MAO:628/2025

 Asian tausta

Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori (jäljempänä Valtori) on Hansel Oy:n perustaman dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisessä kilpailutuksessa pyytänyt 23.4.2025 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Microsoft Azure EA-pilvikapasiteetin jakelu- ja hallintapalvelusta siihen liittyvine asiantuntijapalveluineen.

Valtorin ylijohtaja ja yksikönjohtaja ovat 28.5.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinneet Capgemini Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 79.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Nordcloud Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.263,33 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut hankinnan sisällön ja laajuuden osalta niin epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu antaa vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteeseen on sisältynyt muun ohella Marketplace-ostot, pois lukien sellaiset SaaS-palvelut, jotka eivät liity kiinteästi pääasiallisena hankinnan kohteena olevien IaaS- ja PaaS-palveluiden hyödyntämiseen. Edelleen hankinnan kohteen kuvauksen yleisten vaatimusten mukaan hankintayksikön käytettävissä tulee olla pilvipalveluntoimittajan täysi palveluvalikoima Marketplace mukaan lukien. Tarjouspyynnön liitteenä olleella hintalomakkeella on pyydetty tarjousvertailuun vaikuttavana seikkana yhtä kateprosenttia kaikille Microsoft Azure Marketplace tuoteostoille.

Azure Marketplace on Microsoftin tarjoama verkkokauppa, joka keskittyy pilvipohjaisiin ratkaisuihin. Se toimii alustana, jossa yritykset ja IT‑ammattilaiset voivat löytää, kokeilla ja ottaa käyttöön ohjelmistoja, palveluita ja konsultointiratkaisuja suoraan Microsoft Azure -ympäristössä. Azure Marketplacessa on erittäin laaja valikoima sekä Microsoftin omia että muiden palveluntarjoajien palveluita ja ohjelmistoja. Marketplacesta on mahdollista ostaa muun muassa erinäisiä sovelluksia, konsultointipalveluita, virtuaalisia koneita, tietokantoja, verkkohallintoja, kehitystyökaluja, tietoturvapalveluita ja analytiikkaa. Lisäksi Azure Marketplacessa on mahdollisuus esittää tuotetoiveita. Valikoima on alati kasvava, eikä nyt kyseessä olevan tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaan tarjoajalla ole juurikaan mahdollisuutta rajata valikoimaa. Valikoiman tuotteiden ja palveluiden teknisissä eritelmissä ja hinnoissa on suurta hajontaa. Eri tuotteiden Marketplace-hinnoittelu ei ole myöskään välttämättä sama kaikille jälleenmyyjille. Marketplacessa tuotteiden jälleenmyyjä ja toimittaja voivat sopia asiakaskohtaisista hinnoista ja alennuksista, joten tuotteet voivat olla eri toimijoille hyvin eri hintaisia. Yhden kateprosentin pyytäminen kaikille Marketplace-ostoille ei ole mahdollistanut vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Koska hankintayksikkö ei ole sitoutunut tiettyihin hankittaviin määriin, tarjoajat eivät ole voineet arvioida todellista hankintamäärää, joka voi olla merkittävästi suurempi tai pienempi kuin vertailussa käytetty määrä. Tälläkin perusteella yhden yhteisen kateprosentin antaminen on ollut avoimuus- ja suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Ottaen huomioon edellä todetut seikat tarjoajat ovat voineet perustaa tarjouksensa kateprosentin keskenään täysin eri tuotteisiin, hintoihin ja arvioituihin hankintamääriin. Kun hankintayksikkö on pyytänyt vain yhden kateprosentin koskien lähes koko Marketplacen valikoimaa, on tämä käytännössä tarkoittanut sitä, että tarjoajien on tullut sitoutua yhteen kateprosenttiin tietämättä, mitä tuotteita ja hintoja koskien kateprosentti on annettu. Hankinnan kohde on jäänyt epäselväksi, eivätkä annetut kateprosentit ole siten olleet vertailukelpoisia.

Tarjousvertailun perusteella ei voida myöskään todeta, onko hankintayksikkö valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen, sillä Marketplaceen nimenomaisesti mahdollistettujen tuotetoiveiden johdosta hankinnan todellinen sisältö on hankintayksikön muokattavissa koko sopimuskauden ajan. Hankintayksikkö ei ole sitoutunut tiettyihin ostomääriin, joten hankintayksikön on mahdollista kohdistaa hankintansa Marketplace-tuotteisiin haluamallaan volyymilla, mikä on tehnyt sen mahdollisuudesta tehdä lisäostoja rajoittamattoman.

Hankintayksikön olisi tullut määrittää ne tuotteet, joita se voi tämän hankinnan perusteella ostaa Marketplacesta. Kun näin ei ole tehty, ei Marketplacen kautta tehtyjä hankintoja ole kilpailutettu hankintalain edellyttämällä tavalla, eikä kyse siten ole kilpailutetusta hankinnasta, vaan rajoittamattoman harkintavallan käytöstä ja hankintaa voidaan tällä perusteella pitää suorahankintana. Hankinnan kohdetta ei ole määritetty riittävästi, vaan hankintayksikölle on varattu oikeus ostaa liki mitä tahansa ja pyytää myös tuotevalikoiman kasvattamista. Hankinta ei ole ollut omiaan hyödyntämään olemassa olevia kilpailuolosuhteita ja julkisten varojen käyttöä hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että toimittajalla on koko sopimuskauden ajan pilvipalvelutoimittajan myöntämä Azure Enterprise Agreement (Azure EA) ‑pilvikapasiteetin myyntioikeus hankinnan kohteeseen. Microsoft myöntää Azure EA -pilvikapasiteetin myyntioikeuden Microsoft Licensing Partner (LSP) -kelpoisuudella. Voittaneella tarjoajalla ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyä LSP-kelpoisuutta.

Vastine

Vaatimukset

Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.668,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut selvä ja annetut tarjoukset ovat olleet vertailukelpoisia.

Microsoft Azure Marketplacen tuotemäärä on suuri, liki 40.000 tuotetta, ja valikoimassa on suuri määrä vaihtelua. Tuotehinnat, -määrät ja -nimikkeet voivat vaihdella sopimuskauden aikana, eivätkä muutokset ole tuotteiden jälleenmyyjän tai hankintayksikön hallinnassa. Tästä johtuen jälleenmyyjät eivät voi kohtuudella sitoutua tiettyyn hintaan ja tuotekorin saatavuuteen pitkäksi sopimuskaudeksi. Lisäksi ohjelmistokehityksen nopeudesta johtuen hankintayksiköllä tai sen asiakkailla ei ole edellytyksiä arvioida niiden tulevia tarpeita yksilöidysti vuosia etukäteen.

Marketplacen erillinen kilpailuttaminen olisi kohtuuttoman haastavaa, koska pääosa sen tuotteista voidaan ostaa vain saman toimittajan sopimukselta, jolta pilvikapasiteetti on ostettu. Tämä johtuu siitä, että kyseiset tuotteet tulee hankkia samalle tilille ja sopimukselle, johon pilvikapasiteettikin on hankittu. Erilliseen tekniseen ympäristöön hankituista Marketplace-tuotteista suurin osa ei myöskään toimi lainkaan siinä ympäristössä, jossa asiakkaan pilvikapasiteetti sijaitsee. Lisäksi pilvikapasiteetin ja Marketplacen yhteisessä kilpailutuksessa voidaan hyödyntää monivuotisia volyymisidonnaisia alennusmekanismeja, joita pilvipalvelutoimittajat tarjoavat jälleenmyyjille. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä ottanut kantaa tuotteiden jälleenmyyjän ja toimittajan välisiin sopimuksiin, tai mahdollisiin jälleenmyyjäkohtaisiin tuotehintoihin muutoin kuin velvoittamalla jälleenmyyjää välittämään mahdolliset alennukset täysimääräisesti toimitushintoihin.

Marketplacessa hinnat on esitetty yksiselitteisesti. Jälleenmyyjän tehtävänä on toimittaa Marketplacesta hankintayksikölle eri toimijoiden tarjoamia ja hinnoittelemia tuotteita, mistä työstä jälleenmyyjä ottaa kiinteän kateprosentin mukaisen palkkion. Tarjoajien on osattava arvioida oma kateprosenttinsa mukainen liiketoimintariski antaessaan tarjouksensa. Tämä on tarjoajalle huomattavasti selkeämpää ja riskittömämpää kuin sitoutuminen tuotteen toimittajan päätösvallassa olevan kauppapaikan kilpailutuksessa vertailtavaan tuotekoriin ja tiettyyn hintaan. Tuotekoriin ja tiettyyn hintaan sitoutuminen tarkoittaisi, että tarjoajan tulisi tarjoushinnassaan varautua mahdollisiin hinnankorotuksiin ja saatavuuspulasakkoihin. Hankintayksikkö joutuisi tällöin varautumaan kohtuuttomaan hinnannousuun tarjouskilpailussa. Sen sijaan kateprosentin avulla voidaan saada kerralla yhdenvertaiset tarjoukset kohtuullisen mittaiselle sopimuskaudelle. Käyttämällä kateprosenttia vertailuperusteena hankintayksikkö on asettanut tarjoajat yhdenvertaiseen asemaan.

Hankintayksikkö on käynyt markkinavuoropuhelua tarjoajien kanssa ennen kilpailutusta eikä sen yhteydessä ole tullut ilmi, että kateprosentin käyttäminen olisi koettu ongelmalliseksi. Lisäksi tarjoajille on esitetty markkinavuoropuhelussa materiaalia, jossa on ilmoitettu aikaisemmat Marketplace ja software -ostot vuosilta 2022–2024 sekä arviot vuosille 2025–2028.

Tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut hankintayksikölle rajoittamatonta harkintavaltaa hankinnan kohteen osalta. Koko Marketplace-valikoima on kilpailutettu rajatut tuoteryhmät huomioon ottaen kokonaisuutena siten, että kateprosentti on koko valikoimalle sama. Hankintayksiköllä on oikeus olla sitoutumatta mihinkään tiettyihin ostomääriin.

Tarjouspyynnössä ei ole sen sanamuodon mukaisesti vaadittu LSP-kelpoisuutta. Joka tapauksessa voittanut tarjoaja on täyttänyt kyseisen vaatimuksen sen voimavara-alihankkijan avulla.

Kuultavan lausunto

Capgemini Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.350 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Yksinomaan se, että Marketplacen tuotevalikoima on laaja, ei ole tehnyt tarjouspyynnöstä epäselvää. Tarjouspyynnössä on selvästi kuvattu hankinnan kohde, tuotevalikoiman rajaukset ja tarjouksen hinnoitteluperusta. Kateprosentti on tullut määrittää Marketplace-tuotteiden osalta Azure-portaalin kautta saatavasta kolmannen osapuolen hinnoittelemasta arvonlisäverottomasta hinnasta.

Hankintayksikkö on noudattanut kilpailuttamisvelvollisuutta kattamalla kaikki tarjouspyynnössä sallituksi kuvatut Marketplace-ostot samalla kilpailutetulla kateprosentilla. Tarjottua kateprosenttia sovelletaan kaikkiin tarjouspyynnön sallimiin Marketplace-ostoihin, riippumatta siitä, milloin tuote on lisätty Marketplacen tuotevalikoimaan. Hankintayksikkö ei siten voi hankkia mitään kilpailutuksen ulkopuolisia tuotteita. Marketplacen tuotevalikoima ei ole hankintayksikön päätettävissä, vaan Microsoft yksin päättää ja hyväksyy ne tuotteet, jotka se ottaa Marketplaceen. Tuotteen julkaisija, kuten ohjelmiston oikeuksien omistaja, puolestaan päättää sen hinnan.

Tarjousvertailua varten hintalomakkeella ilmoitetut arvioidut arvot ja määrät ovat olleet ainoastaan hintavertailua varten, eivätkä ne ole muodostaneet tilaajaa sitovia tilausmääriä tai muita sitoumuksia. Hankintayksikkö on kuvannut tarjouspyynnössä hankinnan enimmäisarvon sisältäen Marketplace-ostot. Tarjouspyyntö ei ole ollut tältäkään osin epäselvä.

Voittanut tarjoaja on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksen Azure EA ‑pilvikapasiteetin myyntioikeuden osalta sen voimavara-alihankkijan avulla.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että ongelmana tarjouspyynnössä ei ole ollut kateprosentin käyttäminen vertailuperusteena, vaan se, ettei Marketplace‑tuotteita ole tarjouspyynnössä rajattu riittävällä tavalla siten, että tarjoajat tosiasiassa olisivat voineet antaa yhteisen kateprosentin kaikille tuotteille. Marketplacen laajuuden vuoksi on kohtuutonta edellyttää tarjoajilta tiettyyn kateprosenttiin sitoutumista koko valikoiman osalta. Marketplacesta ei ole myöskään löydettävissä yksittäistä tuotelistausta tai hinnastoa, jolle kateprosentti olisi suoraan voitu antaa. Lisäksi kun otetaan huomioon, että Marketplace-tuotteiden osalta kateprosentti on tullut antaa Azure-portaalin kautta saatavasta kolmannen osapuolen hinnoittelemasta arvonlisäverottomasta hinnasta, kyse on ollut hinnoista, jotka voivat muuttua tarjoajasta tai hankintayksiköstä riippumatta. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa tarjoajat ovat joutuneet sitoutumaan kateprosenttiin, joka on annettu merkittäviltä osin sellaisiin kolmannen osapuolen hintoihin, jotka eivät ole olleet, eivätkä ole voineetkaan olla, tarjoajan tiedossa tarjouksen jättämishetkellä.

Se, että tuotteiden rajaaminen on hankintayksikölle sen mukaan kohtuuttoman haastavaa, ei poista sitä, että hankintayksiköllä on velvollisuus kilpailuttaa hankintansa siten, että tarjouspyyntö mahdollistaa vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Lisäksi tarjousten hinnoittelu on ollut epäselvä myös muita palveluita koskien. Lopullisessa tarjouspyynnössä hankinnan kohteena ovat olleet Azure EA‑pilvikapasiteetin jälleenmyynti, niihin perustuvat palvelut sekä Marketplace-ostot ja erikseen tilattavat asiantuntijapalvelut. Hintalomakkeella tarjoajilta on pyydetty kateprosenttia EA-hinnaston arvonlisäverottomasta listahinnasta. Kyseistä hinnastoa ei ole kuitenkaan liitetty tarjouspyyntöön eikä se ole ollut muutoin julkisesti kaikkien saatavilla, joten tarjoajilla ei ole ollut tiedossa, mitä palveluita kyseisellä hinnastolla on ollut. Tämä on voinut johtaa siihen, että joku tarjoajista on voinut ottaa huomioon Azure EA ‑pilvikapasiteettia koskevassa kateprosentissa jälleenmyynnin lisäksi myös esimerkiksi omien palveluidensa alennuksia, koska hankinnan kohteen kuvauksessa on kerrottu hankittavan jälleenmyynnin lisäksi Azure EA ‑pilvikapasiteettiin perustuvia palveluita. Näin ollen tarjoajien antamat kateprosentit eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, kun ei ole mahdollista selvittää, mitä palveluita ja alennuksia eri tarjoajat ovat kateprosentissa ottaneet huomioon.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön mukaan toimittajalla tulee olla koko sopimuskauden ajan pilvipalvelutoimittajan myöntämä Azure EA ‑pilvikapasiteetin myyntioikeus hankinnan kohteeseen. Tällaista myyntioikeutta ei voi saada ilman, että on olemassa pääsy EA-hinnastoon. Ammattimaisen tarjoajan täytyy tuntea päämiehensä hinnoittelu.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyynnössä on kuvattu tarjouspyynnön kohteeseen sisältyvien palveluiden ja tuotteiden joukko hyvin tarkkarajaisesti. On selvää, että alalla toimivien ja siten kyseisiä tuotteita ja palveluita tuntevien elinkeinonharjoittajien on tarjouspyynnön perusteella tullut tietää, mihin palveluiden ja tuotteiden joukkoon tarjouspyyntö kohdistuu. Siltä osin, kun valittaja viittaa tarjoajien omiin hinnoitteluratkaisuihin, kukin tarjoaja tekee omat taktiset hinnoitteluratkaisunsa ja vastaa niistä itsenäisesti.

Valittaja on esittänyt, että EA-sopimus ja siihen liittyvä Azure-hinnasto ovat hankintayksikön ja Microsoftin välisiä. Valittajan ymmärryksen mukaan hankintayksikkö ja Microsoft neuvottelevat parhaillaan uudesta EA‑sopimuksesta ja -hinnastosta, mutta kyseistä sopimusta ei ole vielä allekirjoitettu. Siten EA-hinnastoa ei ole ollut saatavilla koko sopimuskauden ajalle. Tämä on vaikeuttanut tarjousten hinnoittelua nyt kyseessä olevassa hankinnassa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 70) mukaan kilpailuttamisvelvollisuus on lain keskeisin velvoite. Lain tarkoitus säilyy päävelvoitteen osalta ennallaan menettelytapalakina, joka velvoittaa avoimeen ja tasapuoliseen kilpailuttamiseen. Laki ei sen sijaan sääntele edelleenkään lähtökohtaisesti sitä, mitä hankintayksiköt hankkivat tai millaisia ehtoja hankinnoille asetetaan, ellei näillä ole liityntää tarjouskilpailujen tasapuolisuuteen ja avoimuuteen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 72) on lain 2 §:n 2 momentin osalta muun ohella lausuttu, että kilpailuolosuhteiden hyödyntämisellä tarkoitetaan tuolloin voimassa olleen hankintalain (348/2007)
2 §:n mukaisesti markkinoiden ja markkinakilpailun hyödyntämistä parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi. Julkisia hankintoja koskevat menettelyt tulee esitöiden mukaan toteuttaa siten, että tarjouskilpailuissa saadaan aikaan todellista kilpailua, jolla optimaalinen hinta tai hinta-laatusuhde voidaan määrittää.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on asetettava tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet sekä muut hankinta-asiakirjat ilmaiseksi, rajoituksetta, suoraan ja kokonaan kaikkien saataville sähköisessä muodossa. Hankinta-asiakirjat on asetettava saataville siitä päivästä, jona hankintailmoitus on julkaistu. Ilmoituksessa on mainittava internet-osoite, jossa tarjouspyyntö ja muut hankinta-asiakirjat ovat saatavilla sähköisessä muodossa.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Keskeiset tosiseikat

Hankintayksikkö on pyytänyt Hansel Oy:n perustaman pilvipalveluita koskevan dynaamisen hankintajärjestelmän (DPS) sisäisessä kilpailutuksessa tarjouksia Microsoft Azure EA-pilvikapasiteetin jakelu- ja hallintapalvelusta siihen liittyvine asiantuntijapalveluineen.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen Hansel Oy:n asiakirjan ”Pilvipalvelut 2020–2022, DPSn kohde” kohdassa 2.3 ”Asiakaskohtaisen sisäisen kilpailutuksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Asiakas kilpailuttaa tiedossa olevalle teknologiariippumattomalle palvelutarpeelle hinnan kuvaamalla tarvittavat pilvipalvelut ja niiden volyymit. Olemassa oleville teknologioille ja tiedossa oleville palvelutarpeille asiakas voi kilpailuttaa hinnat myös alennusprosentin avulla, jos hankinta koskee pilvipalvelun välityspalvelua. Välityspalvelun kohteena voivat olla esimerkiksi seuraavien julkipilven pilvipalvelutoimittajien palvelut:

- AWS (Amazon Web Services)
- GCP (Google Cloud Platform)
- Oracle Cloud Infrastructure
- Microsoft Azure
- IBM Cloud

Asiakas käyttää sisäisessä kilpailutuksessaan seuraavia kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ja niiden painoarvoja:

Pilvipalvelun hankinta tiedossa olevalle teknologiariippumattomalle palvelutarpeelle sekä hankinta olemassa oleville teknologioille ja tiedossa oleville palvelutarpeille (voi sisältää asiantuntijaresursseja):

- Hinta
- Hinta (alennusprosentti)
- Asiantuntijoiden kokemus ja/tai osaaminen
- Palvelun tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet”

Saman liitteen kohdassa 3.2 ”Sisäisen kilpailutuksen hankinnat” on todettu muun ohella, että DPS:n sisäisillä kilpailutuksilla voidaan hankkia julkisen pilven palveluista infrastruktuuripalveluita (IaaS), konttipalveluita (CaaS), sovellusalustapalveluita (PaaS) ja Serverless-palveluita (FaaS) sekä rajoitetusti IaaS- ja PaaS-palveluita täydentäviä ohjelmistopalveluita (SaaS), jos niiden käyttö liittyy kiinteästi pääasiallisena hankinnan kohteena olevien IaaS- ja PaaS-palveluiden hyödyntämiseen. Ehtojen mukaan DPS:n perusteella ei esimerkiksi voi hankkia SaaS-palveluina valmiita loppukäyttäjäohjelmistoja, kuten esimerkiksi CRM- tai taloushallinnon ohjelmistoja. Edellä mainittuja täydentäviä SaaS-palveluita ja muita IaaS- ja PaaS-palveluita täydentäviä palveluita voidaan hankkia pilvipalvelutoimittajien palveluista ja kauppapaikoista (Marketplace).

Tarjouspyynnön kohdan ”Päätöksenteon perusteet” mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on 95 prosenttia ja laadun 5 prosenttia.

Tarjouspyynnön liitteen ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdassa 2 ”Hankinnan kohde” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Azure EA-pilvikapasiteettiin perustuvat palvelut sekä jälleenmyynti, sopimusarvoltaan enintään 75 miljoonaa euroa, sisältäen kapasiteettipalveluun liittyvien root-tunnusta tarvitsevien tehtävien asiantuntijatyöt JA sisältäen MarketPlace ‑ostot, pois lukien sellaiset SaaS-palvelut, jotka eivät liity kiinteästi pääasiallisena hankinnan kohteena olevien IaaS- ja PaaS-palveluiden hyödyntämiseen, esimerkiksi valmiit loppukäyttäjäohjelmistot kuten CRM- tai taloushallinnon ohjelmistot.”

Saman liitteen kohdassa 3 ”Kilpailutuksen hintalomake ja kapasiteettisitoumukset” on todettu seuraavaa:

”Toimittajan tulee antaa erillisessä tarjouksessaan hankittavalle teknologialle erillinen kateprosentti, jota sovelletaan hankintasopimuksen mukaisen palvelun hankintaan.

Kilpailutustapa on kateprosentti EA-hinnastosta (ks. Liite 4 Hintalomake) sekä asiantuntijatyön osalta päivähinta

Toimittaja sitoutuu tarjoamaan Asiakkaan käyttöön kaikki mahdolliset alennusmekanismit, joita Pilvipalvelutoimittaja tarjoaa mahdollisuuksina, esim. volyymialennukset, kampanja‑alennukset tai kapasiteetin osto ennakkoon. Käyttötavasta muodostuvat alennukset tulee välittyä täysimääräisinä Asiakkaan maksamiin hintoihin.”

Saman liitteen kohdassa 4 ”Hankinnan kohteen vaatimukset” alakohdassa 4.1 ”Yleiset vaatimukset” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Asiakkaan käytettävissä tulee olla Pilvipalveluntoimittajan täysi palveluvalikoima Marketplace mukaan lukien (Marketplacea saatavuutta tai tuotevalikoimaa ei saa rajoittaa)

Hankinnan kohde ei kata loppukäyttäjän suoraan sellaisenaan käyttämiä palveluita (SaaS).”

Tarjouspyynnön liitteessä ”Hinnat Azure EA” tarjoajaa on pyydetty ilmoittamaan kateprosentti Microsoft Azure EA -pilvikapasiteetille ja Microsoft Azure Marketplace -tuotteille. Lomakkeella on annettu kummankin edellä mainitun osalta vertailuhintaa varten arvioitu arvo volyymeista EA-hinnaston ja Marketplacen mukaisilla hinnoilla. Microsoft Azure EA -pilvikapasiteetin arvioitu arvo on ollut 73 miljoonaa euroa ja Microsoft Azure Marketplace‑tuotteiden kaksi miljoonaa euroa. Lomakkeella on todettu, että hintalomakkeella olevat volyymit ja määrät ovat ainoastaan vertailuhinnan laskemista varten, eivätkä volyymit sido tilaajaa. Lomakkeen mukaan toteutuvat määrät voivat olla suurempia tai pienempiä. Kateprosentin ilmoittamisen osalta on annettu seuraava ohjeistus:

”Tarjottava kateprosentti palvelun julkisesti saatavilla olevan tai julkaistun EA-hinnaston (epäsuora jälleenmyyjähinnasto, Enterprise 6 Net for Eurozone, Government, Direct To Reseller, jota käytetään Server & Cloud liittymäsopimuksen hinnoittelussa) arvonlisäverottomasta listahinnasta ja Market Place-tuotteiden osalta Azure-portaalin kautta saatavasta kolmannen osapuolen hinnoittelemasta arvonlisäverottomasta hinnasta. Kateprosenttiin tulee sisällyttää Hanselin palvelumaksu.

Negatiivisen kateprosentin antaminen tarkoittaa alennusta.”

Hankintayksikön 13.3.2025 järjestämän markkinavuoropuheluun liittyvän infotilaisuuden materiaalin mukaan toimittajakumppanit ovat esittäneet hankintayksikölle huomion, että Marketplace-tuotteilla on omat ISV-kohtaiset (Independent Sotfware Vendor) alennusprosentit, joita toimittaja voi saada, ja että tästä johtuen yhden alennusprosentin antaminen kaikille Marketplace‑tuotteille ja palveluille on mahdotonta. Hankintayksikkö on vastannut toimittajakumppanien huomioon, että tarjottaessa kolmannen osapuolen tuotetta (EA/AWS) toimittaja lisää omaan ostohintaansa kateprosenttinsa. Markkinavuoropuhelussa käytetyn hintalomakkeen kateprosentin ilmoittamista koskeva ohjeistus on ollut samansisältöinen kuin edellä kuvattu lopullisessa tarjouspyynnössä ollut.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on valituksen johdosta ensin arvioitava, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat laadittu niin selviksi, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja sovellettavat kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintayksiköllä on myös harkintavaltaa määritellessään tarjouksissa esitettävien hintojen ilmoittamis- ja vertailutapa. Hintaa koskevilla vertailuperusteilla viitataan yleisesti hinnan halpuuteen, millä myös osaltaan turvataan hankintalain
2 §:n 1 momentin mukaista tavoitetta tehostaa julkisten varojen käyttöä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on asettanut saataville tarjouspyynnön ja sen liitteenä olleet asiakirjat sähköisesti. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankinnan kohteen kuvauksessa on edellä mainitusti todettu, että hankinnan kohteena on ollut Microsoft Azure EA -pilvikapasiteettiin perustuvat palvelut sekä jälleenmyynti. Mainitussa asiakirjassa on edelleen todettu, että hankintayksikön käytettävissä tulee olla pilvipalvelun toimittajan täysi palveluvalikoima Marketplace mukaan lukien edellä esitetyin SaaS‑palveluita koskevin rajauksin.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjouksia on hinnan osalta vertailtu tarjotun kateprosentin perusteella. Tarjoajien on tullut tarjouksissaan antaa erillinen kateprosentti Microsoft Azure EA -pilvipalvelukapasiteetin ja Marketplace‑tuotteiden osalta. Tarjoajan kokonaisvertailuhinta on muodostunut hintalomakkeella määriteltyjen vertailuhinnan laskentaa varten arvioitujen Microsoft Azure EA -pilvipalvelukapasiteetin ja Microsoft Azure Marketplace‑tuotteiden hankintavolyymien mukaan. Hintalomakkeen mukaan pilvikapasiteetin osalta kateprosentti on tullut perustaa joko julkisesti saatavilla olevan tai julkaistun EA-hinnaston arvonlisäverottomaan listahintaan ja Marketplace-tuotteiden osalta Azure-portaalin kautta saatavaan kolmannen osapuolen hinnoittelemaan arvonlisäverottomaan hintaan. Toimittajan on lisäksi tullut sitoutua tarjoamaan hankintayksikön käyttöön kaikki mahdolliset alennusmekanismit.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoihin ei ole sisältynyt sellaisenaan hintalomakkeella viitattua julkaistua tai julkisesti saatavilla olevaa EA-hinnastoa eikä tarjouspyyntöasiakirjoissa ole mainittu internet-osoitetta, josta kateprosentin perustana käytettävä EA-hinnasto tai Marketplace-tuotteita koskeva kolmannen osapuolen määrittämä hinta olisi ollut saatavilla. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan EA-hinnasto on ollut ainoastaan Microsoftin lisensoitujen kumppaneiden (LSP) saatavilla.

Edellä todetun huomioon ottaen, markkinaoikeus katsoo ensinnäkin, että hankintayksikkö ei ole asettanut hankinta-asiakirjoja tarjoajien saataville tarjousvertailuun vaikuttaneiden hinnastojen osalta hankintalain 69 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että tarjouspyynnössä on edellytetty, että valittavalla toimittajalla tulee olla koko sopimuskauden ajan pilvipalvelutoimittajan myöntämä Azure EA ‑pilvikapasiteetin myyntioikeus hankinnan kohteeseen, mikä on asiassa esitetyn selvityksen perusteella edellyttänyt toimittajalta LSP-kelpoisuutta ja siten pääsyä EA-hinnastoon. Koska tarjousten vertailuperusteena käytettyjen kateprosenttien laskennan perusteena käytettäviä hinnastoja ei ole ollut hankinta-asiakirjoissa saatavilla, markkinaoikeus katsoo, että myös hankinnan kohde on jäänyt hankinta-asiakirjojen perusteella epäselväksi.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajan hinnoittelu voidaan sinänsä vaatia esitettäväksi muun ohella ilmoittamalla tietty kate- tai alennusprosentti jostakin määritellystä hintatasosta ja tällä tavoin arvioida, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin. Tällaisessa tilanteessa valikoiman rajaaminen tai täsmentäminen ennalta ei ole myöskään välttämätöntä. Kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole kuitenkaan edellä todetusti ilmoitettu hankinnan kohteena olevien palveluiden hinnaston mukaisia hintoja tai muutakaan perustetta niiden hintojen määrittelyyn, joiden perusteella kateprosentti on tullut antaa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole määritetty, millä tavoin toimittajakohtaiset alennusmekanismit, kuten volyymialennukset, kampanja-alennukset ja käyttötavasta muodostuvat alennukset tulee ottaa huomioon tarjousten hinnoittelun osana. Sanotuilla toimittajakohtaisilla erillä voi olla merkitystä kateprosentin laskemisessa sekä arvioitaessa tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikölle. Alhaisin kateprosentti ei välttämättä merkitse alhaisinta hintaa hankintayksikölle, mikäli kateprosentin laskennan perustana oleva hintataso vaihtelee tarjoajien välillä.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei kateprosenttiin perustuva hinnan vertailuperusteen käyttäminen nyt toteutetuin tavoin ole ollut omiaan johtamaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Tarjousvertailun perusteella ei voida todeta, onko hankintayksikkö tosiasiassa valinnut sille kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen. Tähän nähden hankintayksikön ei voida katsoa menettelyllään varmistaneen sen kilpailutusvelvollisuuteen sisältyvää tavoitetta julkisten varojen mahdollisimman tehokkaasta käytöstä. Hankintayksikkö on siten menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa edellä selostetuilta osin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin perusteella kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori aikoo edelleen toteuttaa nyt kyseessä olevan Microsoft Azure EA-pilvikapasiteetin jakelu- ja hallintapalvelun ja siihen liittyvien asiantuntijapalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, mikä määrä sisältää markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin ylijohtajan ja yksikönjohtajan 28.5.2025 tekemän hankintapäätöksen asiassa Valtori/528/04 02/2025. Markkinaoikeus kieltää Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtoria tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 2.000.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin korvaamaan Nordcloud Oy:n oikeudenkäyntikulut 13.300 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin ja Capgemini Finland Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Saija Laitinen ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.