MAO:630/2025

Asian tausta

Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori (jäljempänä Valtori) on Hansel Oy:n perustaman dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisessä kilpailutuksessa pyytänyt 23.4.2025 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia AWS-pilvikapasiteetin jakelu- ja hallintapalvelusta siihen liittyvine asiantuntijapalveluineen.

Valtorin ylijohtaja ja yksikönjohtaja ovat 26.5.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinneet Gofore Oyj:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 54.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Nordcloud Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.113,33 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut hankinnan sisällön ja laajuuden osalta niin epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu antaa vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteeseen on sisältynyt muun ohella Marketplace-ostot, pois lukien sellaiset SaaS-palvelut, jotka eivät liity kiinteästi pääasiallisena hankinnan kohteena olevien IaaS- ja PaaS-palveluiden hyödyntämiseen. Edelleen hankinnan kohteen kuvauksen yleisten vaatimusten mukaan hankintayksikön käytettävissä tulee olla pilvipalveluntoimittajan täysi palveluvalikoima Marketplace mukaan lukien. Tarjouspyynnön liitteenä olleella hintalomakkeella on pyydetty tarjousvertailuun vaikuttavana seikkana yhtä kateprosenttia kaikille Amazon Web Services (AWS) Marketplace tuoteostoille.

Yhden kateprosentin pyytäminen koko AWS Marketplacelle ei ole mahdollistanut vertailukelpoisten tarjousten antamista. AWS Marketplace on Amazon Web Servicesin tarjoama digitaalinen katalogi, jonka avulla voi etsiä, ostaa, ottaa käyttöön ja hallita kolmansien osapuolten ohjelmistoja, tietoja ja palveluita. AWS Marketplace sisältää erittäin laajan valikoiman erilaisia tuotteita ja palveluita. Marketplacesta on mahdollista ostaa muun muassa erinäisiä ohjelmistoja ja ohjelmistoratkaisuja, konsultointipalveluita, virtuaalisia koneita, tietokantoja, verkkohallintoja, kehitystyökaluja, tietoturvapalveluita ja analytiikkaa. Valikoima on alati kasvava, eikä nyt kyseessä olevan tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaan tarjoajalla ole juurikaan mahdollisuutta rajata valikoimaa. Valikoiman tuotteiden ja palveluiden teknisissä eritelmissä ja hinnoissa on suurta hajontaa. Eri tuotteiden Marketplace-hinnoittelu ei myöskään ole välttämättä sama kaikille jälleenmyyjille. Marketplacessa tuotteiden jälleenmyyjä ja toimittaja voivat sopia asiakaskohtaisista hinnoista ja alennuksista, joten tuotteet voivat olla eri toimijoille hyvin eri hintaisia. Koska hankintayksikkö ei ole sitoutunut tiettyihin hankittaviin määriin, tarjoajat eivät ole voineet arvioida todellista hankintamäärää, joka voi olla merkittävästi suurempi tai pienempi kuin vertailussa käytetty määrä. Tälläkin perusteella yhden yhteisen kateprosentin antaminen on ollut avoimuus- ja suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Ottaen huomioon edellä todetut seikat tarjoajat ovat voineet perustaa tarjouksensa kateprosentin keskenään täysin eri tuotteisiin, hintoihin ja arvioituihin hankintamääriin. Kun hankintayksikkö on pyytänyt vain yhden kateprosentin koskien lähes koko Marketplacen valikoimaa, on tämä käytännössä tarkoittanut sitä, että tarjoajien on tullut sitoutua yhteen kateprosenttiin tietämättä, mitä tuotteita ja hintoja koskien kateprosentti on annettu. Hinnan painoarvo on ollut 100 pistettä, joten kateprosentilla on ollut suuri vaikutus tarjousten vertailussa ja siten hankinnan lopputulokseen. Hankinnan kohde on jäänyt epäselväksi, eivätkä annetut kateprosentit ole siten olleet vertailukelpoisia.

Tarjousvertailun perusteella ei voida myöskään todeta, onko hankintayksikkö valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen, sillä Marketplaceen nimenomaisesti mahdollistettujen tuotetoiveiden johdosta hankinnan todellinen sisältö on hankintayksikön muokattavissa koko sopimuskauden ajan. Hankintayksikkö ei ole sitoutunut tiettyihin ostomääriin, joten hankintayksikön on mahdollista kohdistaa hankintansa tuotelistauksen ulkopuolisiin Marketplace-tuotteisiin haluamallaan volyymilla, mikä on tehnyt sen mahdollisuudesta tehdä lisäostoja rajoittamattoman.

Hankintayksikön olisi tullut määrittää ne tuotteet, joita se voi tämän hankinnan perusteella ostaa Marketplacesta. Kun näin ei ole tehty, ei Marketplacen kautta tehtyjä hankintoja ole kilpailutettu hankintalain edellyttämällä tavalla, eikä kyse siten ole kilpailutetusta hankinnasta, vaan rajoittamattoman harkintavallan käytöstä ja hankintaa voidaan tällä perusteella pitää suorahankintana. Hankinnan kohdetta ei ole määritetty riittävästi, vaan hankintayksikölle on varattu oikeus ostaa liki mitä tahansa ja pyytää myös tuotevalikoiman kasvattamista. Hankinta ei ole ollut omiaan hyödyntämään olemassa olevia kilpailuolosuhteita ja julkisten varojen käyttöä hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla.

Vastine

Vaatimukset

Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.276,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut selvä ja annetut tarjoukset ovat olleet vertailukelpoisia.

AWS Marketplacen tuotemäärä on suuri, liki 54.000 tuotetta, ja valikoimassa on suuri määrä vaihtelua. Tuotehinnat, -määrät ja -nimikkeet voivat vaihdella sopimuskauden aikana, eivätkä muutokset ole tuotteiden jälleenmyyjän tai hankintayksikön hallinnassa. Tästä johtuen jälleenmyyjät eivät voi kohtuudella sitoutua tiettyyn hintaan ja tuotekorin saatavuuteen pitkäksi sopimuskaudeksi. Lisäksi ohjelmistokehityksen nopeudesta johtuen Valtorilla tai sen asiakkailla ei ole edellytyksiä arvioida niiden tulevia tarpeita yksilöidysti vuosia etukäteen.

Marketplacen erillinen kilpailuttaminen olisi kohtuuttoman haastavaa, koska pääosa sen tuotteista voidaan ostaa vain saman toimittajan sopimukselta, jolta pilvikapasiteetti on ostettu. Tämä johtuu siitä, että kyseiset tuotteet tulee hankkia samalle tilille ja sopimukselle, johon pilvikapasiteettikin on hankittu. Erilliseen tekniseen ympäristöön hankituista Marketplace-tuotteista suurin osa ei myöskään toimi lainkaan siinä ympäristössä, jossa asiakkaan pilvikapasiteetti sijaitsee. Lisäksi pilvikapasiteetin ja Marketplacen yhteisessä kilpailutuksessa voidaan hyödyntää monivuotisia volyymisidonnaisia alennusmekanismeja, joita pilvipalvelutoimittajat tarjoavat jälleenmyyjille. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä ottanut kantaa tuotteiden jälleenmyyjän ja toimittajan välisiin sopimuksiin, tai mahdollisiin jälleenmyyjäkohtaisiin tuotehintoihin muutoin kuin velvoittamalla jälleenmyyjää välittämään mahdolliset alennukset täysimääräisesti toimitushintoihin.

Marketplacessa hinnat on esitetty yksiselitteisesti. Jälleenmyyjän tehtävänä on toimittaa Marketplacesta hankintayksikölle eri toimijoiden tarjoamia ja hinnoittelemia tuotteita, mistä työstä jälleenmyyjä ottaa kiinteän kateprosentin mukaisen palkkion. Tarjoajien on osattava arvioida oma kateprosenttinsa mukainen liiketoimintariski antaessaan tarjouksensa. Tämä on tarjoajalle huomattavasti selkeämpää ja riskittömämpää kuin sitoutuminen tuotteen toimittajan päätösvallassa olevan kauppapaikan kilpailutuksessa vertailtavaan tuotekoriin ja tiettyyn hintaan. Tuotekoriin ja tiettyyn hintaan sitoutuminen tarkoittaisi, että tarjoajan tulisi tarjoushinnassaan varautua mahdollisiin hinnankorotuksiin ja saatavuuspulasakkoihin. Hankintayksikkö joutuisi tällöin varautumaan kohtuuttomaan hinnannousuun tarjouskilpailussa. Sen sijaan kateprosentin avulla voidaan saada kerralla yhdenvertaiset tarjoukset kohtuullisen mittaiselle sopimuskaudelle. Käyttämällä kateprosenttia vertailuperusteena hankintayksikkö on asettanut tarjoajat yhdenvertaiseen asemaan.

Hankintayksikkö on käynyt markkinavuoropuhelua tarjoajien kanssa ennen kilpailutusta eikä sen yhteydessä ole tullut ilmi, että kateprosentin käyttäminen olisi koettu ongelmalliseksi. Lisäksi tarjoajille on esitetty markkinavuoropuhelussa materiaalia, jossa on ilmoitettu aikaisemmat Marketplace ja software -ostot vuosilta 2022–2024 ja arviot vuosille 2025–2028.

Tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut hankintayksikölle rajoittamatonta harkintavaltaa hankinnan kohteen osalta. Koko Marketplace-valikoima on kilpailutettu rajatut tuoteryhmät huomioon ottaen kokonaisuutena siten, että kateprosentti on koko valikoimalle sama. Hankintayksiköllä on oikeus olla sitoutumatta mihinkään tiettyihin ostomääriin.

Kuultavan lausunto

Gofore Oyj on ilmoittanut, ettei se aio lausua asiassa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että ongelmana tarjouspyynnössä ei ole ollut kateprosentin käyttäminen vertailuperusteena, vaan se, ettei Marketplace‑tuotteita ole tarjouspyynnössä rajattu riittävällä tavalla siten, että tarjoajat tosiasiassa olisivat voineet antaa yhteisen kateprosentin kaikille tuotteille. Marketplacen laajuuden vuoksi on kohtuutonta edellyttää tarjoajilta tiettyyn kateprosenttiin sitoutumista koko valikoiman osalta. Marketplacesta ei ole myöskään löydettävissä yksittäistä tuotelistausta tai hinnastoa, jolle kateprosentti olisi suoraan voitu antaa. Lisäksi kun otetaan huomioon, että Marketplace-tuotteiden osalta kateprosentti on tullut antaa kolmannen osapuolen hinnoittelemasta arvonlisäverottomasta hinnasta, kyse on ollut hinnoista, jotka voivat muuttua tarjoajasta tai hankintayksiköstä riippumatta. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa tarjoajat ovat joutuneet sitoutumaan kateprosenttiin, joka on annettu merkittäviltä osin sellaisiin kolmannen osapuolen hintoihin, jotka eivät ole olleet, eivätkä ole voineetkaan olla, tarjoajan tiedossa tarjouksen jättämishetkellä.

Se, että tuotteiden rajaaminen on hankintayksikölle sen mukaan kohtuuttoman haastavaa, ei poista sitä, että hankintayksiköllä on velvollisuus kilpailuttaa hankintansa siten, että tarjouspyyntö mahdollistaa vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Lisäksi tarjousten hinnoittelu on ollut epäselvä myös muita palveluita koskien. Tarjouspyynnön mukaan kilpailutustapana on alennusprosentti julkisesta hinnastosta. Hintalomakkeella tarjoajilta on pyydetty alennusprosentti palvelun julkisesti saatavilla olevan hyperlinkin takaa avautuvan AWS-hinnaston arvonlisäverottomasta listahinnasta. AWS-hinnastoon ei ole kuitenkaan annettu sellaista hyperlinkkiä, jonka kautta tarjoaja olisi päässyt suoraan taulukkomuotoiseen hinnastoon, jonka perusteella alennusprosentti olisi ollut yksinkertaista antaa. Sen sijaan hintalomakkeessa ollut hyperlinkki on johtanut AWS:n hinnoittelua kuvaaville sivuille. Yksittäiselle tuotteelle on annettu tuotekohtaisella hintasivulla kahdeksan eri esimerkkiä siitä, miten hinnoittelu voi toimia ja lisäksi on tullut erikseen katsoa, onko tuotetta tarjolla halutulla alueella. On täysin kohtuutonta, että hankintayksikkö edellyttää, että tarjoajat käyvät läpi kaikki tuotteet ja tuotteiden vaihtelevat hinnat, sekä antavat niiden perusteella yhden yhteisen alennusprosentin. Näin ollen tarjoajien antamat alennusprosentit eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, sillä tarjoajat eivät ole tienneet, mitä tuotteita ja hinnoittelumalleja kukin tarjoaja on harkinnut alennusprosenttia antaessaan.

Hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperusteen sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteiden lisäksi muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä. Tarjouspyyntö on ollut virheellinen siltä osin, kun Marketplace‑tuotteiden hintoja tai AWS-hinnastoa ei ole liitetty sen osaksi, sillä ilman niitä tarjoajilla ei ole ollut alennus- ja kateprosenttien antamiseksi olennaisia tietoja.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön hintalomakkeella on ilmoitettu linkki AWS-hinnoittelusivustolle. Ammattimaisen tarjoajan täytyy tuntea päämiehensä hinnoittelu. Yhden tuotteen hinnoittelulle ei ole annettu kahdeksaa eri esimerkkiä, vaan kyse on kahdeksasta eri tuotteesta. Se, että saatavuus ja hinta täytyy tarkistaa aluekohtaisesti on AWS:n hinnoittelutapa eikä hankintayksiköllä ole siihen vaikutusmahdollisuutta. Alennus- ja kateprosentti ovat riippumattomia alueesta. Hankintayksikkö on kilpailutuksessa päätynyt käyttämään niitä, jotta hinnoittelusta ei tulisi tarjoajille kohtuuttoman monimutkaista.

Kuultava on ilmoittanut, ettei se aio lausua asiassa.

Valittaja on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 70) mukaan kilpailuttamisvelvollisuus on lain keskeisin velvoite. Lain tarkoitus säilyy päävelvoitteen osalta ennallaan menettelytapalakina, joka velvoittaa avoimeen ja tasapuoliseen kilpailuttamiseen. Laki ei sen sijaan sääntele edelleenkään lähtökohtaisesti sitä, mitä hankintayksiköt hankkivat tai millaisia ehtoja hankinnoille asetetaan, ellei näillä ole liityntää tarjouskilpailujen tasapuolisuuteen ja avoimuuteen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 72) on lain 2 §:n 2 momentin osalta muun ohella lausuttu, että kilpailuolosuhteiden hyödyntämisellä tarkoitetaan tuolloin voimassa olleen hankintalain (348/2007) 2 §:n mukaisesti markkinoiden ja markkinakilpailun hyödyntämistä parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi. Julkisia hankintoja koskevat menettelyt tulee esitöiden mukaan toteuttaa siten, että tarjouskilpailuissa saadaan aikaan todellista kilpailua, jolla optimaalinen hinta tai hinta-laatusuhde voidaan määrittää.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on asetettava tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet sekä muut hankinta-asiakirjat ilmaiseksi, rajoituksetta, suoraan ja kokonaan kaikkien saataville sähköisessä muodossa. Hankinta-asiakirjat on asetettava saataville siitä päivästä, jona hankintailmoitus on julkaistu. Ilmoituksessa on mainittava internet-osoite, jossa tarjouspyyntö ja muut hankinta-asiakirjat ovat saatavilla sähköisessä muodossa.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Keskeiset tosiseikat

Hankintayksikkö on pyytänyt Hansel Oy:n perustaman pilvipalveluita koskevan dynaamisen hankintajärjestelmän (DPS) sisäisessä kilpailutuksessa tarjouksia AWS-pilvikapasiteetin jakelu- ja hallintapalvelusta siihen liittyvine asiantuntijapalveluineen.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen Hansel Oy:n asiakirjan ”Pilvipalvelut 2020–2022, DPSn kohde” kohdassa 2.3 ”Asiakaskohtaisen sisäisen kilpailutuksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Asiakas kilpailuttaa tiedossa olevalle teknologiariippumattomalle palvelutarpeelle hinnan kuvaamalla tarvittavat pilvipalvelut ja niiden volyymit. Olemassa oleville teknologioille ja tiedossa oleville palvelutarpeille asiakas voi kilpailuttaa hinnat myös alennusprosentin avulla, jos hankinta koskee pilvipalvelun välityspalvelua. Välityspalvelun kohteena voivat olla esimerkiksi seuraavien julkipilven pilvipalvelutoimittajien palvelut:

- AWS (Amazon Web Services)
- GCP (Google Cloud Platform)
- Oracle Cloud Infrastructure
- Microsoft Azure
- IBM Cloud

Asiakas käyttää sisäisessä kilpailutuksessaan seuraavia kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ja niiden painoarvoja:

Pilvipalvelun hankinta tiedossa olevalle teknologiariippumattomalle palvelutarpeelle sekä hankinta olemassa oleville teknologioille ja tiedossa oleville palvelutarpeille (voi sisältää asiantuntijaresursseja):

- Hinta
- Hinta (alennusprosentti)
- Asiantuntijoiden kokemus ja/tai osaaminen
- Palvelun tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet”

Saman liitteen kohdassa 3.2 ”Sisäisen kilpailutuksen hankinnat” on todettu muun ohella, että DPS:n sisäisillä kilpailutuksilla voidaan hankkia julkisen pilven palveluista infrastruktuuripalveluita (IaaS), konttipalveluita (CaaS), sovellusalustapalveluita (PaaS) ja Serverless-palveluita (FaaS) sekä rajoitetusti IaaS- ja PaaS-palveluita täydentäviä ohjelmistopalveluita (SaaS), jos niiden käyttö liittyy kiinteästi pääasiallisena hankinnan kohteena olevien IaaS- ja PaaS-palveluiden hyödyntämiseen. Ehtojen mukaan DPS:n perusteella ei esimerkiksi voi hankkia SaaS-palveluina valmiita loppukäyttäjäohjelmistoja, kuten esimerkiksi CRM- tai taloushallinnon ohjelmistoja. Edellä mainittuja täydentäviä SaaS-palveluita ja muita IaaS- ja PaaS-palveluita täydentäviä palveluita voidaan hankkia pilvipalvelutoimittajien palveluista ja kauppapaikoista (Marketplace).

Tarjouspyynnön kohdan ”Päätöksenteon perusteet” mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on 95 prosenttia ja laadun 5 prosenttia.

Tarjouspyynnön liitteen ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdassa 2 ”Hankinnan kohde” on todettu muun ohella seuraavaa:

”AWS-pilvikapasiteetin jälleenmyynti, sopimusarvoltaan enintään 50 miljoonaa euroa, sisältäen kapasiteettipalveluun liittyvien root-tunnusta tarvitsevien tehtävien kuten AWS‑Management-tilien ja -organisaatioiden hallintaan liittyvät asiantuntijatyöt JA sisältäen MarketPlace -ostot, pois lukien sellaiset SaaS-palvelut, jotka eivät liity kiinteästi pääasiallisena hankinnan kohteena olevien IaaS- ja PaaS-palveluiden hyödyntämiseen, esimerkiksi valmiit loppukäyttäjäohjelmistot kuten CRM- tai taloushallinnon ohjelmistot”

Saman liitteen kohdassa 3 ”Kilpailutuksen hintalomake ja kapasiteettisitoumukset” on todettu seuraavaa:

”Toimittajan tulee antaa erillisessä tarjouksessaan hankittavalle teknologialle erillinen kate/alennusprosentti, jota sovelletaan hankintasopimuksen mukaisen palvelun hankintaan.

Kilpailutus 2:

Kilpailutustapa on alennusprosentti julkisesta hinnastosta (ks. Liite 4 Hinnat) sekä asiantuntijatyön osalta päivähinta

Toimittaja sitoutuu tarjoamaan Asiakkaan käyttöön kaikki mahdolliset alennusmekanismit, joita Pilvipalvelutoimittaja tarjoaa mahdollisuuksina, esim. volyymialennukset, kampanja‑alennukset tai kapasiteetin osto ennakkoon. Käyttötavasta muodostuvat alennukset tulee välittyä täysimääräisinä Asiakkaan maksamiin hintoihin.

Mikäli Asiakas sitoutuu sopimuskauden aikana teknologiakohtaiseen volyymisidonnaisen alennusohjelman tai muun alennusohjelman käyttöön, joka alentaa Toimittajan omaa sisäänostohintaa, niin tällöin teknologian Toimittajan tulee myös sitoutua volyymisidonnaiseen alennusohjelman käyttöönottoon sopimuskaudella.”

Saman liitteen kohdassa 4 ”Hankinnan kohteen vaatimukset” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Asiakkaan käytettävissä tulee olla Pilvipalveluntoimittajan täysi palveluvalikoima Marketplace mukaan lukien (Marketplacea saatavuutta tai tuotevalikoimaa ei saa rajoittaa)

Hankinnan kohde ei kata loppukäyttäjän suoraan sellaisenaan käyttämiä palveluita (SaaS).”

Tarjouspyynnön liitteessä ”Hinnat AWS” tarjoajaa on pyydetty ilmoittamaan alennusprosentti AWS-pilvikapasiteetille ja kateprosentti AWS Marketplace ‑tuotteille. Lomakkeella on annettu kummankin edellä mainitun osalta vertailuhintaa varten arvioitu arvo volyymeista AWS-hinnaston ja Marketplacen mukaisilla hinnoilla. Lomakkeella on todettu, että hintalomakkeella olevat volyymit ja määrät ovat ainoastaan vertailuhinnan laskemista varten, eivätkä volyymit sido tilaajaa. Lomakkeen mukaan toteutuvat määrät voivat olla suurempia tai pienempiä. Kate- ja alennusprosentin ilmoittamisen osalta on annettu seuraava ohjeistus:

”Tarjottava alennusprosentti palvelun julkisesti saatavilla olevan hinnaston (Amazon Web Services (AWS): https://aws.amazon.com/pricing/) arvonlisäverottomasta listahinnasta ja Market Place-tuotteiden osalta kateprosentti kolmannen osapuolen hinnoittelemasta arvonlisäverottomasta hinnasta. Alennus- ja kateprosenttiin tulee sisällyttää Hanselin palvelumaksu.

Negatiivisen kateprosentin antaminen tarkoittaa alennusta. Negatiivisen alennusprosentin antaminen tarkoittaa katteen lisäämistä hinnastohinnan päälle.”

Hankintayksikön 13.3.2025 järjestämän markkinavuoropuheluun liittyvän infotilaisuuden materiaalin mukaan toimittajakumppanit ovat esittäneet hankintayksikölle huomion, että Marketplace-tuotteilla on omat ISV-kohtaiset (Independent Sotfware Vendor) alennusprosentit, joita toimittaja voi saada, ja että tästä johtuen yhden alennusprosentin antaminen kaikille Marketplace‑tuotteille ja palveluille on mahdotonta. Hankintayksikkö on vastannut toimittajakumppanien huomioon, että tarjottaessa kolmannen osapuolen tuotetta (EA/AWS) toimittaja lisää omaan ostohintaansa kateprosenttinsa.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat laadittu niin selviksi, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja sovellettavat kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintayksiköllä on myös harkintavaltaa määritellessään tarjouksissa esitettävien hintojen ilmoittamis- ja vertailutapa. Hintaa koskevilla vertailuperusteilla viitataan yleisesti hinnan halpuuteen, millä myös osaltaan turvataan hankintalain
2 §:n 1 momentin mukaista tavoitetta tehostaa julkisten varojen käyttöä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on asettanut saataville tarjouspyynnön ja sen liitteenä olleet asiakirjat sähköisesti. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankinnan kohteen kuvauksessa on edellä mainitusti todettu, että hankinnan kohteena on ollut AWS-pilvikapasiteetin jälleenmyynti. Mainitussa asiakirjassa on edelleen todettu, että hankintayksikön käytettävissä tulee olla pilvipalvelun toimittajan täysi palveluvalikoima Marketplace mukaan lukien edellä esitetyin SaaS-palveluita koskevin rajauksin.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjouksia on hinnan osalta vertailtu tarjottujen kate- ja alennusprosenttien perusteella. Tarjoajien on tullut tarjouksissaan antaa alennusprosentti AWS-pilvikapasiteetin ja kateprosentti AWS Marketplace -tuotteiden osalta. Tarjoajan kokonaisvertailuhinta on muodostunut hintalomakkeella määriteltyjen vertailuhinnan laskentaa varten arvioitujen AWS-pilvikapasiteetin ja AWS Marketplace -tuotteiden hankintavolyymien mukaan. Hintalomakkeen mukaan pilvikapasiteetin osalta alennusprosentti on tullut perustaa julkisesti saatavilla olevan hinnaston (Amazon Web Services (AWS): https://aws.amazon.com/pricing/) arvonlisäverottomaan listahintaan ja Marketplace-tuotteiden osalta kolmannen osapuolen hinnoittelemaan arvonlisäverottomaan hintaan. Toimittajan on lisäksi tullut sitoutua tarjoamaan hankintayksikön käyttöön kaikki mahdolliset alennusmekanismit.

Edellä mainittu AWS-pilvikapasiteetin hinnastoa koskeva hyperlinkki on johtanut AWS Pricing -verkkosivulle, johon kaikilla tarjoajilla on ollut avoin ja vapaa pääsy. Kyseisellä verkkosivulla on kuvailtu AWS:n hinnoittelumalleja muun ohella volyymialennuksia sekä mainittu yksittäisiä tuotenimikkeitä, joita klikkaamalla on päässyt tuotteen tarkempiin tietoihin. Tuotekohtaiselta sivulta on klikkaamalla ”Pricing” päässyt katsomaan yksittäisen tuotteen hintatietoja. Osassa tuotteita hintavaihtoehtoja on ollut vain yksi tai muutama ja osassa useampi. Lisäksi tuotteista on annettu erilaisia hinnoitteluesimerkkejä. Tuotteista on ollut eri vaihtoehtoja eri maantieteellisille alueille.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että hankintayksikkö on asettanut AWS‑pilvikapasiteettia koskevat hinnat hankintalain 69 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kaikkien tarjoajien saataville sähköisessä muodossa. Ottaen huomioon sivuston rakenteen, ilmoitetun hyperlinkin on katsottava olleen riittävä ohjaamaan tarjoajat tuotteiden hintatietoihin. Edellä todetusti sivustolta on voinut tarkastella hintoja lukuisten eri tuotteiden ja hintavaihtoehtojen osalta. Ottaen huomioon, että hankintayksikkö ei ole millään tavoin rajannut sitä, minkä tuotteiden tai hintavaihtoehtojen osalta tarjoajan on tullut ilmoittaa alennuksensa, eli mihin kyseisen sivuston eri tuote- ja hintavaihtoehtoihin tarjoajan on tullut perustaa alennusprosenttinsa, voidaan tarjouspyyntöasiakirjojen katsoa olleen tältä osin valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät.

AWS Marketplace -tuotteiden osalta hintalomakkeella on ilmoitettu ainoastaan, että kateprosentti tulee perustaa kolmannen osapuolen hinnoittelemaan hintaan. Tältä osin tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole mainittu internet-osoitetta, josta kateprosentin perustana käytettävä Marketplace-tuotteita koskeva kolmannen osapuolen määrittämä hinta olisi ollut saatavilla. Edellä todetun huomioon ottaen, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole asettanut tältä osin hankinta-asiakirjoja tarjoajien saataville tarjousvertailuun vaikuttaneen seikan osalta hankintalain 69 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajan hinnoittelu voidaan sinänsä vaatia esitettäväksi muun ohella ilmoittamalla tietty kate- tai alennusprosentti jostakin määritellystä hintatasosta ja tällä tavoin arvioida, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin. Tällaisessa tilanteessa valikoiman rajaaminen tai täsmentäminen ennalta ei ole myöskään välttämätöntä. Kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole kuitenkaan edellä todetusti ilmoitettu selkeästi niitä hankinnan kohteena olevien palveluiden hintoja tai muutakaan perustetta niiden hintojen määrittelyyn, joiden perusteella alennus- ja kateprosentti on tullut antaa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole määritetty, millä tavoin toimittajakohtaiset alennusmekanismit, kuten volyymialennukset, kampanja-alennukset ja käyttötavasta muodostuvat alennukset tulee ottaa huomioon tarjousten hinnoittelun osana. Sanotuilla toimittajakohtaisilla erillä voi olla merkitystä alennus- ja kateprosentin laskemisessa sekä arvioitaessa tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikölle. Suurin alennusprosentti tai alhaisin kateprosentti ei välttämättä merkitse alhaisinta hintaa hankintayksikölle, mikäli alennus- ja kateprosentin laskennan perustana oleva hintataso vaihtelee tarjoajien välillä.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei alennus- ja kateprosenttiin perustuva hinnan vertailuperusteen käyttäminen nyt toteutetuin tavoin ole ollut omiaan johtamaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Tarjousvertailun perusteella ei voida todeta, onko hankintayksikkö tosiasiassa valinnut sille kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen. Tähän nähden hankintayksikön ei voida katsoa menettelyllään varmistaneen sen kilpailutusvelvollisuuteen sisältyvää tavoitetta julkisten varojen mahdollisimman tehokkaasta käytöstä. Hankintayksikkö on siten menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa edellä selostetuilta osin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin perusteella kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori aikoo edelleen toteuttaa nyt kyseessä olevan AWS-pilvikapasiteetin jakelu- ja hallintapalvelun ja siihen liittyvien asiantuntijapalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, mikä määrä sisältää markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin ylijohtajan ja yksikönjohtajan 26.5.2025 tekemän hankintapäätöksen asiassa Valtori/529/04 02/2025. Markkinaoikeus kieltää Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtoria tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin korvaamaan Nordcloud Oy:n oikeudenkäyntikulut 13.300 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Saija Laitinen ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.