MAO:343/13

Tampereen kaupunki - asumispalvelut

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteet

Diaarinumero: 408/12/JH
Antopäivä: 12.9.2013

ASIAN TAUSTA

Tampereen kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) Tampereen Logistiikka Liikelaitos on ilmoittanut 7.9.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ikäihmisten asumispalvelujen sekä päivä- ja palvelukeskuspalvelujen hankinnasta kolmeen asumispalveluyksikköön sopimuskaudelle 1.1.2013–31.12.2015 sekä mahdolliselle kolmen vuoden optiokaudelle.

Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajaryhmän tilaajapäällikkö on 5.11.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 261 valinnut Keinupuiston ja Taatalan palvelukotien osalta Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n tarjouksen ja Viola-kodin sekä Willa Violan osalta Viola-kotiyhdistys ry:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 25.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Coronaria Hoitoketju Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on laadittu siten, etteivät tarjoajat ole voineet tietää, millä tekijöillä on merkitystä laatupisteitä annettaessa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole tarkemmin yksilöity, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee arvioimaan ja miten ne pisteytetään. Vertailuperusteet ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjouksia vertailtaessa.

Tarjousvertailu on suoritettu virheellisesti. Toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen alakriteerin "toteuttamiskelpoisuus" osalta laatupisteiden antaminen on perustunut täysin hankintayksikön mielipiteeseen, eikä perusteluissa ole tuotu esiin mitään konkreettisia seikkoja. Sekä Viola-kotiyhdistys ry:n että Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n tarjoukset ovat saaneet alakriteerin osalta täydet pisteet. Perusteluina täysille pisteille on esitetty vain maininta kehittämissuunnitelman realistisuudesta. Valittajan tarjouksen osalta on vähennetty pisteitä sillä perusteella, että hankintayksikkö on epäillyt valittajan esittämän kehittämissuunnitelman toteuttamisen realistisuutta.

Referenssejä koskevan vertailuperusteen alakriteerin "asiakkaan huomiointi" osalta valittajan tarjouksesta on jätetty samoja tekijöitä pisteyttämättä, joiden osalta Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n tarjous on saanut pisteitä. Alakriteerin "vaikuttavuus" lyhytaikaisia hoitojaksoja koskevien referenssien osalta valittaja on tarjouksessaan tuonut esiin, että vaikuttavuutta mitataan 15D-elämänlaatumittarilla ja RAVA-mittarilla. Viola-kotiyhdistys ry ei ole tarjouksessaan tuonut esille yhtään lyhytaikaisen hoitojakson vaikuttavuuden analysointiin käytettävää arviointimenetelmää. Tästä huolimatta Viola-kotiyhdistys ry:n tarjous on saanut 25 pistettä ja valittajan tarjous 10 pistettä. Päiväkeskustoimintaa koskevien referenssien osalta valittajan ja Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n tarjoukset ovat saaneet alakriteeristä "vaikuttavuus" yhtä paljon pisteitä, vaikka pisteytyksen perusteluista käy selkeästi ilmi, että perusteet vaikuttavuuden pisteytykselle ovat Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n tarjouksen osalta olleet selkeästi heikommat kuin valittajan tarjouksen osalta.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.156 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnöstä ja sen liitteistä selviää tarkasti, miten tarjous tulee antaa ja mitä seikkoja hankintayksikkö arvioi sekä arvostaa tarjouksia vertailtaessa. Vertailuperusteet on laadittu yksityiskohtaisesti ja niitä on vielä avattu tarjouspyynnön liitteissä.

Valittajan esittämien tarjousvertailun virheellisyyttä koskevien väitteiden johdosta hankintayksikkö on todennut vertailuperusteen "toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelma" alakriteerin "toteuttamiskelpoisuus" osalta, että kehittämissuunnitelmat arvioi nimettöminä arviointiraati, joka näki valittajan suunnitelman konkreettisten lupausten määrän olleen niin suuri, ettei niitä kaikkia ole mahdollista toteuttaa sopimuskauden alkaessa ja aikana.

Referenssejä koskevan vertailuperusteen alakriteerin "asiakkaan huomiointi" osalta valittaja on nostanut esille seikkoja, jotka sisältyvät jo asumispalvelujen palvelukuvaukseen ja ehdottomiin vaatimuksiin, joten niistä ei ole mahdollista saada laadun lisäpisteitä. Myöskään Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:lle ei ole annettu lisäpisteitä tällaisista seikoista. Hankintayksikön näkemyksen mukaan valittajan ja Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n kuvaukset asiakkaan huomioimisesta eivät ole olleet yhteneviä.

Referenssejä koskevan vertailuperusteen alakriteeristä "vaikuttavuus" valittaja on saanut lyhytaikaishoitojaksojen arvioinnissa pisteet 15D-elämänlaatumittarin ja RAVA:n käytöstä ja hyödyntämisestä. Hankintayksikön näkökulmasta katsottuna lyhytaikaisjaksojen referenssikuvauksessa ei ole tuotu esille muita vaikuttavuuteen liittyviä tekijöitä, joista olisi annettu pisteitä. Viola-kotiyhdistys ry:n kuvauksessa ei ole tuotu esille 15D-elämänlaatumittaria tai RAVA-mittaria, mutta on muutoin tuotu esille toiminnan vaikuttavuuden osatekijöitä ja näyttöä toiminnan vaikuttavuudesta.

Referenssejä koskevan vertailuperusteen alakriteerin "vaikuttavuus" päiväkeskustoimintareferenssien vertailussa pisteytyksen kohteena olevat perusteet ovat hankintayksikön näkemyksen mukaan olleet tasavahvat valittajalla ja Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:llä. Valittaja on painottanut kuvauksessaan asiakaslähtöisyyttä ja kuntouttavan työotteen käyttöä, kun taas Pirkanmaan Senioripalvelut Oy on tuonut esille vaikuttavuuden systemaattista mittausta muun muassa erilaisten testien avulla.

Kuultavien lausunnot

Pirkanmaan Senioripalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyvät määritykset hankittavan palvelun sisällöstä ja laatukriteereistä ovat olleet johdonmukaisia, yksiselitteisiä ja vanhustenhoidon alalla ammattimaisesti toimiville palveluntuottajille annettuina riittävän yksityiskohtaisia. Tarjoajilla on myös ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle selventäviä lisäkysymyksiä, joihin annetut vastaukset on julkaistu kootusti.

Viola-kotiyhdistys ry on esittänyt, että vertailuperusteet ovat olleet alan ammattilaisen ymmärrettävissä. Lisäksi kaikilla tarjoajilla on ollut sama mahdollisuus esittää hankintayksikölle tarkentavia kysymyksiä. Vertailuperusteiden vielä tarkempi kuvaaminen tai rajaaminen olisi saattanut vaikeuttaa luovien ratkaisujen esittämistä. Palveluntuottajan oma kekseliäisyys palveluratkaisujen on erityisen tärkeä laatutekijä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt hankintayksikön vastineen vahvistavan, että laatupisteytys on ollut epämääräinen. Toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelman osalta hankintayksikkö on toistanut kantansa, jonka mukaan valittajan tarjouksessa esitettyjen konkreettisten lupausten määrä oli niin suuri, ettei niitä kaikkia ole mahdollista toteuttaa sopimuskauden aikana. Tältä osin hankintayksikkö ei ole vastineessaan tuonut esille mitään tarkempia konkreettisia perusteluja eikä yksilöinyt, miltä osin lupaukset olisivat epärealistisia toteuttaa. Muissakin kohdissa hankintayksikkö on vedonnut asiassa omaan näkökulmaansa tuomatta kuitenkaan esille mitään selkeitä tekijöitä, joista laatupisteitä saa tai niitä voi menettää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankinnan kohteena olevat asumispalvelut sekä päivä- ja palvelukeskuspalvelut kuuluvat julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteen B toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 25 terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut, joihin hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan tulevat sovellettavaksi hankintalain I ja IV osan säännösten lisäksi lain III osan kansallisia menettelyjä koskevat säännökset.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 73 §:n 2 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 47) mukaan tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarkastelun lähtökohdat

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia ikäihmisten asumispalveluista sekä päivä- ja palvelukeskuspalveluista. Tarjouskilpailu on toteutettu avoimella menettelyllä ja tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteista laadun painoarvo on ollut 95 prosenttia ja hinnan painoarvo 5 prosenttia. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintayksikön määrittelemät kiinteät hoitopäiväkohtaiset hinnat asumispalveluille ja päiväkeskuspalveluille. Palvelukeskuspalveluille tarjoajien on tullut ilmoittaa hinnat erillisellä tarjouslomakkeella. Tarjousvertailu on hinnan osalta perustunut sanotulla lomakkeella ilmoitettuihin palvelukeskuspalvelujen hintoihin. Kokonaisuutena arvioiden tarjousvertailu on perustunut pääasiassa laatutekijöihin ja hinnan merkitys on ollut vähäinen. Tarjouskilpailu on siten ollut hyvin lähellä niin sanottua käänteistä tarjouskilpailua, jossa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina käytetään ainoastaan laatutekijöitä.

Tarjouspyynnön liitteinä ovat olleet muun muassa palvelukuvaukset ikäihmisten tehostetusta palveluasumisesta, palveluasumisesta ja tuetusta asumisesta sekä päivä- ja palvelukeskuspalveluista. Palvelukuvauksissa on kuvattu tarjouskilpailun kohteena olevat palvelutuotteet toimintatapoineen ja määritelty palvelujen laadun, riittävyyden ja saatavuuden vähimmäisvaatimuksia, joiden on tullut täyttyä. Lisäksi erillisissä ehdottomia laatuvaatimuksia koskevissa liitteissä on määritelty tarjoajia ja palvelun sisältöä koskevat ehdottomat laatuvaatimukset palveluasumisen ja tehostetun palveluasumisen osalta. Ehdottomat laatuvaatimukset ovat koskeneet tiloja, laitteita, välineistöä, henkilöstöä ja sen osaamista, laadunhallintaa, palvelun sisältöä, aterioita, turvallisuutta, raportointia ja valvontaa, asiakastietojen käsittelyä, dokumentointia ja arkistointia sekä palvelusetelijärjestelmää.

Tarjouspyynnössä on myös edellytetty tarjoajien liittävän tarjoukseensa toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelman, jonka on tullut sisältää kuvaus keinoista ja menetelmistä, joilla tarjoaja kehittää toimintaansa ja sen vaikuttavuutta sopimuskauden aikana. Tarjouspyynnön mukaan suunnitelma toimii palvelulupauksena ja tarjouksen tekijä sitoutuu järjestämään toiminnan suunnitelmassa ilmoitetulla tavalla. Toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelma on ollut yksi laadun vertailuperusteista ja sen painoarvo on ollut 60 prosenttia. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan suunnitelmissa arvostellaan osatekijöitä, jotka palvelujen tuotantovaiheessa ovat tarjouspyyntöasiakirjoissa mainitun bonus- ja sanktiomallin mukaisia kriteerejä. Pisteytyksessä painotetaan kehittämissuunnitelman osalta minimilaatuvaatimukset ylittäviä toimintatapoja ja konkreettisia toimintatapoja sekä sitoumuksia. Konkreettiset toimenpiteet voivat olla toiminnallisia asioita tai investointeja vaativia hankintoja.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut bonus- ja sanktiomallia koskeva luonnos, joka on sisältänyt kuvauksen alustavasta mallista. Liitteessä on todettu, että mallia kehitetään valittavien palveluntuottajien kanssa sopimuskauden aikana. Mallin mukaiset kriteerit ovat jakautuneet kaikille palveluille yhteisiin kriteereihin ja palvelukohtaisiin kriteereihin. Yhteisiä kriteerejä ovat olleet asiakas- ja omaistyytyväisyys sekä henkilöstön vaihtuvuus. Palvelukohtaisia kriteerejä ovat olleet pitkäaikaisten asumispalvelujen osalta elämänlaadun kehittyminen, päivystyksen ja vuodeosaston käyttö ja saattohoidon toteutuminen sekä päiväkeskusjaksojen ja lyhytaikaisten hoitojaksojen osalta tavoitteisiin pääseminen ja palvelukeskustoiminnan osalta minimitason ylittäminen.

Hintojen ollessa edellä todetuin tavoin pääosin hankintayksikön ennalta määrittämät tarjousvertailussa on ollut huomattava painoarvo laatuun liittyvillä vertailuperusteilla ja erityisesti toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmalla, joka on sisältänyt kuvauksen tarjoajan suunnittelemista kehittämistoimenpiteistä. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan kehittämissuunnitelmat ovat voineet olla suhteellisen vapaamuotoisia, eikä esitettäviä kehittämistoimenpiteitä ole tarjouspyynnössä tarkasti rajattu.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön tarpeiden toteutuminen ja tarjousten vertailukelpoisuus voidaan turvata ensisijaisesti hankintamenettelyn valinnalla tilanteessa, jossa hankinnan kohteena olevaa palvelua ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista määritellä tarkasti etukäteen tarjouspyynnössä. Hankintalain 66 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi käyttää neuvottelumenettelyä hankinnassa, jonka luonteen vuoksi tarjouspyyntöä ei voida tai sitä ei ole tarkoituksenmukaista laatia niin tarkasti, että paras tarjous voitaisiin valita avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen. Hankintalain esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 111) lainkohdan mukaisia käyttötilanteita ovat esimerkiksi palveluhankinnat, joissa palvelujen tulee joustaa palvelujen käyttäjien tarpeiden mukaan, kuten erityisryhmien palveluasumiseen liittyvät palvelut sekä palveluhankinnat, joissa palvelujärjestelmä on vasta kehittymässä eikä palvelua tämän vuoksi voida etukäteen määritellä tarkoituksenmukaisella tavalla. Edellä todetulla tavalla hankintayksikkö on toteuttanut kysymyksessä olevan tarjouskilpailun avoimella menettelyllä.

Tarjouspyyntö ja vertailuperusteet

Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat olleet laatu ja hinta seuraavasti yksilöityinä:

1. Laatu, Laadun pisteytys -liite 8, painoarvo 95 %:

a. Toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelma liite 9, painoarvo yhteensä 60 % jakaantuen seuraavasti:

  • Toteuttamiskelpoisuus, painoarvo 10 %
  • Innovatiivisuus, painoarvo 10 %
  • Konkreettiset lupaukset toiminnan vaikuttavuuden kehittämiseksi, painoarvo 45 %
  • Yhteistyö, painoarvo 10 %
  • Ymmärrys kilpailutuksen kohteena olevista palveluista, painoarvo 15 %
  • Ekologisuuden toteuttaminen palveluissa, painoarvo 10 %

b. Referenssilomake liite 7, painoarvo yhteensä 25 %, jakaantuen seuraavasti:

  • Vaikuttavuus, painoarvo 25 %
  • Laatu, painoarvo 25 %
  • Asiakkaan huomiointi, painoarvo 25 %
  • Innovatiivisuus, painoarvo 25 %

c. Liite 8 (taulukot VV1 ja VV2). Aiemmat viranomaisvalitukset, painoarvo yhteensä 15 % jakaantuen seuraavasti:

  • valitusten määrä suhteutettuna volyymiin kullakin osa-alueella, painoarvo 40 %
  • valitusten lopputulosten ja toimenpiteiden arviointi, painoarvo 60 %

2. Hinta, tarjouslomake liite 6, painoarvo 5 %:

a. Tarjotut hinnat yhteensä /yksikkö (Tarjouslomake, liite 6 tarjotut hinnat yhteensä vuosille 2013–2014)

Vertailuperustetta "toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelma" on täsmennetty tarjouspyynnön liitteessä 8 "Laadun pisteytys" muun ohella alakriteerien osalta seuraavasti:

1. Toteuttamiskelpoisuus: Onko suunnitelma realistinen (painoarvo 10 %).
2. Innovatiivisuus: Millaisia uusia toimintatapoja tarjoaja ehdottaa vaikuttavuuden kehittämiseksi (painoarvo 10 %).
3. Konkreettiset lupaukset toiminnan vaikuttavuuden kehittämiseksi: Millaisia lupauksia tarjoaja tekee toiminnan kehittämiseksi ja kuinka relevantteja ne ovat vaikuttavuuden kehittämisen ja kotona asumisen tukemisen kannalta (painoarvo 45 %).
4. Yhteistyö: Kuinka hyvin tarjoaja ottaa toiminnan kehittämisessä huomioon yhteistyön asiakkaan, omaisten, asiakasohjauksen ja muiden toimijoiden, kuten eri hyvinvointi-, kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelujen toimijoiden, kanssa (painoarvo 10 %).
5. Ymmärrys kilpailutuksen kohteena olevista palveluista: Kuinka hyvin suunnitelma osoittaa tarjoajan ymmärtävän kilpailutuksen kohteena olevien palvelujen vaikuttavuuden ydinkysymykset (painoarvo 15 %).
6. Ekologisuuden toteuttaminen palveluissa: Palveluntuottaja sitoutuu mahdollisimman ekologiseen toimintaan asumispalveluissa, päivätoiminnassa ja lyhytaikaisilla jaksoilla. Miten palveluntuottaja toteuttaa palvelukonseptissaan ekologisuutta ja kestävää kehitystä? (painoarvo 10 %).

Toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmasta arvosteltavia seikkoja on vielä erikseen selvennetty toteamalla, että suunnitelmassa tulee antaa esimerkki toiminnan viikko-ohjelmasta sekä esittää kuvaus välineistä, joita palveluntuottaja mahdollisesti hankkii palvelukonseptinsa toteuttamiseksi. Edelleen tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan lupaukset konkreettisista toimenpiteistä ovat voineet olla toiminnallisia asioita, kuten työvoiman organisointi tai henkilökunnan osaaminen, taikka investointeja vaativia hankintoja. Arvostelussa on ollut määrä painottaa minimilaatuvaatimukset ylittäviä toimintatapoja sekä konkreettisia toimenpiteitä ja sitoumuksia.

Markkinaoikeuden arviointi

Coronaria Hoitoketju Oy on valituksessaan esittänyt, että tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, millä tekijöillä on merkitystä laatupisteitä annettaessa, ja että tarjousvertailu on suoritettu virheellisesti ennen muuta toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen alakriteerin "toteuttamiskelpoisuus" osalta.

Toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta alakriteerin "toteuttamiskelpoisuus" pisteytys on tarjouspyynnön mukaan perustunut siihen, onko suunnitelma realistinen. Coronaria Hoitoketju Oy:n tarjous on tältä osin saanut tarjousvertailussa kaksi pistettä. Tarjousvertailun perustelujen mukaan Coronaria Hoitoketju Oy:n tarjouksessa suunnitelman konkreettisen lupausten määrä on ollut niin suuri, että arviointiraati on epäillyt niiden kaikkien toteuttamisen realistisuutta. Viola-kotiyhdistys ry:n ja Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n voittaneet tarjoukset ovat saaneet tältä osin täydet viisi pistettä ja niiden osalta perusteluissa on ainoastaan todettu, että suunnitelmat ovat realistisia. Kahden muun tarjoajan osalta perusteluissa on todettu, että suunnitelma vaikuttaa realistiselta, mutta syvempi ymmärrys palveluista ei välity kuvauksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että alakriteerin "toteuttamiskelpoisuus" osalta hankintapäätösasiakirjoissa ei ole selvitetty, mihin konkreettisiin seikkoihin tarjousvertailun johtopäätös voittaneiden suunnitelmien realistisuudesta on perustunut. Coronaria Hoitoketju Oy:n tarjouksen osalta epäilystä suunnitelmien realistisuudesta on hankintapäätösasiakirjoissa perusteltu ainoastaan konkreettisten lupausten suurella määrällä, eikä tarjousvertailusta ilmene, että realistisuutta olisi arvioitu muilla perusteilla. Hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt, miten tarjousten keskinäistä paremmuutta on sanotun alakriteerin osalta arvioitu suhteessa toisiinsa ja mihin tarjousten sisällöllisiin eroavaisuuksiin pisteytys on tältä osin perustunut.

Markkinaoikeus toteaa myös, että alakriteeri "toteuttamiskelpoisuus" on tarjousvertailussa sekoittunut toiseen alakriteeriin "konkreettiset lupaukset toiminnan vaikuttavuuden kehittämiseksi". Hankintayksikkö on hankintapäätösasiakirjoissa perustellut alakriteerin "toteuttamiskelpoisuus" pisteytystä Coronaria Hoitoketju Oy:n osalta edellä todetun mukaisesti sillä, että sen tarjouksessa esitettyjen konkreettisten lupausten suuri määrä on saanut hankintayksikön epäilemään suunnitelmien realistisuutta, samalla kun Coronaria Hoitoketju Oy:n tarjous on alakriteerin "konkreettiset lupaukset toiminnan vaikuttavuuden kehittämiseksi" osalta saanut tarjousvertailussa täydet pisteet. Lisäksi eräiden muiden tarjoajien osalta alakriteeriä "toteuttamiskelpoisuus" koskevaa pisteytystä on hankintapäätösasiakirjoissa perusteltu osaksi sillä, että suunnitelmista ei välity syvempi ymmärrys palveluista, vaikka vertailuperusteella on ollut erillinen alakriteeri "ymmärrys kilpailutuksen kohteena olevista palveluista".

Markkinaoikeus katsoo suoritetun tarjousvertailun edellä kuvatuin osin ilmentävän sitä, että toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen alakriteeri "toteuttamiskelpoisuus" on ollut niin laaja, yksilöimätön ja epätäsmällinen, etteivät tarjoajat ole voineet sen perusteella riittävällä tavalla ennakoida, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee sen osalta tarjousten vertailussa arvioimaan ja millä tavalla. Vertailuperusteen alakriteeri on antanut hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella lisäksi, että toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmaa koskeva vertailuperuste on ollut myös muutoin epätäsmällinen ja tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnön perusteella on esimerkiksi jäänyt epäselväksi, missä määrin toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen alakriteeri "konkreettiset lupaukset toiminnan vaikuttavuuden kehittämiseksi" on eronnut alakriteeristä "innovatiivisuus". Edellisen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu arvioitavan konkreettisia lupauksia toiminnan vaikuttavuuden kehittämiseksi ja jälkimmäisen osalta ehdotettuja uusia toimintatapoja vaikuttavuuden kehittämiseksi. Asiassa ei ole myöskään tullut ilmi perusteita sille, miksi alakriteerille "ymmärrys kilpailutuksen kohteena olevista palveluista" olisi tullut antaa oma muista alakriteereistä erillinen merkityksensä ja painoarvonsa, kun on vertailtu tarjoajien esittämien toiminnan vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmien keskinäistä paremmuutta.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadittu vertailuperusteiden osalta siinä määrin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevat ikäihmisten asumispalvelut sekä päivä- ja palvelukeskuspalvelut julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on täten velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupungin konsernihallinnon tilaajaryhmän tilaajapäällikön 5.11.2012 tekemän hankintapäätöksen § 261. Markkinaoikeus kieltää Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan Coronaria Hoitoketju Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pasi Yli-Ikkelä ja Markus Mattila.

HUOMAA


Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 27.8.2014 taltionumero 2518.

 
Julkaistu 19.9.2013