MAO:553/2025

Asian tausta

Kanta-Hämeen hyvinvointialue (jäljempänä myös hankintayksikkö), Satakunnan hyvinvointialue, Etelä-Karjalan hyvinvointialue, Kymenlaakson hyvinvointialue, Kaiku24 Oy ja Varsinais-Suomen hyvinvointialue ovat ilmoittaneet 31.12.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puheentunnistusratkaisun hankinnasta SaaS-palveluna kolmen vuoden sopimuskaudelle, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.

Kanta-Hämeen hyvinvointialueen hyvinvointialuejohtaja on 28.3.2025 tekemällään hankintapäätöksellä § 13/2025 hylännyt valittajien tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Inscripta Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 5.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Diktamen Oy ja Lingsoft Language Services Oy ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksua. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan Diktamen Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 24.775 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on hylännyt valittajien ryhmittymänä antaman tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja tarjouspyynnön vastaisena. Valittajien tarjoama hinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen eikä valittajien tarjous ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikön päätös valittajien tarjouksen hylkäämisestä ei ole perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin.

Valittajien tarjouksessa on ilmoitettu kaikki hintaa ja hinnoittelua koskevat tiedot tarjouspyynnössä vaaditun mukaisesti. Valittajat ovat lisäksi hankintayksikön selvityspyynnön johdosta toimittaneet sille hinnoitteluaan koskevan selvityksen, joka on osoittanut, että hankinnan mukainen puheentunnistusratkaisu voidaan toimittaa ilmoitetuilla hinnoilla. Hankintayksikölle tarjottu ratkaisu on perustunut valittajien kehittämään teknologiaan. Valittajat tuntevat kehittämänsä ratkaisun perusteellisesti ja ovat laajan kokemuksensa perusteella kyenneet hinnoittelemaan tarjouksensa kustannustehokkaasti.

Hankintayksikkö on perustanut valittajien tarjouksen hylkäämisen sellaisiin seikkoihin, joista se ei ole pyytänyt valittajilta selvitystä. Hankintayksikkö ei ole selvitystä pyytäessään millään tavoin yksilöinyt sitä, millä perusteilla se on epäillyt valittajien tarjouksen olevan hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen, eikä ilmoittanut millaisia hintaeroja tarjousten välillä on ollut. Valittajille on vasta hankintapäätöksessä esitetyistä perusteluista ilmennyt, että hankintayksikön tarve selvityksen pyytämiselle näyttää johtuneen siitä, että valittajien ja voittaneen tarjoajan antamien tarjousten välinen kokonaishintaero on ollut 80 prosenttia. Hankintayksikkö ei ole myöskään yksilöinyt, millä perusteella se on olettanut, että valittajien tarjoama ratkaisu ei täyttäisi tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia tai että valittajat eivät kykenisi suoriutumaan puheentunnistusratkaisun toimittamisesta. Hankintayksikölle ei ole voinut jäädä perusteltua syytä epäillä, että valittajien muodostamaan ryhmittymään liittyisi sopimuskumppanina hankinnan laiminlyöntiin tai puutteelliseen toteutumiseen liittyviä riskejä.

Hankintayksikkö ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä hinnoittelusta, vaikka toimittajariski on ollut sen osalta suurempi kuin valittajien muodostaman ryhmittymän kohdalla.

Vastine

Vaatimukset

Kanta-Hämeen hyvinvointialue on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.480 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajien tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Valittajille ei ole voinut jäädä niille esitetyn selvityspyynnön perusteella epäselväksi, että selvitys on pyydetty poikkeuksellisen alhaisesta hinnoittelusta. Selvityspyyntö on tarjonnut valittajille mahdollisuuden antaa kaikki selvitykset, joita se on pitänyt tarpeellisena. Se, että tarjoaja ei tätä mahdollisuutta hyödynnä, ei ole hankintayksikön syyksi luettava vika. Hankintayksiköllä on hankintapäätöksessä kuvatulla tavalla ollut oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa ja hylätä valittajien tarjous, koska se on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.

Hankintayksikön hankintamenettelyn aikana valittajien muodostamalta ryhmittymältä saaman selvityksen sisältö ei ole antanut yksiselitteistä ja luotettavaa kuvaa valittajien kyvystä tuottaa palvelua koko sopimuskauden ajan annetulla poikkeuksellisen alhaisella hinnalla. Sikäli kuin tarjoajalla on keinoja tuottaa palvelua poikkeuksellisen alhaisella hinnalla, nämä keinot on tuotava selvityksessä ilmi sellaisella tavalla, että myös hankintayksikkö voi tulla samaan lopputulokseen.

Hankintayksikölle annetun selvityksen luotettavuutta on tässä tapauksessa heikentänyt se, ettei selvityksessä ole kaikilta osin annettu kysymyksiin suoraa vastausta. Esimerkiksi kysyttäessä palvelun voitollisuudesta annetussa selvityksessä on viitattu vain liiketoiminnan yleiseen voitollisuuteen ottamatta kantaa siihen, tuottaako nyt kyseessä oleva hankintasopimus ryhmittymälle voittoa. Koska selvityksessä ei ole esitetty konkreettisesti, mihin poikkeuksellisen alhainen hinnoittelu on perustunut, hankintayksikkökään ei ole voinut arvioida hankintapäätöksessään yksityiskohtaisesti kunkin hintaa alentavan seikan merkitystä.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on tuonut päätöksessään esille selvityksessä esitettyjä asioita. Hankintayksikön tiedossa olevien ja valituksenalaisessa päätöksessä viitattujen tietojen mukaan palvelua ei tuoteta kaikissa valittajien palveluissa poikkeuksellisen alhaisella hinnalla. Valittajien selvityksen perusteella on jäänyt epäselväksi erityisesti se, pystyisikö valittajien muodostama ryhmittymä tuottamaan palvelua koko sopimuskauden, jos muut korkeamman hinnan hankintasopimukset päättyvät.

Kuultavan lausunto

Inscripta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.135 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Toisin kuin valittajat kuultava ei ole tarjonnut kyseessä olevassa tarjouskilpailussa poikkeuksellisen alhaista hintaa. Kuultava on hinnoitellut tarjouksensa markkinaehtoisesti ja tavanomaiseen hinnoitteluunsa perustuen, joten hankintayksikön ei ole tarvinnut pyytää siltä selvitystä hinnoittelusta. Kuultavan taloudellinen tilanne on vakaa ja se pystyy tarjoamaan ratkaisuaan hankintayksikölle kannattavasti tarjouksessaan ilmoittamallaan hinnalla ilman toimittajariskiä.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa, kun se on hylännyt valittajien tarjouksen, vaikka perusteltua aihetta epäillä toimitusriskiä ei objektiivisesti arvioiden ole ollut olemassa. Selvityspyynnön sisällön perusteella valittajilta ei ole voitu edellyttää kattavampaa selvitystä kuin mitä hankintayksikölle on toimitettu.

Hankintamenettelyssä on kysymys hallintoasian käsittelystä, jossa on noudatettava virallisperiaatetta. Jos viranomainen pitää saamaansa selvitystä riittämättömänä, sen on virallisperiaatteen mukaisesti lähtökohtaisesti varattava asianosaiselle tilaisuus täydentää selvitystään. Viranomaisen on hallintolain 32 §:n mukaan myös yksilöitävä se, mistä erityisistä seikoista selvitystä on esitettävä. Hankintayksikkö ei ole menetellyt hallintolain, hallinnon virallisperiaatteen ja hyvän hallintotavan mukaisesti selvittäessään valittajien hinnoittelua ja pitäessään valittajien teknologiastaan antamaa selvitystä riittämättömänä ilman, että selvityspyynnöstä on edes kysytty teknologiasta. Hankintayksikkö ei selvityksen saatuaan ole myöskään ohjannut valittajia selvittämään tarkemmin teknologiaansa liittyviä tietoja, jotka olisivat olleet hankintayksikön arvioinnille merkityksellisiä.

Hankintayksikkö on toiminut virheellisesti, paitsi hylätessään valittajien tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, myös siltä osin, kun se on ilmoittamansa mukaisesti hankkinut itse selvitystä Diktamen Oy:n hinnoittelusta tutkimalla HILMA-palvelusta jälki-ilmoituksia varaamatta valittajille tilaisuutta lausua tästä selvityksestä.

Hankintamenettelyyn saadun neljän tarjouksen perusteella ei voida tehdä yksiselitteisiä päätelmiä markkinahinnoista. SaaS-palvelutoimituksissa annettujen tarjousten välillä on tyypillisesti suurta hajontaa, joten saaduista tarjouksista ei voida suoraviivaisesti päätellä, että halvin tarjous olisi hintatasoon nähden poikkeuksellisen alhainen. Eri teknologiapohjaisia ratkaisuja vertaillessaan hankintayksikkö ei siten ole yksinomaan hintaerojen perusteella voinut päätellä, mitkä annetuista hinnoista ovat alihintaisia ja mitkä ylihintaisia. Tästä huolimatta hankintayksikkö näyttää tehneen johtopäätöksensä valittajien tarjouksen hinnan alhaisuudesta yksinomaan tarjouksen suhteellisen hinnan perusteella. Hankintayksikkö ei ole esittänyt, että se varsinaisesti epäilisi toimitusriskiä, eikä tuonut esiin mahdollisia perusteita sille, miksi valittajien hinnoittelu aiheuttaisi toimitetun selvityksen valossa riskin toimituksen onnistumiselle.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että kysymyksessä olevaan tilanteeseen sovellettavat hankintasäännökset eivät sisällä velvoitetta siitä, että hankintayksikön olisi pyydettävä tarjoajalta lisäselvitystä poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteista niin pitkään, kunnes tarjoaja pystyy sellaisen tuottamaan. Hankintayksiköllä on pääsääntöisesti harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaa riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta.

Hankintayksikkö on paljoksunut valittajien oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrää.

Kuultava on esittänyt, että hankintayksikkö on täyttänyt hankintasäännösten ja oikeuskäytännön mukaisen selvitysvelvollisuutensa, kun se on lähettänyt valittajille selvityspyynnön koskien tarjousta, joka on vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pyytää uutta lisäselvitystä, vaan se on voinut antaa ratkaisunsa valittajien poissulkemisesta yhden selvityksen perusteella. Useiden selvitysten pyytäminen olisi voinut johtaa hankintasäännösten vastaiseen tarjouksen parantamiseen.

Valittajat ovat antaneet lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajien esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajien tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 206) on viitattu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU johdanto-osan 103 perustelukappaleeseen, jonka mukaan tarjoukset saattavat perustua teknisesti, taloudellisesti tai oikeudellisesti epäterveisiin oletuksiin ja käytäntöihin, joten hankintayksiköillä on oltava oikeus hylätä tarjous, jos se harkitsee, ettei tarjoajan selitys tarjouksensa perusteista ole riittävä. Momentin esitöissä on lisäksi todettu, että hankintayksiköllä on pääsääntöisesti harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Tarjoajalta voidaan arvioida puuttuvan edellytykset hankinnan toteuttamiseen myös esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksikkö arvioi tarjouksen hinnoittelun perustuneen virheelliseen käsitykseen tarjouspyynnön sisällöstä. Tarjouksen hylkääminen on mahdollista edelleen tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on perusteltu syy uskoa, että alhaisen tarjoushinnan syynä on tarjoajan tarkoitus tarjoushinnan myöhempään nostamiseen.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Keskeiset tosiseikat

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia puheentunnistusratkaisusta SaaS-palveluna Kanta-Hämeen, Satakunnan, Etelä-Karjalan, Kymenlaakson ja Varsinais-Suomen hyvinvointialueiden sekä Kaiku24 Oy:n käyttöön siten, että ratkaisu sisältää myös ylläpidon ja tukipalvelut.

Tarjouspyynnössä on edellytetty tarjoajien lataavan tarjoukseensa tarjouspyynnön liitteen 4 ”Hintaliite” täytettynä. Tarjoajien on tullut esittää kullekin hankintaan osallistuvalle organisaatiolle oma hinta tarjouspyynnön liitteiden mukaisesti.

Tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohdassa ”Hylkäämisperusteet” on todettu, että tarjouksen on oltava sisällöltään tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukainen ja sisällettävä kaikki tarjoajien ja tarjousten arvioinnissa sekä tarjousten vertailussa tarvittavat pyydetyt tiedot. Lisäksi on muun ohella ilmoitettu, että tarjoukseen ei ole saanut liittää tarjoajan omia tarjouspyynnön vastaisia ehtoja ja että hankintayksiköllä on velvollisuus hylätä tarjous, joka on tarjouspyynnön vastainen ja vertailukelvoton.

Hankintayksikkö on saanut tarjouspyyntönsä perusteella neljä tarjousta. Hankintayksikkö on asiassa esitetyn selvityksen perusteella pyytänyt 3.2.2025 Diktamen Oy:ltä selvitystä sen hinnoittelusta. Selvityspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset (Hankintalain 96 §)

Hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea. Toisin kuin poissulkemisperusteissa ja soveltuvuusvaatimuksissa, joissa selvitykset vaaditaan vasta tarjouskilpailun voittajalta, hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten taustojen selvittäminen on tehtävä kaikilta tarjoajilta, joiden tarjoukset ovat hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia.

Selvityspyyntö Diktamen Oy hinnoittelu

  1. Oletteko tarjouksenne hinnoittelussa ottaneet huomioon kaikki tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset kokonaisuudessaan?
  2. Sisältävätkö tarjoamanne hinnat kaiken tarjouspyynnössävaaditun?
  3. Onko hankintayksiköltä jäänyt näkemyksenne mukaan määrittelemättä tai mainitsematta jotakin olennaista tarjouspyynnössä, joka on mahdollisesti vaikuttanut hinnoitteluunne?
  4. Millä tavoin varmistatte tarjouspyynnön mukaisenpalvelun tuottamisen tarjoamillanne hinnoilla?
  5. Mitä työehtosopimusta sovellatte? Maksatteko työntekijöillenne työehtosopimusten mukaista palkkaa?
  6. Millaisia kustannuseriä olette huomioineet tarjoamissanne hinnoissa (esim. materiaalit, palkat, kate jne.)?
  7. Muodostuuko teille voittoa tarjouspyynnön mukaisenpalvelun tuottamisesta tarjoamillanne hinnoilla?
  8. Entä muodostuuko teille tappiota tarjouspyynnönmukaisen palvelun tuottamisesta tarjoamillanne hinnoilla? Minkälaiseen strategiaan tappion tuottaminen mahdollisesti perustuu?
  9. Rikotaanko hinnoittelulla: 
            a.Suomen tai Euroopan unionin lainsäädäntöä?
            b. Alalla yleisesti noudatettavia työehtosopimuksia?
            c. Hankintalain liitteessä C mainittuja kansainvälisiäsopimuksia ympäristö-, sosiaali- ja       työoikeudellisista velvoitteita?
    • Haluatteko tuoda esille jotain muuta tarjottujen palveluiden ja/tai tarjouksenne hinnoittelun osalta?
    • Kuinka varmistatte, että vaadittu laatutaso voidaan tuottaa ja saavuttaa tarjotuilla hinnoilla?”

    Diktamen Oy on hankintayksikölle toimittamassaan salassa pidettävässä selvityksessä ilmoittanut, että tarjouksen hinnoittelussa on otettu huomioon kaikki tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset ja että hinnat sisältävät kaiken tarjouspyynnössä vaaditun. Selvityksessä on lisäksi muun ohella todettu, että tarjottu puheentunnistusratkaisu perustuu valittajien muodostaman ryhmittymän omiin teknologioihin ja että tarjouspyynnön mukaisen palvelun tarjoamisesta muodostuu tarjotuilla hinnoilla ryhmittymälle sopimuskaudella voittoa. Selvityksessä on tarjouduttu vastaamaan hankintayksikön lisäkysymyksiin.

    Hankintayksikkö on 28.3.2025 tekemällään valituksenalaisella hankintapäätöksellä hylännyt valittajien muodostaman ryhmittymän antaman tarjouksen. Hankintapäätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

    ”Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

    Hankintalain § 96 mukaisesti hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta. Diktamen Oy on tarjouksessaan hinnoitellut tarjottavan ratkaisun poikkeuksellisen alhaiseksi. Hankintayksikkö on 3.2.2025 pyytänyt Diktamen Oy:ltä selvitystä siitä, kuinka ratkaisu voidaan toimittaa tarjottuun hintaan. Diktamen Oy on 6.2.2025 antanut asiasta selvityksen. Selvityksen perusteella hankintayksikkö on todennut, että tarjouksessa annettua hintaa ei voida hyväksyä ja tarjous on näin ollen tarjouspyynnön vastainen.

    Hankintalain 74 §:n mukaisesti tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Hankintayksiköllä on velvollisuus hylätä tarjous, joka on tarjouspyynnön vastainen ja vertailukelvoton. Hankintalain mukaisesti hankintayksikkö hylkää Diktamen Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouksena ja Diktamen Oy:n tarjousta ei näin ollen huomioida tarjousten vertailussa.”

    Lisäksi hankintayksikkö on liittänyt valituksenalaiseen hankintapäätökseen erillisen liitteen, jossa on perusteltu valittajien tarjouksen hylkäämistä seuraavasti:

    ”Hankintayksikön huomiot tarjouksen hinnoittelusta ja hylkäysperusteet

    Tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen ja sen vertailuhinta on ollut yli 80 prosenttia seuraavaksi halvimman hinnan antaneen tarjoajan vertailuhintaa alhaisempi muiden tarjousten ollessa hinnallisesti merkittävästi lähempänä toisiaan. Tarjousten välillä on siten ollut merkittävä ja poikkeuksellinen hintaero. Diktamen Oy ei ole hankintayksikön selvityspyyntöön lähettämässään vastauksessa antanut uskottavaa selitystä hintojensa alhaisesta tasosta ja kyvystään suoriutua hankinnasta. Hankintayksiköllä on perusteltu syy uskoa, että Diktamen Oy ei voi suoriutua hankinnasta tarjoamillaan hinnoilla.

    Hankintayksikkö on lisäksi selvittänyt Diktamen Oy:n hinnoittelua tutkimalla HILMA-palvelusta jälki-ilmoituksia, joissa Diktamen Oy on valittu toimittajaksi. Kyseisissä hankinnoissa Diktamen Oy:n hinnoittelu ei vastaa tässä hankinnassa tarjottua poikkeuksellisen alhaista hintaa vaan puheentunnistusratkaisujen hinnoittelu on ollut linjassa tässä hankinnassa saatuihin muihin tarjouksiin.

    Hankinnassa on kysymys hankintaan osallistuvien hyvinvointialueiden toiminnan kannalta tärkeästä palvelusta. Sanelemalla tuotettavat mm. potilaskertomusmäärät ovat hyvinvointialueilla merkittävät ja puheentunnistusratkaisu on keskeinen osa tehokasta työnkulkua sekä parempaa työntekijä- ja asiakaskokemusta. Sopimuskumppanin epäonnistuessa tässä hankinnassa, näitä tavoitteita ei olisi mahdollista saavuttaa. Hankintayksikkö voi perustellusti todeta, että Diktamen Oy ei pysty tarjoamallaan hinnalla tuottamaan vaatimusten mukaista puheentunnistusratkaisua.

    Hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että sopimuskumppani ei pysty toteuttamaan hankintaa tarjoamallaan hinnalla.

    Diktamen Oy:n tarjouksen hylkääminen

    Hankintalain 96 § mukaisesti hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintalain 74 §:n mukaisesti tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Hankintayksiköllä on velvollisuus hylätä tarjous, joka on tarjouspyynnön vastainen ja vertailukelvoton. Tarjotun hinnan poikkeuksellisuuden arvioiminen on hankintayksikön harkintavallassa. Tässä selvityksessä mainittuihin seikkoihin vedoten, hankintayksikkö toteaa, ettei Diktamen Oy:n ole mahdollista toimittaa tarjouspyynnön mukaista puheentunnistusratkaisua annetuilla hinnoilla Diktamen Oy:n tarjous tulee täten hylätä. Diktamen Oy:n tarjouksen hylkääminen perustuu Diktamen Oy:n 3.2.2024 antaman tarjouksen ja selvityspyyntöön annetun vastauksen perusteella hankintayksikön tekemään kokonaisharkintaan.”

    Asian arviointi

    Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Hankintayksiköllä ei lähtökohtaisesti ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksiköllä on velvollisuus hylätä tarjous hankintalain 96 §:n 2 momentin mukaan, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat hankintalain 81 §:n
    1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

    Sääntelyllä poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta pyritään kiinnittämään huomiota nimenomaan sellaiseen taloudellisen riskin tilanteeseen, jossa tarjoaja ei kykenisi hoitamaan sopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Tässä arvioinnissa hankintayksikön on otettava huomioon asiaan vaikuttavat seikat kokonaisuutena.

    Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse sitä, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Arvioitaessa hankintamenettelyssä annettua tarjousta kokonaisuutena, yksittäisen hankinnan osan tai palvelun edullinen hinta ei lähtökohtaisesti merkitse sitä, että tarjoaja ei sen vuoksi kykenisi selviytymään sopimusvelvoitteistaan. Tarjousten väliset hintaerot voivat yleisesti johtua yritysten välisistä eroista esimerkiksi tuotannon tehokkuudessa, katevaatimuksissa tai pyrkimyksessä vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

    Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 27.11.2001, Impresa Lombardini,
    C-285/99 ja C-286/99, EU:C:2001:640) on direktiivin 71/301/ETY poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevan 30 artiklan 4 kohdan osalta katsottu, että on olennaisen tärkeää, että kullakin tarjoajalla, jonka epäillään tehneen poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, on mahdollisuus esittää asianmukaisesti kantansa tältä osin ja toimittaa kaikki selvitykset tarjouksensa eri osista sellaisena ajankohtana, joka ajoittuu välttämättä kaikkien kirjekuorten avaamisen jälkeiseen aikaan ja jolloin tarjoaja tietää paitsi kyseisessä urakassa sovellettavan poikkeuksellista tarjousta koskevan kynnyksen ja sen, että sen tarjous on osoittautunut poikkeuksellisen alhaiseksi, myös sen, mistä erityisistä kohdista hankintaviranomainen haluaa selvityksiä (53 kohta). Hankintaviranomainen voi hylätä poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen vasta sen jälkeen, kun tarjoajalla on ollut mahdollisuus esittää tarkoituksenmukaisella tavalla ja kontradiktorisessa menettelyssä kantansa kustakin ehdottamansa hinnan eri osatekijästä (81 kohta). Ottaen huomioon, että tehokkaan kilpailun kehityksen turvaamiseksi julkisten hankintojen alalla on olennaista, että edellä mainittu mahdollisuus on mahdollisimman laaja ja täydellinen, tarjoajan on voitava esittää tarjouksensa tueksi kaikki selvitykset, joita se pitää tarpeellisina kyseisen hankinnan luonteen ja ominaispiirteet huomioon ottaen, eikä tätä mahdollisuutta voida millään tavalla rajoittaa. Hankintaviranomaisen on puolestaan otettava huomioon kaikki selvitykset, jotka yrittäjä on esittänyt, ennen kuin se tekee päätöksen kyseisen tarjouksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä (82 kohta).

    Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että se on katsonut tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta puolustus- ja turvallisuusalalla ja direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/81/EY poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevien säännösten osalta (tuomio 15.9.2022, C-669/20, Veridos, EU:C:2022:684, 37 ja 38 kohta), että hankintaviranomaisen on yksilöitävä ilmeisen epäilyksenalaiset tarjoukset, jotka tämän vuoksi käsitellään kontradiktorisessa tarkastusmenettelyssä, kaikkien kyseessä olevan tarjouspyynnön kohteen ominaisuuksien valossa. Vaikka muihin kilpaileviin tarjouksiin vertaileminen onkin joissakin tapauksissa hyödyllistä poikkeuksellisuuden toteamiseksi, siitä ei saa tulla ainoaa hankintaviranomaisen käyttämää perustetta. Tarkastelemalla kaikkia kyseiseen tarjouspyyntöön ja kyseisiin tarjouspyyntöasiakirjoihin liittyviä seikkoja hankintaviranomaisen on voitava selvittää, onko epäilyksenalainen tarjous hankintamenettelyn muiden ehdokkaiden hinnoista poikkeamisesta huolimatta riittävän varteenotettava.

    Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen perusteluvelvollisuus turvaa omalta osaltaan hankintalain 3 §:n 1 momentissa edellytettyä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden sekä avoimuuden vaatimusta. Hankintapäätöksen perustelemisella on erityistä merkitystä tarjoajille, jotta ne voivat päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu laissa asetettuja velvoitteita ja onko tarjoajalla aihetta muutoksenhakuun.

    Hankintapäätöksessä on edellä selostetun mukaisesti hylätty valittajien tarjous tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen eikä tarjottua puheentunnistusratkaisua ole hankintayksikön mukaan mahdollista toimittaa tarjouksessa annetuilla hinnoilla. Hankintapäätöksen yhteydessä esitettyjen perustelujen mukaan valittajien tarjouksen vertailuhinta on ollut yli 80 prosenttia seuraavaksi halvimman hinnan antaneen tarjoajan vertailuhintaa alhaisempi eikä Diktamen Oy ole hankintayksikön selvityspyyntöön lähettämässään vastauksessa antanut uskottavaa selitystä hintojensa alhaisesta tasosta ja kyvystään suoriutua hankinnasta. Perusteluissa on lisäksi tuotu esiin se, että hankintayksikkö on selvittänyt Diktamen Oy:n hinnoittelua tutkimalla HILMA-palvelusta jälki-ilmoituksia, joissa Diktamen Oy on valittu toimittajaksi, ja että havaintona on tältä osin ollut, että Diktamen Oy:n hinnoittelu ei ole kyseisissä hankinnoissa vastannut tässä hankinnassa tarjottua poikkeuksellisen alhaista hintaa vaan puheentunnistusratkaisujen hinnoittelu on ollut näissä hankinnoissa linjassa tässä hankinnassa saatuihin muihin tarjouksiin.

    Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa Diktamen Oy:lle tarjouksen hinnoittelusta esittämässä selvityspyynnössä on kysytty tarjouksen hinnoitteluperusteista ilman, että selvityspyynnössä olisi ilmoitettu, millä perusteella hankintayksikkö epäilee valittajien tarjouksen olevan hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Diktamen Oy on hankintayksikön sille lähettämään selvityspyyntöön toimittamassa selvityksessään vastannut kaikkiin hankintayksikön kysymyksiin ja ilmoittanut tarjottujen hintojen sisältävän kaiken tarjouspyynnössä vaaditun. Selvityksessä on kiistetty, että hinnoittelulla rikottaisiin lainsäädäntöä, alalla yleisesti noudatettavia työehtosopimuksia taikka selvityspyynnössä mainittuja muita sopimuksia tai velvoitteita. Hankintayksikölle annetussa selvityksessä on tehty myös selkoa siitä, että valittajien tarjoamaa puheentunnistusjärjestelmää ja siinä käytettyä puheentunnistusteknologiaa käytetään eräiden nimettyjen asiakkaiden toimesta, ja todettu tarjouksen hinnoittelun perustuvan kokemuksiin useista vastaavista toimituksista. Selvityksen mukaan tarjottu puheentunnistusratkaisu perustuu valittajien omiin teknologioihin eikä tarjouspyynnön mukaisen palvelun tuottamisesta muodostu tappiota. Selvityksessä on myös tarjouduttu vastaamaan hankintayksikön mahdollisiin lisäkysymyksiin.

    Hankintayksikkö ei ole valituksenalaisessa päätöksessä, eikä edes markkinaoikeuskäsittelyn aikana, esittänyt mitään perusteluja sille, millä perusteella valittajien tarjous olisi ollut hankintapäätöksessä todetun mukaisesti tarjouspyynnön vastainen ja vertailukelvoton.

    Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan hankintayksikön päätös valittajien tarjouksen hylkäämisestä on perustunut käytännössä vain valittajien tarjouksen kolmea muuta annettua tarjousta selvästi halvempaan hintaan ja hankintayksikön selvitykseen Diktamen Oy:n hinnoittelusta muissa tarjouskilpailuissa. Tarjousten suuri hintaero ei edellä todetusti kuitenkaan yksinään oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

    Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö ei ole ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä varannut valittajille tilaisuutta esittää näkemystään hinnoittelustaan muissa tarjouskilpailuissa ja sen merkityksestä hinnan poikkeuksellista alhaisuutta arvioitaessa. Tämä on ollut kontradiktorisen menettelyn vastaista. Hinnoitteluperusteita koskevan lisäselvityksen pyytäminen poikkeuksellisen alhaisen hinnoittelun selvittämistä varten ei olisi antanut valittajille tilaisuutta tarjouksensa hankintasäännösten vastaiseen parantamiseen. Markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalaisen päätöksen perusteluista ole tarjoushintojen tarkastelun lisäksi käynyt ilmi mitään konkreettista perustelua sille, millä perusteella hankintayksikkö ei ole pitänyt valittajien tarjousta laatimaansa selvityspyyntöön saatuun vastaukseen nähden riittävän varteenotettavana. Asiassa on siten jäänyt epäselväksi, onko hankintayksiköllä ollut lainmukaiset perusteet hylätä valittajien tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

    Johtopäätös

    Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

    Seuraamusten määrääminen

    Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin perusteella kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

    Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

    Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa nyt kyseessä olevan puheentunnistusratkaisun hankkimista SaaS-palveluna koskevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on tehtävä uusi hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

    Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

    Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

    Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

    Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja Diktamen Oy joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Diktamen Oy:n esittämästä oikeudenkäyntikululaskusta ilmenee, että siihen on sisällytetty myös hankintaoikaisuvaatimukseen liittyviä kuluja, jotka eivät tule markkinaoikeudessa korvattavaksi. Tämä seikka ja hankintayksikön tältä osin esittämä huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan Diktamen Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla 15.000 eurolla, mikä määrä sisältää markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun.

    Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

    Lopputulos

    Markkinaoikeus kumoaa Kanta-Hämeen hyvinvointialueen hyvinvointialuejohtajan 28.3.2025 tekemän hankintapäätöksen § 13/2025. Markkinaoikeus kieltää Kanta-Hämeen hyvinvointialuetta tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 400.000 euron sakon uhalla.

    Markkinaoikeus velvoittaa Kanta-Hämeen hyvinvointialueen korvaamaan Diktamen Oy:n oikeudenkäyntikulut 15.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

    Markkinaoikeus hylkää Kanta-Hämeen hyvinvointialueen ja Inscripta Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.


    Muutoksenhaku

    Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

    Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

    Valitusosoitus on liitteenä.


    Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.


    Huomaa

    Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.