MAO:H211/2021

Asian tausta

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.2.2021 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Uudenmaan, Kanta-Hämeen ja Päijät-Hämeen maakuntien alueella sijaitsevien siltojen korjaamisen rakennusurakasta vuosille 2021 ja 2022.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 19.3.2021 tekemällään päätöksellä UUDELY/90/2021, LIN-80 hylännyt Tehan Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja hankintapäätöksellä UUDELY/90/2021, LIN-81 valinnut tarjouskilpailun voittajan.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.300.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 7.4.2021.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Tehan Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset päätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 83.795,11 euroa viivästyskorkoineen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.852,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi.

Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle selvityspyynnön, jossa on pyydetty selvitystä alhaisen tarjoushinnan perusteista. Selvityspyynnön mukaan selvityksestä on tullut ilmetä seikat, joiden perusteella valittaja on katsonut voivansa suoriutua urakasta tarjouksessa esitetyllä hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti.

Valittaja on vastauksessaan hankintayksikön selvityspyyntöön esittänyt riittävän luotettavan selvityksen tarjouksensa alhaisen hinnan perusteeksi. Valittaja on ilmoittanut, että se on tarkastanut urakka-asiakirjat ja sen tarjoama tarjoushinta on oikea. Valittaja on lisäksi esittänyt alhaisen tarjoushinnan perustuvan siihen, että se on nimenomaisesti siltaurakointiin erikoistunut yritys ja sillä on pätevyys toteuttaa siltoihin liittyviä erikoistöitä omana työnä sen sijaan, että kyseiset työt suoritettaisiin alihankintana. Valittajalla on tästä syystä huomattava kilpailuetu sen kilpailijoihin nähden, mikä on mahdollistanut huomattavasti kilpailijoita alhaisemman tarjoushinnan käyttämisen.

Vastine

Vaatimukset

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.100 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksiköllä on ollut oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Valittaja on vedonnut hankintayksikön selvityspyyntöön antamassaan vastauksessa vain siihen, että se on erikoistunut siltaurakointiin ja sillä on Rakentamisen Laatu Rala ry:n myöntämät RALA-pätevyydet useisiin siltoihin liittyviin erikoistöihin. Hankintayksikkö on kuitenkin jo tarjouspyynnössä esittämillään tarjoajan teknistä osaamista koskevilla vaatimuksilla varmistanut, että kaikilla vaatimukset täyttävillä tarjoajilla on vahva osaaminen siltaurakoinnista. Valittajan antama selvitys ei ole siten selittänyt valittajan hinnoittelun eroa muihin tarjoajiin ja hankintayksikön arvioimaan hankinnan ennakoituun arvoon.

Poikkeuksellisen alhainen hinnoittelu on sallittua silloin, kun tarjoaja kykenee esittämään hankintayksikölle riittävän selvityksen tarjouksensa perusteista, kuten esimerkiksi uusien markkina-alueiden tai referenssien saaminen tai kilpailijoita parempi kustannustehokkuus. Valittaja ei ole kuitenkaan vedonnut selvityksessään mainittuihin perusteisiin.

Valittaja on sittemmin hankintayksikölle toimitetussa oikaisuvaatimuksessa ja markkinaoikeudelle toimitetussa valituksessa tarkentanut alhaisen hinnan perusteita esittämällä, ettei sen tarvitse urakan aikana teettää siltojen korjaukseen liittyviä erikoistöitä alihankkijoilla, jolloin se saa huomattavaa kilpailuetua muihin tarjoajiin nähden. Hankintayksikkö on tehnyt valittajan tarjouksen hylkäämistä koskevan päätöksen valittajan hankintayksikön selvityspyyntöön antaman selvityksen perusteella, joten hankintayksiköllä ei ole ollut käytössään alihankintaan liittyvää perustetta hylkäyspäätöstä tehtäessä. Joka tapauksessa valittajan myöhemminkään esittämät perusteet eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä edellyttänyt mahdollisten sopimusaikaisten alihankkijoiden ilmoittamista, joten on mahdollista, että myös muut tarjouksen jättäneet yritykset tekevät valittajan mainitsemat työt omana työnään. Valittaja ei ole myöskään perustellut, miten alihankinnan käyttäminen erikoistöihin automaattisesti tarkoittaisi huomattavasti korkeampia kustannuksia.

Valittajan tarjoamat osuushinnat ovat olleet jopa kymmeniä prosentteja edullisempia kuin toiseksi halvimman hinnan antaneella tarjoajalla. Vertailuhinnaltaan valittajan tarjous on ollut noin neljänneksen edullisempi verrattuna toiseksi edullisempaan vertailuhintaan ja kalleimpaan vertailuhintaan eroa on ollut noin kolmannes. Hankintayksiköllä on laaja kokemus siltojen korjauksiin liittyvistä töistä, joten hankintayksikkö on voinut omaan asiantuntemukseensa perustuen katsoa, ettei valittajalla ole ollut edellytyksiä hankinnan toteuttamiseen antamillaan hinnoilla. Hylkäyspäätöksellä hankintayksikkö on osaltaan turvannut oman sopimusoikeudellisen asemansa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että myös hankintamenettelyssä on otettava huomioon hallintolain säännökset ja muun ohella hyvän hallinnon oikeusperiaatteet. Hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Pykälässä tarkoitettu niin sanottu menettelyllinen neuvontavelvollisuus sisältää velvollisuuden huolehtia siitä, että asiakkaalla on selkeä käsitys menettelyllisten oikeuksiensa käyttämisestä ja että asiakkaan mahdolliset väärinkäsitykset menettelyllisistä kysymyksistä on pystyttävä oikaisemaan. Neuvontavelvollisuus koskee myös asian selvittämistä. Kun asiakkaan on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista, viranomaisen on tarpeen mukaan ohjattava asiakasta esittämään asian kannalta tarpeellista selvitystä. Viranomainen vastaa sen antamien neuvojen ja ohjeiden oikeellisuudesta. Asiakkaalla on puolestaan oikeus luottaa toimivaltaisen viranomaisen antamaan neuvontaan, joka on annettu hänelle henkilökohtaisesti.

Käsillä olevassa tapauksessa valittajan edustaja on hankintayksikön selvityspyynnön vastaanottamisen jälkeen soittanut hankintayksikön edustajalle ja tiedustellut, kuinka hankintayksikön lähettämään selvityspyyntöön tulisi vastata. Hankintayksikön edustaja on puhelimessa neuvonut, että olennaista on ilmoittaa, että valittaja sitoutuu tarjouksessa esitettyyn hintaan. Valittaja on menetellyt selvityspyyntöön vastatessaan hankintayksikön edustajan antaman neuvon mukaisesti. Hankintayksikön edustajan antamat neuvot ovat olleet ilmeisen virheellisiä tai puutteellisia. Kun asiassa otetaan vielä huomioon hallintolain 6 §:ssä säädetty luottamuksensuojaperiaate, on valittaja voinut luottaa siihen, että sen antama vastaus hankintayksikön selvityspyyntöön on ollut riittävä. Valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun, mikäli hankintayksikön antama neuvonta olisi ollut hallintolaissa säädetyn mukaista.

Valittajan tarjoama urakkahinta ei ole ollut sillä tavoin poikkeuksellisen alhainen, että hankintayksiköllä olisi ollut oikeus tarjouksen hylkäämiseen. Hankinnassa on ollut kysymys kaksivuotisesta urakasta, jonka suoritusaikoihin urakoitsijalla on ollut mahdollisuus vaikuttaa kohtalaisen vapaasti.

Ottaen huomioon, että hankintayksikkö on antanut kysymyksessä olevassa asiassa valittajalle virheellistä tai puutteellista neuvontaa, olisi markkinaoikeuden ratkaisusta huolimatta kohtuutonta velvoittaa valittaja korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että hallintolain mukaisen viranomaisen neuvontavelvollisuuden tutkiminen ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Joka tapauksessa hankintamenettely on luonteeltaan kirjallista. Hankintamenettelyn kirjallista muotoa on korostettu myös tarjouspyynnössä, jossa on todettu muun ohella, että suullisesti annetut selvitykset ja ilmoitukset eivät sido tilaajaa eivätkä tarjoajaa. Valittajan edustajan ja hankintayksikön edustajan käymä puhelinkeskustelu ei ole näin ollen muodostanut kumpaakaan osapuolta sitovaa neuvontaa. Ainoa sitova ohjaus ja neuvonta on tapahtunut hankintayksikön valittajalle toimittamalla kirjallisella selvityspyynnöllä. Selvityspyyntö on ollut sisällöltään hyvin informatiivinen ja siinä on kerrottu, millä seikoilla on merkitystä asiaa arvioitaessa. Pyydetyn selvityksen sisällöstä ei ole voinut jäädä selvityspyynnön perusteella epäselvyyttä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kansallisia hankintoja, sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluhankintoja sekä käyttöoikeussopimuksia koskevista menettelyistä säädetään hankintalain III osassa, johon sisältyvä mainitun lain 11 luku (99–106 §) koskee kansallisia menettelyitä.

Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä mainitun lain I osassa (1–31 §) ja IV osassa (123–174 §) säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan lain 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään lain 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 11 luvun säännöksiä.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 210) on muun ohella todettu, että lainkohdassa jätetään hankintayksikön harkintavaltaan se, minkälaista menettelyä se haluaa käyttää hankinnan kilpailuttamisessa. Hankintayksikkö voi halutessaan käyttää samanlaisia menettelyjä kuin ehdotetun lain EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, mukauttaa niitä tai se voi käyttää voimassa olevan lain kansallisia menettelyjä. Hankintayksikön on kuitenkin kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Kuvaus tulee esittää siten, että toimittajat pystyvät sen perusteella ennakoimaan käytetyn hankintamenettelyn luonnetta ja kulkua sekä tietävät oman roolinsa menettelyssä. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta menettelyn käytön valinnassa ja soveltamisessa. Menettelyn valinnassa ja määrittelyssä on kuitenkin otettava huomioon se, ettei siitä muodostu ehdotetun lain 3 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden vastainen esimerkiksi siten, että se selvästi syrjii joitakin toimittajia tai estää niiden osallistumisen hankintamenettelyyn.

Mainitussa hallituksen esityksessä on edelleen 100 §:n 1 momentin osalta todettu, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaan myös hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle esimerkiksi arvon johdosta jäävissä hankinnoissa on noudatettava perustamissopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä, mikäli hankinnassa on käsillä jäsenvaltioiden rajat ylittävä intressi. Kaikkia EU:n hankintadirektiivin ja ehdotetun lain II osan säännöksiä ei ole kuitenkaan tarkoitus soveltaa sellaisinaan EU-kynnysarvon alittavissa hankinnoissa, koska tällöin EU-kynnysarvon alittavissa hankinnoissa ei toteudu lakiehdotuksella tavoiteltu kevyt ja joustava sääntely.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintailmoitusta, tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta määräajassa toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja ja asiakirjoja.

Kysymyksessä olevaan EU-kynnysarvot alittavaan kansalliseen hankintaan sovellettavan hankintalain 11 luvussa ei ole säädetty erikseen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten käsittelystä. Sen sijaan mainitusta menettelystä on säädetty EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa sovellettavan hankintalain II osan säännöksissä (32–98 §).

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp s. 205) on todettu lain 96 §:n säännöksen perustuvan hankintadirektiivin 69 artiklaan.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 205) on todettu muun ohella, että hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Mainitussa hallituksen esityksessä on edelleen 96 §:n 1 momentin osalta todettu, että pyydettävät selvitykset voivat liittyä muun muassa valmistusmenetelmään, taloudellisiin tai teknisiin ratkaisuihin, tarjoajan käytettävissä oleviin poikkeuksellisen edullisiin hankinnan ehtoihin sekä tarjottavien ratkaisujen omintakeisuuteen. Selvitykset voivat liittyä myös 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden noudattamiseen sekä alihankintoihin ja alihankkijoiden vastaavien velvoitteiden noudattamiseen.

Pykälän esitöissä (HE 108/2016 vp s. 206) on vielä 96 §:n 1 momentin osalta todettu, että momentissa oleva selvitettäviä asioita koskeva luettelo ei ole tyhjentävä, vaan tarjoajilta voidaan pyytää ja niillä on oikeus antaa selvitys myös muista seikoista. Unionin tuomioistuimen tuomion C 599/10, SAG ELV Slovensko mukaan hankintaviranomaisen tulee tarkastaa poikkeuksellisen alhaisten tarjousten pääkohdat ja pyytää ehdokkaita toimittamaan tarvittavat selvitykset sen osoittamiseksi, että kyseiset tarjoukset ovat varteenotettavia. Myös direktiivi edellyttää hankintayksikön ja tarjoajan välistä kontradiktorista menettelyä, jotta tarjoaja voi osoittaa, että sen tarjous on varteenotettava. Kyseisen tuomion mukaan hankintayksikkö ei voi päättää olla pyytämättä poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevia selvityksiä ennen tarjouksen hylkäämistä. Tuomion C-285/99 ja 286/99, Impresa Lombardini (EU:C:2001:640) mukaan selvitysmahdollisuuden tulee olla mahdollisimman laaja ja täydellinen ja tarjoajan on voitava esittää tarjouksensa tueksi kaikki hankinnan luonteen ja ominaispiirteet huomioiden tarpeelliseksi katsomansa selvitykset. Hankintayksikön on otettava huomioon kaikki selvitykset, jotka yrittäjä on esittänyt, ennen kuin se tekee päätöksen kyseisen tarjouksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 206) on todettu, että hankintadirektiivin johdanto-osan 103 kohdan mukaan tarjoukset saattavat perustua teknisesti, taloudellisesti tai oikeudellisesti epäterveisiin oletuksiin ja käytäntöihin, joten hankintayksiköillä olisi oltava oikeus hylätä tarjous, jos se harkitsee, ettei tarjoajan selitys tarjouksensa perusteista ole riittävä. Hankintayksiköllä on siten pääsääntöisesti harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta.

Keskeiset tosiseikat

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia siltojen korjausurakasta. Hankinnan kohteena on ollut yhteensä kahdeksan siltahanketta. Hankinnan ennakoitu arvo hankintayksikön ilmoituksen mukaan on ollut noin 2.300.000 miljoonaa euroa. Tarjouksen valintaperusteena on ollut vertailuhinnaltaan halvin hinta. Vertailuhinta on muodostunut urakkaan sisältyneiden hankkeiden kokonais- ja yksikköhintaisten osuuksien sekä lisä- ja muutostöiden hintojen perusteella. Tarjouspyynnön kohdassa ”Hinta ja kaupalliset ehdot” on todettu, että tarjouksen tulee perustua tarjouspyynnössä esitettyjen asiakirjojen vaatimuksiin.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hylkäämisperusteet” on muun ohella todettu, että mikäli tarjous ei ole saapunut määräajassa, se ei ole tarjouspyynnön mukainen, tarjouksesta ei pysty ottamaan selkoa tai tarjous muuten ei täytä tilaajan asettamia vaatimuksia, on tilaajalla oikeus hylätä tarjous. Kohdan mukaan tilaajalla on oikeus hylätä myös tarjous, jonka kokonais- ja /tai yksikköhinta tai muutos- ja lisätöille annetut hinnat eivät ole oikeassa suhteessa työosan vaatimiin kustannuksiin, ja epäsuhde on olennainen ja ilmeinen. Edelleen kohdassa on ilmoitettu, että tarjouksen hylkääminen voi perustua myös suoraan lainsäädännöstä tai oikeuskäytännöstä ilmeneviin sellaisiin seikkoihin, joita ei ole kyseisessä tarjouspyynnössä erikseen kerrottu. Vielä kohdassa on todettu, että tilaaja voi harkintansa mukaan pyytää tarjoajalta lisäselvityksiä ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta, joista Tehan Oy:n halvin vertailuhinta on ollut 1.675.902,25 euroa ja muiden tarjoajien vertailuhinnat ovat olleet 2.235.562,90 euroa, 2.422.314,98 euroa ja 2.593.662,14 euroa.

Hankintayksikkö on 17.3.2021 pyytänyt valittajalta kirjallista selvitystä alhaisen tarjoushinnan perusteista tarjouksen hylkäämisen harkintaa varten. Selvityspyynnön mukaan tarjousten käsittelyssä on ilmennyt, että valittajan antama tarjoushinta on poikennut selvästi tilaajan hinta-arviosta ja muista tarjoushinnoista. Selvityspyynnössä on todettu, että hankintalain 96 §:n mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen pyydettyään tarjoajalta selvityksen tarjouksen perusteista. Hyväksyttävät perusteet voivat koskea esimerkiksi seuraavia hankintalain 96 §:n 1 momentissa mainittuja seikkoja sovellettuna kilpaillun urakan suoritukseen: valmistus- tai rakennusmenetelmän taikka palvelun suorittamisen taloudelliset ja tekniset ratkaisut, poikkeuksellisen edulliset hankinnan toteuttamista koskevat ehdot ja ehdotetun ratkaisun omintakeisuus. Selvityksestä on tullut ilmetä seikat, joiden perusteella valittaja on katsonut voivansa suoriutua urakasta tarjouksessa esittämällään hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti.

Valittaja on 19.3.2021 toimittanut hankintayksikölle selvityksen, jossa se on ilmoittanut tarkistaneensa urakka-asiakirjoja ja tarjoushinnan olevan oikein. Selvityksessä on todettu, että valittaja on siltaurakointiin erikoistunut yritys ja se omaa RALA-pätevyydet useisiin siltoihin liittyviin erikoistöihin. Valittaja on selvityksessään ilmoittanut sitoutuvansa sen tarjouksessaan ilmoittamaan tarjoushintaan.

Hankintayksikkö on 19.3.2021 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan tarjouksen kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä. Päätöksessä on todettu, että tarjous hylätään hankintalain 96 §:ään perustuen alhaisen tarjoushinnan takia. Päätöksessä on lisäksi todettu, että perustelut valittajan tarjoushinnan pitämiseen poikkeuksellisen alhaisena ilmenevät hankintayksikön selvityspyynnöstä. Päätöksen mukaan valittaja ei ole selvityksessään esittänyt hankintayksikön pyytämiä hyväksyttäviä perusteita alhaiselle tarjoushinnalle.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on valituksen johdosta ensisijaisesti ratkaistava, onko hankintayksikkö voinut hylätä valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin esitöiden mukaan hankintayksikön harkintavaltaan jää se, minkälaista menettelyä se käyttää kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa. Hankintayksikkö voi sanotun lainkohdan mukaan halutessaan käyttää samanlaisia menettelyjä kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, kunhan hankintayksikkö kuvaa käyttämänsä hankintamenettelyn hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Edellä todetun perusteella hankintayksikön on halutessaan mahdollista myös kansallisissa hankinnoissa soveltaa hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaista poikkeuksellisen alhaisia tarjoushintoja koskevaa menettelyä, vaikka sanottua lainkohtaa ei kansallisiin hankintoihin muutoin suoraan sovellettaisikaan.

Hankintayksiköllä on myös kansallisissa hankinnoissa oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen ja taloudellinen asemansa sen varalta, että tarjoajat tarjoavat urakkatyötä hinnalla, jolla hankintaa ei voida toteuttaa hankinta-asiakirjoissa kuvatun mukaisesti tai jonka johdosta hankinnan toteuttamisessa syntyy taloudellisia riskejä.

Kysymyksessä olevan hankinnan tarjouspyynnössä on hylkäämisperusteita koskevassa kohdassa ilmoitettu muun ohella, että tilaajalla on oikeus hylätä tarjous, jonka kokonais- ja/tai yksikköhinta tai muutos- ja lisätöille annetut hinnat eivät ole oikeassa suhteessa työosan vaatimiin kustannuksiin, ja epäsuhde on olennainen ja ilmeinen. Edelleen kohdassa on ilmoitettu, että tarjouksen hylkääminen voi perustua myös suoraan lainsäädännöstä tai oikeuskäytännöstä ilmeneviin sellaisiin seikkoihin, joita ei ole tarjouspyynnössä erikseen kerrottu. Kohdassa on vielä todettu, että tilaaja voi harkintansa mukaan pyytää tarjoajalta lisäselvityksiä ennen tarjouksen hylkäämistä.

Tarjouspyynnössä on näin ollen kuvattu menettelyä, jonka mukaisesti hankintayksikkö voi harkintansa mukaan pyytää selvitystä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisiksi katsomistaan tarjouksista ja harkintansa mukaan hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikkö on myös edellä ilmenevällä tavalla valittajalle osoittamassaan selvityspyynnössä ja yhtiön tarjouksen hylkäämistä koskevassa päätöksessään viitannut hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevaan hankintalain 96 §:ään.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on siten ollut oikeus pyytää selvitystä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi katsomansa tarjoushinnan perusteista ja hylätä tarjous tarjouskilpailussa, jos tarjoajan esittämä selvitys ei tyydyttävästi selitä annetun tarjouksen poikkeuksellisen alhaista hintaa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintayksikkö on alhaisen tarjoushinnan perusteista pyytämällään selvityksellä pyytänyt selvitystä seikoista, joiden perusteella valittaja on katsonut voivansa suoriutua urakasta tarjouksessa esittämällään hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti. Selvityspyyntö on liittynyt hankintayksikön pyrkimykseen selvittää valittajan alhaisen tarjoushinnan syitä käyttämällä hankintasäännösten mukaista oikeutta selvityksen pyytämiseen ja selvityspyynnössä on viitattu esimerkkinä hankintalain 96 §:n 1 momentissa mainittuihin seikkoihin. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintalain 3 §:n 1 momentin vastaisesti pyytäessään selvityspyyntönsä mukaista selvitystä valittajalta.

Valittaja on antanut hankintayksikön selvityspyyntöön selvityksen, jossa se on esittänyt erikoistuneensa siltaurakoihin ja siltoihin liittyviin erikoistöihin sekä lisäksi ilmoittanut sitoutuvansa antamaansa tarjoushintaan. Hankintayksikkö on pitänyt valittajan selvitystä riittämättömänä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa arvioida oman ammattitaitonsa ja kokemuksensa pohjalta sitä, onko tarjoajan mahdollista, sillä tavalla kuin hankintayksikkö on tarjouspyyntöön hankinnan kohteen ja sisällön määritellyt, toteuttaa hankinta sillä tarjoushinnalla, jonka tarjoaja on tarjouksessaan antanut. Hankintayksiköllä on oikeus arvioida tarjoajan antamaa tarjousta ja selvitystä myös siltä kannalta, mitä tarjouspyyntöasiakirjoissa on muutoin vaadittu ja mihin tarjoajien väliset hintaerot voivat perustua. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjoushintojen ero on muihin tarjouksiin nähden merkittävä. Valittaja ei ole selvityksessään hankintayksikölle esittänyt tarjouksessaan esittämiensä hintojen alhaisuudelle mitään perustetta ilmoittaessaan ainoastaan yleisluontoisesti, että se on erikoistunut hankinnan kohteena oleviin urakoihin ja se omaa RALA-pätevyydet useisiin siltoihin liittyviin erikoistöihin.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan antamasta selvityksestä huolimatta hankintayksiköllä on ollut edellä mainitut seikat huomioon ottaen perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteena olevan urakan tarjotulla hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Kun valittaja ei ole pystynyt vakuuttavasti selvittämään, mihin suuret hintaerot perustuvat, hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa ollut hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Siltä osin kuin valittaja on vedonnut asiassa valittajan edustajan ja hankintayksikön edustajan väliseen suulliseen tietojenvaihtoon markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä momentin 1–7 kohdissa todetun seuraamuksen. Markkinaoikeus toteaa hankintalain 154 §:n 1 momentista seuraavan, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu ensisijaisesti tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai pykälässä mainittujen muiden säännösten tai oikeusohjeiden vastaisesti. Hankintalain 154 §:n 4 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintalain 163 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 242) mukaan se vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 102 §:ää (321/2010). Kyseisen aiemman pykälän esitöistä (HE 190/2009 vp s. 76) ilmenee, että pykälän rajoitus ei supista mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssä tapahtuneisiin muihin kuin hankintalakiin perustuviin päätöksenteon virheellisyyksiin. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen. Esikysymyksen käsittelymahdollisuuden vuoksi saman asian jakaminen kahteen eri oikeusturvamenettelyyn ei myöskään ole tarpeen.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2018:124 katsonut muun ohella, että hankintalain 163 §:ssä säädettyä muutoksenhakukieltoa on tulkittava sanamuotonsa mukaisesti niin, ettei markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Muutoksenhakukieltoa koskeva hankintalain 163 § on siten katsottu samansisältöiseksi kuin aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 102 § (321/2010).

Edellä esitettyjen oikeusohjeiden perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan voi hankinta-asiassa kuulua kannanotto väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin kuin hankintasäännösten perusteella lainvastainen.

Hankintayksikön hallintomenettelyyn yleislakina sovellettavan hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisten toimien on suojeltava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin.

Säännöksen esitöissä (HE 72/2002 vp s. 57 ja 58) on todettu muun ohella, että säännös hallintoasian hoitamiseen liittyvästä neuvonnasta ilmentää lähinnä vaatimusta menettelyllisestä neuvontavelvollisuudesta. Tämä edellyttää, että viranomainen antaa asiakkailleen neuvoja esimerkiksi siitä, miten asia pannaan vireille ja mitä asiakirjoja tulee esittää asian vireille panemiseksi. Menettelyneuvontaan kuuluu myös tietojen antaminen viraston käytännöstä, kuten käsittelytavasta ja vaiheista. Viranomaisen on huolehdittava siitä, että asiakkaalla on selkeä käsitys menettelyllisten oikeuksiensa käyttämisestä. Asiakkaan mahdolliset väärinkäsitykset menettelyllisistä kysymyksistä olisi pyrittävä oikaisemaan. Neuvontavelvollisuus koskee ainoastaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvia tehtäviä ja edellyttää konkreettista neuvonnan tarvetta. Neuvonnan tarve ja laajuus on ratkaistava kussakin tapauksessa erikseen asian laadun ja siihen liittyvien erityisten olosuhteiden perusteella. Harkinnassa on arvioitava asiakkaan tosiasiallisia mahdollisuuksia selviytyä itse asiansa hoitamisesta.

Hankintayksikön valittajalle 17.3.2021 kirjallisesti toimittamasta selvityspyynnöstä on käynyt ilmi, että valittajalta pyydetystä selvityksestä tulee ilmetä seikat, joiden perusteella valittaja on katsonut voivansa suoriutua urakasta tarjouksessaan esittämällään hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti. Lisäksi siinä on viitattu hankintalain 96 §:ssä 1 momentissa todettuun tarjoushintojen perusteiden selvittämisestä sekä mainittu esimerkkinä hyväksyttäviä perusteita.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn perusteella, että vaikka hankintayksikkö on sinänsä voinut antaa hallintomenettelyssään valittajalle menettelyllistä neuvontaa selvityspyyntöön vastaamisessa, on pyydetyn selvityksen sisältö käynyt ilmi hankintayksikön kirjallisesta selvityspyynnöstä, eikä valittaja ole perustellusti voinut jättää kyseisessä selvityspyynnössä todettuja seikkoja huomioimatta antaessaan pyydetyn selvityksen. Valittajan on siten katsottava tienneen ne seikat, joista selvitystä on tullut antaa, eikä valittajan suullisesti saama neuvonta anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Tehan Oy:n korvaamaan Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 1.100 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Jaakko Ritvala ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.