julkisten tehtävien yhteistä hoitoa koskeva ei-institutionalisoitu/horisontaalinen yhteistyö" alaotsikon "Aidon yhteistyön erottaminen tavanomaisesta julkisesta hankintasopimuksesta" alla. Asiakirjassa on tältä osin todettu, että sanotun tuomion mukaan yhteistyön tarkoituksena on huolehtia yhdessä sellaisen julkisen tehtävän hoidosta, jota kaikkien yhteistyökumppanien on hoidettava. Tehtävän yhteiselle hoidolle on ominaista sopimuskumppanien osallistuminen ja keskinäiset velvoitteet, mikä tuottaa keskinäisiä synergiaetuja. Tämä ei välttämättä tarkoita sitä, että jokainen yhteistyökumppani osallistuisi varsinaiseen tehtävän hoitoon yhtä suurella panoksella, sillä yhteistyö voi perustua tehtävien jakamiseen tai tietynlaiseen erikoistumiseen. Sopimuksella on kuitenkin oltava yhteinen tavoite: saman tehtävän yhteinen hoito.

Sittemmin Euroopan unionin tuomioistuin on käsitellyt horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä muun ohella asioissa C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym. sekä C-386/11 Piepenbrock. Sanotuissa asioissa antamissaan tuomioissa unionin tuomioistuin on täsmentänyt sallitun yhteistyön edellytyksiä. Edellä viitatussa oikeuskäytännössä muodostuneiden kriteerien mukaan yhteisen julkisen tehtävän hoitoon tähtäävä yhteistyö jää siten hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli tätä koskevat sopimukset on tehty ainoastaan julkisyhteisöjen välillä ilman yksityisen tahon osallistumista, mikäli niillä ei aseteta mitään yksityistä palveluntarjoajaa kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan ja mikäli niillä aloitetun yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 35 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 37 kohta).

Sanotut kriteerit ovat kumulatiivisia niin, että julkisyhteisöjen välinen sopimus voi jäädä julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kysymyksessä olevan poikkeuksen perusteella ainoastaan, jos sopimus täyttää ne kaikki (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 36 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 38 kohta). Tuomioistuin on lisäksi kysymyksessä olevaa poikkeusta soveltaessaan viitannut siihen, ettei kysymyksessä olevaan järjestelyyn ole ryhdytty tarkoituksena kiertää julkisia hankintoja koskevia sääntöjä (edellä mainittu tuomio komissio v. Saksa, EU:C:2009:357, 48 kohta).

Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävien poikkeusten soveltamisen arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden sääntöjen päätavoite on hankintojen avaaminen vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa rakennusurakoiden toteuttamisen, tavaroiden hankinnan ja palvelujen suorittamisen aloilla. Tämä merkitsee sitä, että kaikilla hankintaviranomaisilla on velvollisuus soveltaa asiaa koskevia unionin oikeuden sääntöjä silloin, kun siinä säädetyt edellytykset täyttyvät. Näin ollen kaikkia tämän velvollisuuden soveltamiseen tehtäviä poikkeuksia on tulkittava suppeasti (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, EU:C:2014:303, 2223 kohta oikeustapausviittauksineen).

Markkinaoikeus toteaa, että arvioitavana olevien yhteistoimintasopimusten sisältö ja sairaanhoitopiirin sekä kuultavien asiassa esittämä huomioon ottaen asiassa on hankintasäännösten soveltumisen osalta ensisijaisesti kysymys siitä, täyttävätkö sopimukset niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit ja jäävätkö ne siten tällä perusteella hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.

5.3. Horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymisen arviointi

Markkinaoikeus toteaa ensiksi, että yhteistoimintasopimuksissa, joiden osapuolina ovat kuntien muodostamat sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset, on kysymys yksinomaan yleisen edun mukaisia tarpeita tyydyttämään perustettujen julkisyhteisöjen välisestä järjestelystä.

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, etteivät yhteistoimintasopimukset kuitenkaan täytä horisontaalisen yhteistyön kriteerejä, koska pelastuslaitoksilla ei ole velvollisuutta järjestää sopimusten kohteena olevia ensihoitopalveluja, vaan ne kuuluvat yksinomaan sairaanhoitopiirin järjestämisvastuulle. Kysymys ei näin ollen ole osapuolten yhteistyöstä niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittamiseksi.

Arvioitaessa kysymystä siitä, koskevatko yhteistoimintasopimukset sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen yhteisen julkisen palvelun tehtävän toteuttamista on otettava huomioon muun ohella pelastuslaitosten toiminnan tarkoitus ja niiden tehtävät yhteistoimintasopimusten sisältöön nähden.

Asiassa on sinänsä selvää, että yhteistoimintasopimusten kohteena olevat ensihoitopalvelut kuuluvat terveydenhuoltolain nojalla sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin, eikä pelastuslaitoksella ole niiden osalta lakiin perustuvia velvoitteita. Toisaalta ensihoitopalvelut on kuitenkin pelastuslaissa nimenomaisesti mainittu alueen pelastuslaitoksen tehtäväkenttään kuuluviksi pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisessä yhteistoimintatilanteessa. Tätä yhteistoimintaa on edellä viitatuissa terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu merkittävillä, muun ohella henkilöstön ja kaluston käyttöön liittyvillä hyödyillä esimerkiksi suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoidossa ja niihin varautumisessa.

Myös sairaanhoitopiiri on vastineessaan viitannut hyötyihin, joita ensihoitopalveluja koskevalla yhteistoiminnalla pelastuslaitosten kanssa saavutetaan molemmille osapuolille. Sairaanhoitopiiri on viitannut edelleen pelastuslaitokselle yhteistoiminnasta johtuviin hyötyihin ja muun ohella siihen, että pelastuslaitosten näkökulmasta ensihoitopalvelutehtävät vahvistavat henkilöstön osaamista, mistä on etua myös muissa pelastuslaitosten tehtävissä.

Markkinaoikeus toteaa, että ensihoitotehtävissä työskentelystä saatavan kokemuksen ja tässä yhteydessä myös sairaanhoitopiirin toimesta annettavan koulutuksen voidaan katsoa kehittävän pelastuslaitosten henkilöstön ensihoitoa koskevaa ammattitaitoa. Ottaen huomioon pelastuslaitosten laissa säädetyt tehtävät, joihin edellä esitetyin tavoin lukeutuu muun ohella onnettomuuden uhrien pelastaminen, voidaan muun ohella pelastuslaitosten henkilökunnan yhteistoiminnan perusteella saavan ensihoitokoulutuksen sekä -kokemuksen katsoa tukevan myös pelastuslaitosten järjestämisvastuulle kuuluvien julkisten tehtävien hoitamisen edellytyksiä.

Markkinaoikeus katsoo, että arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös se seikka, että vaikka yhteistoimintasopimuksissa tosin on kysymys kahden oikeudellisesti erillisen toimijan välisistä sopimuksista, ovat kaikki yhteistoimintasopimusten kattamat sairaanhoitopiirin kunnat asiassa esitetyn selvityksen perusteella samalla myös kysymyksessä olevien alueiden pelastuslaitosten yhteistoimintakuntia. Yhteistoimintasopimusten osapuolten olemassaolon ja toiminnan tarkoituksena on edellä viitatuista terveydenhuoltoa ja pelastustoimintaa koskevista säännöksistä ilmenevin tavoin toteuttaa kysymyksessä olevien kuntien lakisääteisiä velvoitteita, joiden väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien tavoitteiden markkinaoikeus katsoo liittyvän läheisesti toisiinsa.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, ettei alueen pelastuslaitoksen asemaa voida ensihoitopalveluja koskevien yhteistoimintasopimusten osalta lähtökohtaisesti rinnastaa tilanteeseen, jossa sopimuskumppani yksinomaan toteuttaa palvelun korvausta vastaan. Ensihoitopalvelut on pelastuslaissa nimenomaisesti sisällytetty alueen pelastuslaitoksen tehtäviin ja ensihoitopalveluita koskevaa yhteistoimintaa on terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu sekä sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle että pelastuslaitokselle sen omassakin toiminnassa tästä saatavilla hyödyillä. Alueen pelastuslaitokset ovat samalla myös sairaanhoitopiiriin kuuluvien kuntien lakisääteisiä yhteenliittymiä, ja niiden sekä sairaanhoitopiirin suoritettavaksi säädettyjen toisiaan tukevien julkisen palvelun tehtävien voidaan katsoa tähtäävän yhteneväisiin terveyden ja turvallisuuden edistämisen tavoitteisiin.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että arvioitavina olevissa yhteistoimintajärjestelyissä on kysymys tilanteesta, jossa sairaanhoitopiirin kuntayhtymä sekä kummankin sopimuksen osalta kysymyksessä olevan alueen pelastuslaitos ovat yhteistoimintasopimuksilla pyrkineet varmistamaan niille yhteisen tehtävän suorittaminen.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella pelastuslaitokset tuottavat ensihoitopalveluja yksinomaan sairaanhoitopiirille. Yhteistoimintasopimusten osapuolissa ei esitetyn selvityksen mukaan ole edustettuina minkään yksityisen tahon intressejä, eikä sopimuksiin sisälly määräyksiä, kuten esimerkiksi alihankintalausekkeita, joiden perusteella jokin yksityinen palveluntarjoaja saattaisi tulla asetetuksi kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan.

Kun yhteistoimintasopimukset edellä esitetyin tavoin koskevat terveydenhuoltolainsäädäntöön perustuvien, julkisyhteisöjen järjestämisvelvollisuuteen kuuluvien toimintojen toteuttamista ja sopimusten mukaan tästä toteuttamisesta pelastuslaitoksille maksettava korvaus rajoittuu niille aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, voidaan sopimusosapuolten tarkoituksena lisäksi katsoa olevan yleisen edun tavoitteiden tyydyttäminen. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että yhteistoimintasopimusten tarkoituksena olisi hankintasäännösten kiertäminen.

5.4. Johtopäätös

Edellä esitettyihin perusteisiin viitaten markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset täyttävät kaikki edellä viitattuun Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit.

Asiassa on näin ollen katsottava, etteivät Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välillä 13.12.2013 tehty yhteistoimintasopimus sekä Pohjois Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välillä 31.1.2014 tehty yhteistoimintasopimus kuulu hankintalain soveltamisalaan. Valitukset on siten markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos sairaanhoitopiiri joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan sairaanhoitopiirin oikeudenkäyntikulut, joita on asian laatu sekä valittajien oikeudenkäyntikuluvaatimus huomioon ottaen pidettävä määrältään kohtuullisina.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valitukset tutkimatta ja hylkää 9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy, Vihdin Sairaankuljetus Oy, Uudenmaan sairaankuljetus Oy, Tunturi-Lapin Ensihoito Oy, Sairaankuljetus X Ky, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja Falck Ensihoito Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa 9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy, Vihdin Sairaankuljetus Oy, Uudenmaan sairaankuljetus Oy, Tunturi-Lapin Ensihoito Oy, Sairaankuljetus X Ky, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja Falck Ensihoito Oy yhteisvastuullisesti korvaamaan Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 25.569,42 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sanna Holkeri ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 7.3.2017 taltionumero 940.

 
Julkaistu 31.10.2014