MAO:472/13

Helsingin seudun liikenne –kuntayhtymä - linja-autoliikenne

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 183/13/JH
Antopäivä: 3.12.2013

ASIAN TAUSTA

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 13.12.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Helsingin sisäisen ja seudullisen linja-autoliikenteen hoitamista koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.1.2014–31.12.2019 sekä mahdolliselle optiokaudelle 1.1.2020–31.12.2022.

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän hallitus on 16.4.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 60 valinnut kohteen 170 osalta Oy Pohjolan Kaupunkiliikenne Ab:n tarjouksen.

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän hallitus on 21.5.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 74 hylännyt Helsingin Bussiliikenne Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo kohteen 170 osalta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.330.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Helsingin Bussiliikenne Oy on tarjouspyynnön kohteen 170 osalta vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 3.103.739 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.437,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään tarjousvertailuun voittaneen tarjoajan tarjouksen, vaikka tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hankintayksikkö on pyytänyt kohteen 170 osalta tarjouksia muun muassa viidestä A1-tyypin EEV tai Euro 6 -luokan hybridibussista. Tarjouspyynnön liitteen 2 mukaan tarjoajien on tullut ilmoittaa energiatehokkuudeltaan luokkiin EEV ja Euro 6 kuuluvien linja-autojen CO2-päästönalenemat. Lisäksi hankintayksikkö on valittajan esittämään kysymykseen 15.2.2013 antamassaan vastauksessa ilmoittanut, että energiatehokkuudeltaan luokkaan Euro 6 kuuluneiden linja-autojen CO2-päästönalenemat on tullut esittää valmistajan virallisten mittausten perusteella, jolloin valmistajan lupaus tai sitoumus ei ole riittänyt.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut kohteeseen 170 viisi uutta A1-tyypin Euro 6 -luokan hybridibussia sekä 13 muuta Euro 6 -luokan bussia. Voittaneen tarjoajan tarjoukseen ei ole liitetty tarjouspyynnössä vaadittua valmistajan viralliseen mittaukseen perustuvaa todistusta tarjottujen uusien A1-hybridiautojen CO2-päästönalenemasta. Näin ollen tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia.

Lisäksi tarjouspyyntö on ollut epäselvä, sillä siitä ei ole ilmennyt, millä tavalla EURO 6 luokan hybridialenemat on ollut tarkoitus pisteyttää.

Jos voittaneen tarjoajan tarjous olisi hylätty, valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.546,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten mukainen. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että uusien A1-hybridiautojen osalta CO2-päästönalenemaa koskeva virallinen todistus olisi tullut liittää tarjoukseen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjottavaa linja-autokalustoa koskevat tiedot on tullut ilmoittaa tarjouspyyntöasiakirjojen mukana lähetetyllä kaavakkeella. Tarjouksen on tullut sisältää todistukset melumittauksista ja jälkiasennetusta pakokaasujen puhdistusjärjestelmästä sekä muut todistukset. Tarjouspyynnön liitteenä on myös ollut kalustoluettelo, jossa tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan ajoneuvoista tarjousvertailussa tarvittavat tiedot.

Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu kasvihuonekaasupäästöjen (CO2 ja ekvivalentit) osalta, että tarjoukseen olisi tullut liittää mukaan selvityksiä tai todistuksia. Esimerkiksi melun osalta tarjouspyynnössä on nimenomaisesti vaadittu, että tarjouksen mukaan on tullut liittää tarkempia selvityksiä tai todistuksia mittaustuloksista.

Kasvihuonekaasupäästöjen osalta tarjoajat ovat voineet ilmoittaa valmistajan suorittamien virallisten mittausten mukaiset tulokset. Hankintayksikkö ei ole vaatinut mittaustulosten esittämistä vielä tarjousvaiheessa. Uudempaan teknologiaan perustuvista Euro 6 hybridibusseista ei ole ollut tarjousvaiheessa saatavilla mittaustuloksia. Jos mittaustuloksia olisi vaadittu, menettely olisi rajoittanut kilpailua hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintayksikkö on 15.2.2013 vastannut lisäkirjeellä kasvihuonekaasupäästöjä koskevaan kysymykseen ja toistanut tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenneen vaatimuksen.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajan antamaan lupaukseen, eikä hankintayksikkö ole ollut velvoitettu pyytämään lisäselvityksiä tarjoukseen liittyen. Hankintayksiköllä on ollut tarjousten tarkistusvaiheessa käytössään 27.2.2013 päivätty Volvo Bus Corporationin lausunto, jonka mukaan yhtiön valmistamien ajoneuvojen CO2-vähenemä on täyttänyt kohteen 170 hybridibussia koskevan vaatimuksen. Koska voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa pohjapiirroksen Volvo-merkkisestä ajoneuvosta, hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä, ettei voittaneen tarjoajan tarjoama kalusto olisi täyttänyt asetettuja vaatimuksia.

Lisäksi hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössä ja sopimuksessa liikennöitsijälle sanktion, mikäli tarjottu kalusto ei vastaa ominaisuuksiltaan tarjouksessa luvattua kalustoa.

Hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjoukset samalla tavalla kuin se on aiemmissa tarjouskilpailuissa menetellyt. Valittaja on osallistunut tarjouskilpailuun 23/2012 kohteen 146 osalta, joten sen on tullut ymmärtää mittaustuloksiin liittyvät vaatimukset.

Kuultavan lausunto

Oy Pohjolan Kaupunkiliikenne Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön 15.2.2013 tarjoajille antaman vastauksen perusteella tarjoajat ovat ymmärtäneet, että tarjoukseen on tullut liittää todistus Euro 6 -luokan hybridiautojen päästöistä. Tästä johtuen valittaja ei päätynyt tarjoamaan Euro 6 -luokan hybridilinja-autoja, jolloin ainoastaan voittanut tarjoaja on tarjonnut kyseistä kalustoa. Voittanut tarjoaja ei ole antanut vakuutusta siitä, että sen tarjoama kalusto täyttäisi tarjouspyynnön vaatimukset, eikä myöskään Volvo Bus Corporationin lausunto ole sisältänyt tietoja Volvo-merkkisten linja-autojen CO2-alenemista. Arvioitaessa tarjouspyynnön vaatimuksia aiemmilla tarjouskilpailuilla ei ole merkitystä.

Muut kirjelmät

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä on esittänyt muun ohella, ettei valittajan tarjous olisi menestynyt tarjousvertailussa, vaikka voittaneen tarjoajan tarjoamat hybridibussit olisi laatupisteytyksessä arvioitu ainoastaan Euro EEV -tason mukaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 35 §:n mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 40 ja 41 §:ssä säädetään sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset, sekä mahdollisesti vaadittavat liiteasiakirjat. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Erityisalojen hankintalain 42 §:n mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjouspyynnön ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Erityisalojen hankintalain 49 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on tarkistettava, että tarjoajien esittämät tarjoukset ovat tarjouspyynnön mukaisia ja hylättävä tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset.

Asian arviointi

Hankinnan kohteena on ollut Helsingin sisäisen ja seudullisen linja-autoliikenteen hoitaminen, joka on sisältänyt kohteet 170–176.

Valittajan valitus on kohdistettu hankinnan kohteeseen 170, joka on sisältänyt linjat H51 ja H56. Valittaja on valituksessaan esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta, koska voittanut tarjoaja ei ollut liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnössä vaadittua valmistajan viralliseen mittaukseen perustuvaa todistusta tarjoamiensa uusien A1-tyypin hybridilinja-autojen CO2-päästönalenemasta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten on tullut sisältää tarjouspyynnön luvuissa 5.1–5.8 ilmoitetut tiedot ja selvitykset. Lisäksi tarjottavien linja-autojen on muun ohella tullut täyttää tarjouspyynnön liitteissä 3 ja 5 asetetut vaatimukset. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut erillinen tarjouslomake, johon tarjoajien on tullut koota tarjouksen keskeiset tiedot.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 on ollut asiakirja "Kilpailukohteen määrittely", jonka kohdan 3 "Linja-autokalusto" mukaan kaiken kohteeseen 170 tarjottavan ja siinä suunnitellusti käytettävän kaluston on tullut olla vähintään Euro 3 -tasoa. Kohteen 170 osalta on edellytetty liikenteeseen viittä A1-tyypin hybridibussia, joiden on tullut saavuttaa hybriditekniikalla vähintään 25 prosentin CO2-vähenemä 2-akselisen bussin perustasoon nähden.

Tarjouspyynnön liitteen 3 "Kilpailutettavan liikenteen linja-autokaluston rakenne- ja varustetasovaatimukset sekä pisteytys" kohdassa 1.2 "Kasvihuonekaasupäästöt (CO2 ja ekvivalentit)" on esitetty seuraavaa:

"Kasvihuonekaasupäästöjen osalta referenssitaso on 2-akselisella autolla 1200 g/km, teliautolla 1450 g/km sekä nivelautoilla 1650 g/km CO2-ekvivalenttina.

EEV tai Euro 6 energiatehokkaiden bussien, kuten esim. hybridi- ja kevytrakennebussien CO2-päästönalenemat ilmoitetaan valmistajan virallisten mittausten (Braunschweig-sykli / SORT 2) mukaan (min 25 %).

SORT 2 -syklin CO2-tulokset muunnetaan tarvittaessa vastaamaan Braunschweig-syklin tuloksia.

Referenssitasoa selkeästi (min 25 %) paremmasta kalustosta annetaan pisteitä porrastetun päästötaulukon mukaan."

Hankintayksikkö on 15.2.2013 päivätyllä tarkentavalla kirjeellä vastannut sille esitettyyn Euro 6 -tason hybridibusseja ja kevytrakenteisia busseja koskevaan kysymykseen siitä, onko valmistajan lupaus riittänyt, jos käytössä ei ole ollut SORT 2 tai Braunschweig mittaustuloksia. Hankintayksikön kysymykseen antaman vastauksen mukaan:

"Lähipäästöt arvioidaan Euro 6 tason mukaan, CO2-päästönalenemat ilmoitetaan valmistajan virallisten mittausten (Braunschweig-sykli / SORT 2) mukaan (min 25 %). SORT 2 -syklin CO2-tulokset muunnetaan tarvittaessa vastaamaan Braunschweig-syklin tuloksia."

Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjous on laadittu tarjouspyynnön kohdan 5 mukaan. Tarjouksen liitteenä on ollut tarjottavan kaluston luettelo, jonka mukaan kaikki linja-autot täyttävät CO2-päästöjen osalta E6-tason.

Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja siitä, että tarjouksen jättämiselle varatun määräajan päättyessä sen tarjous täyttää tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjottavien EEV tai Euro 6 -tason energiatehokkaiden linja-autojen CO2-päästönalenemat on tullut ilmoittaa valmistajan virallisten mittausten mukaan. Valittaja on tarjouspyynnössä varattua mahdollisuutta hyödyntäen tiedustellut hankintayksiköltä nimenomaisesti Euro 6 -tason linja-autoihin liittyen, onko valmistajan lupaus CO2-päästönalenemista riittänyt, jos käytössä ei ole ollut virallisia mittaustuloksia. Hankintayksikkö on tarjoajille toimittamassaan vastauksessaan ainoastaan toistanut tarjouspyynnössä mainitulta osin lausutun.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat ole voineet ymmärtää tarjouspyyntöasiakirjoja siten, ettei tarjoukseen olisi tarvinnut liittää valmistajan virallista mittaustulosta CO2-päästönalenemista A1-tyypin Euro 6 -tason linja-autoihin liittyen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä ei ole ollut kyseistä tarjouspyynnössä edellytettyä valmistajan virallista mittaustulosta tarjouksessa tarjottujen A1-tyypin Euro 6 -tason linja-autojen osalta. Voittaneen tarjoajan tarjous ei siten ole vastannut tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyjä vaatimuksia. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt virheellisesti, kun se on valinnut tarjouspyynnön vastaisen Oy Pohjolan Kaupunkiliikenne Ab:n tarjouksen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Erityisalojen hankintalain 67 §:n mukaan lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan vastaavasti, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki)

11 luvussa säädetään.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan kohteen 170 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa Helsingin sisäisen ja seudullisen linja-autoliikenteen hoitamista koskevan hankinnan kohteen 170 osalta kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän 16.4.2013 tekemän hankintapäätöksen § 60 kohteen 170 osalta. Markkinaoikeus kieltää Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymää mainitulta osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 300.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän korvaamaan Helsingin Bussiliikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Olli Wikberg ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 7.7.2015 taltionumero 1947.

 
Julkaistu 12.12.2013