MAO:506/2025

Asian tausta

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 22.6.2023 julkaistulla
EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelua koskevasta hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle, minkä jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.

Helsingin kaupungin hankintajohtaja on 17.10.2023 tekemällään hankintapäätöksellä § 55 valinnut Epassi Finland Oy:n tarjouksen.

Helsingin kaupungin hankintajohtaja on 14.2.2025 tekemällään päätöksellä § 10 päättänyt ottaa polkupyöriä koskevan lisäedun käyttöön Epassi Finland Oy:n henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelussa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 2.600.000 euroa.

Polkupyörää koskevan lisäedun arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1.100.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 22.11.2023. Polkupyöräedun käyttöönottoa koskeva muutossopimus on allekirjoitettu 2.3.2025.

Markkinaoikeus on 19.5.2025 antamallaan välipäätöksellä numero 258/2025 hylännyt valittajan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä ja hankinnan keskeyttämisestä markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Gobybike Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen tai lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua sekä määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 12.262,50 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön tekemä päätös polkupyöriä koskevan lisäedun käyttöönotosta on muodostanut lainvastaisen suorahankinnan.

Hankintayksikkö on alun perin kilpailuttanut henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelun. Yhdistämällä polkupyöräedun osaksi henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelua hankintayksikkö on yhdistänyt toisistaan irralliset ja luontevasti erotettavissa olevat hankinnat hankintasäännösten vastaisesti. Menettelyllä on kierretty hankintasäännösten kilpailuttamissääntöjä ja yhdistäminen on johtanut markkinoiden keinotekoiseen kaventamiseen. Työsuhdepyörät eivät ole työntekijälle vastaavanlainen henkilökohtainen etu kuin muut hankinnassa kilpailutetut henkilöstöedut. Muut maksukortilla olevat edut ovat työntekijän henkilökohtaisesti käytettävissä olevaa omaisuutta kortille lataamisen jälkeen, kun taas työsuhdepyörän omistusoikeus säilyy rahoitusyhtiöllä koko vuokrakauden ja sen jälkeen. Rahoitusyhtiö omistaa polkupyörän siinäkin tapauksessa, että pyöräedun arvo vähennettäisiin työntekijän palkasta. Polkupyöräedussa on ollut kysymys vuokrauspalvelusta, joka olisi tulisi kilpailuttaa CPV-koodilla ”Rahoitusleasing”.

Hankintayksikön arvio polkupyöräedun arvosta on alimitoitettu. Mikäli edes murto-osa hankintayksikön työntekijöistä hyödyntäisi polkupyöräedun, hankinnan ennakoitu arvo olisi moninkertainen hankintayksikön ilmoittamaan nähden. Kyseessä on ollut olennainen sopimusmuutos, sillä sopimuksesta tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa ei ole määritetty. Lisäksi muutos laajentaa sopimuksen soveltamisalaa huomattavasti.

Siinä tapauksessa, että markkinaoikeus katsoisi vastoin valittajan käsitystä, että polkupyöräetu on ollut mahdollista kilpailuttaa osana henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelua, polkupyöräetu on huomioitu hankinta-asiakirjoissa puutteellisesti. Hankinta-asiakirjoissa käytetyt sanamuodot ovat olleet pikemminkin omiaan antamaan vaikutelman, että lisäetuina mainitut terveys- ja lääkäripalvelut on tarkoitettu lisäetuina tyhjentäviksi. Mikäli lisätilaus sopimuskauden aikana perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ehtoihin, näiden ehtojen on oltava selkeitä, täsmällisiä ja yksiselitteisiä, eivätkä ne saa muuttaa hankintasopimuksen luonnetta. Tästä syystä kyseessä ei ole ollut sallittu sopimusmuutos tai muukaan hankintasäännösten sallima lisätilaus.

Polkupyöräedun käyttöönottoa koskevan päätöksen mukaan rahoitusyhtiö on ostanut polkupyörät ja vuokrannut ne hankintayksikölle. Hankintayksikön ja rahoitusyhtiön välisissä vuokrasopimuksissa ja vuokranmaksuvelvoitteessa on kysymys kielletystä sopimuskumppanin korvaamisesta sopimuskauden aikana, koska hankintayksikkö on ensisijaisessa vastuussa vuokrakustannusten maksamisesta nimenomaan rahoitusyhtiölle. Vuokrasopimukset polkupyöristä tehdään hankintayksikön ja rahoitusyhtiön välillä. Rahoitusyhtiö ei ole ollut tarjoajana tarjouskilpailussa, vaan tarjous sekä hankintasopimus on allekirjoitettu yksin voittaneen tarjoajan kanssa. Kyseessä ei myöskään ole alihankintasuhde voittaneen tarjoajan ja rahoitusyhtiön välillä. Valittajan oletuksen mukaan laskutus pyörävuokrista tapahtuu voittaneen tarjoajan laskutusosoitteeseen, joka tosiasiassa on ainoastaan kauttalaskutusosoite rahoitusyhtiölle.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.300 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajan väitteet siitä, että polkupyöräetu olisi tullut kilpailuttaa rahoitusleasingia koskevalla CPV-koodilla ja, että hankintayksikkö olisi hankintasäännösten vastaisesti ja keinotekoisesti yhdistellyt polkupyöräetuutta alkuperäiseen maksu- ja hallinnointipalvelun hankintaan tulee jättää tutkimatta, koska alkuperäinen hankintapäätös on lainvoimainen.

Hankintayksikkö on kilpailuttanut polkupyöräedun hankintasäännösten mukaisesti sisällyttämällä sen osaksi henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelua. Kyse on ollut alkuperäiseen hankintaan sisältyneestä lisähankintamahdollisuudesta, jonka hankintayksikkö on ottanut käyttöön tekemällään käyttöönottopäätöksellä. Kyse on ollut alkuperäiseen hankintaan sisältyneestä lisähankintamahdollisuudesta, joten hankintayksiköllä ei ole ollut velvoitetta kilpailuttaa palvelua uudelleen.

Polkupyöräetua ei ole keinotekoisesti yhdistetty henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelun hankintaan. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde omien tarpeidensa mukaisesti. Polkupyöräedussa on joka tapauksessa kysymys työntekijälle tarjottavasta henkilökohtaisesta edusta, jonka työntekijä voi ottaa käyttöön työsuhdematkalippujen sijaan.

Valittajan arvio polkupyöräetuuden arvosta ei pidä paikkaansa. Vaikuttaa siltä, että polkupyöräedun arvon toteuma neljältä vuodelta laskettuna on melko lähellä sitä, mitä käyttöönottopäätökseen on merkitty edun enimmäisarvoksi. Käyttöönottopäätökselle on merkitty polkupyöräedun enimmäisarvo ennakoidun arvon sijaan, jolloin sen ylittyminen ei ole edes mahdollista.

Polkupyöräetu on määritelty hankintaan sisältyneeksi lisäpalveluksi, jonka käyttöönotto optiona on ollut mahdollista ilman, että kyse olisi sopimuksen muuttamisesta. Kyse ei siten ole hankintasäännöksissä kielletystä olennaisesta sopimusmuutoksesta. Lisäedun sisältö on ollut hankinta-asiakirjoissa riittävän selkeä, täsmällinen ja yksiselitteinen. Polkupyöräetu on mainittu tarjouspyynnön kohdassa, jossa on määritelty lisähankintamahdollisuudet ja niihin sisältyvät lisäpalvelut. Hankintayksikkö ei ole katsonut tarpeelliseksi määritellä edun sisältöä täsmällisemmin, sillä ammattimaisille tarjoajille on ollut selvää, mitä kyseisellä edulla on tarkoitettu henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelun hankinnan yhteydessä. Hankintamenettelyn kysymykset ja vastaukset -vaiheen aikana tarjoajat eivät esittäneet kysymyksiä polkupyöräedusta.

Käyttöönottopäätöksen mukaisesti polkupyöräetua koskeva palvelu on hankittu hankintapäätöksellä valitulta tarjoajalta ja muutossopimus on tehty vain hankintayksikön ja kyseisen tarjoajan välillä. Rahoitusjärjestely tapahtuu valitun tarjoajan ja sen alihankkijan eli rahoitusyhtiön toimesta. Hankintayksikkö ei ole sopimussuhteessa rahoitusyhtiöön. Valittu tarjoaja tekee hankintayksikön puolesta valtakirjalla hankintayksikön ja rahoitusyhtiön väliset vuokrasopimukset yksittäisten pyörien osalta. Hankintayksikön maksuvelvoite perustuu kuitenkin ensisijaisesti muutossopimukseen sen ja valitun tarjoajan välillä. Yksittäisten vuokrakohteiden eli pyörien ja vuokran määrän yksilöinti vuokrasopimuksilla ei ole muuttanut hankinnan luonnetta.

Hankintayksiköllä on ollut joka tapauksessa hankintasäännösten mukainen peruste lisäpalvelun hankkimiselle. Sopimuskumppanin vaihtaminen ei olisi ollut mahdollista taloudellisista ja teknisistä syistä. Muutoksen arvo on ollut alle 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta.

Henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelu on hankittu kokonaisuutena, sisältäen työsuhdepyörien osalta muun ohella tilausten käsittelyn, vuokasopimusten hallinnoinnin, asiakaspalvelun työnantajalle ja työntekijöille, edun lanseeraamisen ohjemateriaaleineen, polkupyörien palautuksen hallinnoinnin sekä koontilaskutuksen ja raportoinnin palkanlaskentaan. Mikäli etuja hallinnoitaisiin kahdessa eri järjestelmässä, lisäisi tämä merkittävästi hankintayksikön omaa työmäärää. Kahden eri järjestelmän käyttäminen voisi johtaa myös virhetilanteisiin. Toisen järjestelmän käyttöönotto olisi aiheuttanut merkittävässä määrin lisätyötä ja lisäkustannuksia hankintayksikölle.

Maksu- ja hallinnointipalvelun myötä hankintayksikön ei tarvitse itse hyväksyä ja kuitata yksittäisiä eri pyöräliikkeistä tulevia sopimuksia, eikä hankintayksikön tarvitse hoitaa polkupyöriin liittyvää maksuliikennettä tai tehdä palvelussuhteen muutosilmoituksia. Hankintayksikön vastuulla on nyt vain henkilöstön polkupyörähakemusten käsittely ja hyväksytystä edusta tiedon vieminen järjestelmään, josta se välittyy voittaneelle tarjoajalle ja työntekijälle Epassi-sovelluksen kautta. Muilta osin pyörien hallinnointi on hankintayksikön näkökulmasta automaattista ja sujuvaa.

Henkilöstön näkökulmasta henkilöstöedut (työ-suhdematkalippu-, liikunta-, kulttuuri-, hyvinvointi-, lounas- ja polkupyöräetu) ovat nyt käytettävissä yhden sovelluksen kautta ja ne jakaantuvat hankintayksikön etuperiaatteiden mukaan. Etujen jakaantuminen kahteen eri sovellukseen tai järjestelmään olisi ollut henkilöstön näkökulmasta haastavaa, ja aiheuttanut ylimääräisen sovelluksen tai muun käyttötavan asentamista, rekisteröitymistä, opettelua ja muistamista.

Kuultavan lausunto

Epassi Finland Oy on esittänyt, että hankintapäätös on lainvoimainen eikä valittajan väitteitä siitä, että polkupyöräetu on keinotekoisesti yhdistetty maksu- ja hallinnointipalvelun hankintaan, tulisi tutkia.

Polkupyöräetua ei ole keinotekoisesti yhdistetty alkuperäiseen hankintaan, koska sitä koskeva lisäetu on ollut osa alkuperäistä hankintaa. Kuultava on osallistunut tarjouskilpailuun, johon on sisältynyt myös polkupyöräetu. Pyöräetujen hallinnointi samassa järjestelmässä ehkäisee virhetilanteita, sillä hankintayksiköllä polkupyöräetu ja työmatkalippu ovat sidottuja toisiinsa. Pyörän valinneella henkilöllä ei ole oikeutta työmatkalippuun. Henkilöstön näkökulmasta henkilöstöedut (työsuhdematkalippu-, liikunta-, kulttuuri-, hyvinvointi-, lounas- ja polkupyöräetu) ovat nyt käytettävissä yhden sovelluksen kautta ja jakaantuvat varmistetusti hankintayksikön etuperiaatteiden mukaan.

Polkupyöräedun arvo neljän vuoden ajalta vastaa enimmillään arvoa, joka on merkitty käyttöönottopäätökseen edun enimmäisarvoksi. Polkupyöräetu on tosiasiassa laskettu jo alkuperäisen hankinnan ennakoituun arvoon hankinnan lisäpalveluna. Polkupyöräedun käyttöönotto on ollut mahdollista ilman, että kyse olisi kielletystä kynnysarvoja muuttavasta sopimusmuutoksesta.

Hankintayksiköllä ei ole sopimussuhdetta rahoitusyhtiön kanssa hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamisesta tai rahoituskokonaisuudesta. Polkupyöräedun käyttöönoton jälkeenkin kuultava pysyy hankintayksikön sopimuskumppanina ja hankintayksikkö hankkii käyttöönottopäätöksen mukaisesti pyöräedun palveluna kuultavalta. Polkupyöräetua koskeva muutossopimus on solmittu vain kuultavan ja hankintayksikön välillä.

Pyöräedun osalta kuultavan tuottama palvelu toimii siten, että kyseessä olevien polkupyörien osalta rahoitusyhtiö toteuttaa kuultavan alihankkijana polkupyörien rahoitusjärjestelyn. Kuultava tekee hankintayksikön puolesta valtakirjalla hankintayksikön ja rahoitusyhtiön väliset polkupyörien vuokrasopimukset. Kuultava toimittaa hankintayksikölle työsuhdepyörän palveluna, johon hankintayksikön maksuvelvoite kuultavaa kohtaan perustuu.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että työsuhdepyöriä koskevan lisäedun käyttöönotossa on ensisijaisesti kyse lainvastaisesta suorahankinnasta. Näin ollen sillä seikalla, onko alkuperäinen henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelun hankintapäätös saanut lainvoiman, ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

Ammattimaisille tarjoajille ei ole ollut selvää, mitä työsuhdepyöräedulla on hankinta-asiakirjoissa tarkoitettu pelkästään yhden ”polkupyöräetu”-maininnan perusteella. Hankintayksiköllä on ollut puutteelliset tiedot työsuhdepyöräedun edun toteuttamiseen ja hallinnointiin liittyvistä taloudellisista ja juridisista seikoista. Työsuhdepyöräetua koskevat ehdot vaihtelevat markkinoilla huomattavasti, mikä tarkoittaa, ettei pelkkä maininta polkupyöräedusta riitä kuvaamaan hankinnan sisältöä. Koska hankinnan CPV-koodi on ollut pyöräedun osalta virheellinen, kilpailutus ei ole käytännössä tavoittanut työsuhdepyöräedun tarjoajia lainkaan.

Hankintayksikön ja kuultavan välillä solmitusta muutossopimuksesta huolimatta yksittäisten polkupyörien vuokrasopimus on sitova nimenomaan hankintayksikön ja rahoitusyhtiön välillä. Näin ollen rahoitusyhtiö ei tosiasiassa toimi vuokrasopimuksissa kuultavan alihankkijana.

Kyse ei ole ollut hankintasäännöksen sallimasta sopimusmuutoksesta. Kyse on poikkeus kilpailuttamisvelvoitteeseen, ja sen soveltamisedellytyksiä on tulkittava suppeasti. Työsuhdepyöräedun hallinnointi on automatisoitua, kevyttä ja yksinkertaista, eikä se edellytä lainkaan erillisten järjestelmien tai sovellusten käyttämistä.

Hankintayksikkö on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Hankintayksikkö ja kuultava ovat esittäneet, että valitus tulee jättää tutkimatta siltä osin, kuin valittaja on esittänyt väitteitä siitä, että polkupyöräetu on keinotekoisesti yhdistetty henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelun hankintaan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (hankintalaki) 136 §:n 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman mainitun lain mukaista uutta hankintamenettelyä. Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä momentissa tarkoitetuissa tilanteissa.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty mainitun lain, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä momentissa säädetyn seuraamuksen.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan markkinaoikeudessa esittämän perusteella asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö muuttanut hankintasopimusta sen sopimuskauden aikana olennaisesti ilman hankintalain mukaista uutta hankintamenettelyä. Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden toimivallasta hankintalain 154 §:n 1 momentissa ja sopimuksen muuttamisesta sopimuskaudella hankintalain 136 §:ssä säädetty, markkinaoikeus katsoo, että se on toimivaltainen käsittelemään valituksen nyt kyseessä olevassa asiassa siltä osin kuin valittaja on esittänyt väitteitä kielletystä suorahankinnasta.

Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt sopimuksen muuttamista koskevien väitteiden ohella, että hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti keinotekoisesti yhdistänyt polkupyöräetua koskevan optiomahdollisuuden henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelua koskevaan hankintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että siltä osin, kuin valittaja on esittänyt väitteitä nyt kyseessä olevaan hankintasopimukseen johtaneen alkuperäisen hankinnan tarjouspyyntöasiakirjojen hankintasäännösten vastaisuudesta, valituksenalaisena ratkaisuna on pidettävä hankintapäätöstä 17.10.2023. Kun otetaan huomioon hankintalain 147 §:n 3 momentissa säädetty määräaika, valituksen 9.5.2025 on tältä osin katsottava saapuneen markkinaoikeuteen myöhässä riippumatta siitä, milloin valittaja on saanut päätöksen tiedoksi. Valitus on siten jätettävä tutkimatta siltä osin, kuin valittaja on esittänyt väitteitä kyseessä olevaan 22.11.2023 hankintasopimuksen tekemiseen johtaneen hankintamenettelyn hankintasäännösten mukaisuudesta.

Pääasian perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö muuttanut hankintasopimusta ottamalla polkupyöräedun käyttöön. Asiassa on tämän jälkeen tarvittaessa arvioitava, onko hankintasopimuksen muutos ollut olennainen ja tämän jälkeen tarvittaessa, onko muutoksen tekeminen ollut sallittua.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 136 §:n 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman mainitun lain mukaista uutta hankintamenettelyä. Olennaisena pidetään ainakin muutosta, jos:
1) muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat tuoneet hankintamenettelyyn lisää osallistujia;
2) sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty;
3) muutos laajentaa sopimuksen tai puitejärjestelyn soveltamisalaa huomattavasti;
4) sopimuskumppani, jonka kanssa hankintayksikkö on alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella sopimuskumppanilla.

Hankintalain 136 §:n 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä muun ohella, jos: 1) se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta, ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset, eivätkä ne muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta.

Hankintalain 136 §:n 2 momentin 1 kohdan esitöissä (HE 108/2016 vp s. 228) mukaan muutos on sallittu, jos se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin sopimusehtoihin niiden arvosta riippumatta ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset ja ne eivät muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta. Momentissa tarkoitetuilla tiedossa olleilla sopimusehdoilla tarkoitetaan esimerkiksi hankintasopimuksen optiolausekkeita. Hankintadirektiivin johdanto-osan 111 perustelukappaleen mukaan hankintaviranomaisilla on oltava mahdollisuus määrätä muutoksista tarkistuslausekkeilla tai optioehdoilla itse hankintasopimuksissa, mutta tällaiset lausekkeet eivät saa antaa niille rajatonta harkintavaltaa. Johdanto-osan mukaan riittävän selkeästi laadituissa tarkistuslausekkeissa tai optioehdoissa voidaan esimerkiksi edellyttää hintojen indeksointia tai varmistaa esimerkiksi se, että tietyn määräajan kuluessa toimitettavat viestintälaitteet ovat edelleen sopivia myös siinä tapauksessa, että protokolla vaihtuu tai tehdään muita teknisiä muutoksia. Riittävän selvästi laadituilla lausekkeilla pitää myös voida tehdä hankintasopimukseen mukautuksia, jotka ovat tarpeen käytön tai huollon aikana ilmenneiden teknisten vaikeuksien vuoksi. Lisäksi hankintasopimuksessa voitaisiin esimerkiksi edellyttää sekä säännöllistä huoltoa että ylimääräisiä huoltotoimenpiteitä, jotka voivat olla tarpeen julkisen palvelun jatkumisen varmistamiseksi. 

Hankintamenettely merkityksellisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt 26.6.2023 julkaisemallaan hankintailmoituksella tarjouksia henkilöstöetujen sähköisestä maksu- ja hallinnointipalvelusta.

Hankintailmoituksessa on mainittu hankinnan pääasiallisena CPV-koodina 92000000 ”Virkistys-, kulttuuri- ja urheilupalvelut”.

Hankintailmoituksen kohdassa I.1.4.) ”Lyhyt kuvas” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankinnan kohteena on henkilöstöetujen sähköinen maksu- ja hallinnointipalvelu, palvelun integroiminen tilaajan palkanlaskentajärjestelmään ja palvelun käyttöönottoprojekti sekä palvelun ylläpito ja kehittäminen.

Maksu- ja hallinnointipalvelun on oltava Verohallinnon antaman ohjeen Luontois- ja henkilökuntaetujen hankkiminen kohdennetuilla maksuvälineillä -mukainen. Palvelun on kaikilta osin täytettävä veroviranomaisen asettamat reunaehdot ja vaatimukset mukaan lukien valmiuden tietojen toimittamiselle tulorekisteriin, niiltä osin kuin edut edellyttävät ilmoittamista tulorekisteriin.

Tarkempi kuvaus hankinnan kohteesta löytyy tarjouspyynnön liitteestä 1 Hankinnan kohteen kuvaus sekä tarjouspyynnön muista liitteistä.”

Hankintailmoituksen kohdassa II.2.4.) ”Kuvaus hankinnasta” on todettu seuraavaa:

”Hankinnan kohteena on henkilöstöetujen sähköinen maksu- ja hallinnointipalvelu, palvelun integroiminen tilaajan palkanlaskentajärjestelmään ja palvelun käyttöönottoprojekti sekä palvelun ylläpito ja kehittäminen. Helsingin kaupungin (jatkossa ’tilaaja’) on tarkoituksena tarjota etuudet pääsääntöisesti koko henkilöstölle tietyin kriteerein (esim. kriteerinä tietyt työsuhteeseen liittyvät tekijät, joten tilaajalla tulisi olla mahdollista rajata tarpeen mukaan henkilöstöetujen käyttöä ja määrää työntekijäkohtaisesti). Tilaajan tulee voida tarpeen mukaan laajentaa henkilöstöetujen määrää ja/ tai ottaa uusia etuja käyttöön palveluntuottajan tuottamista palveluista samassa maksu- ja hallinnointipalvelussa.

Nyt kilpailutettavaan maksu- ja hallinnointipalvelun tulee sisältää käyttöönotettavina henkilöstöetuina työsuhdematkalippuetu, liikuntaetu, kulttuurietu, lounasetu, terveys- ja lääkäripalveluiden hierontapalvelut sekä henkilöstöetujen yhdistäminen siten, että työntekijä voi itse valita käyttämiensä etujen välillä.

Lisäksi hankinta sisältää mahdollisuuden lisäpalveluiden ostoon sopimuskauden aikana. Lisäetuja ovat terveys- ja lääkäripalvelut Toimittajan tarjoamassa laajuudessa (esim. silmä-, hammas- ja muut erikoislääkärit ja fysikaaliset hoitopalvelut).

Henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelu hankitaan kokonaispalveluna, jonka hinnoittelu perustuu käyttöön eli toteutuneisiin ostoihin. Hankinta ei sisällä mitään määräostovelvoitetta.

Tämä tarjouspyyntö ei sido tilaajaa tilattavan palvelun laajuuteen, vaan tilaaja tekee tarjouksen perusteella päätöksen tilata sopivaksi katsomallaan laajuudella sähköisen henkilöstöetujen maksamis- ja hallinnointipalvelun sopimuskauden aikana.

Palvelujärjestelmä tulee integroida Tilaajan palkanlaskentajärjestelmään. Palvelujärjestelmän käyttöönotto ja ylläpito sisältyy kokonaisuuteen.

Palvelu peruskäyttäjälle tulee olla käytettävissä vähintään suomen, ruotsin ja englannin kielellä.

Tilaajalla on tällä hetkellä käytössään työsuhdematkalippuetu, liikunta- ja kulttuurietu, lounasetu (osittain tuettu ateriointimahdollisuus työnantajan maksamana subventiona sopimuslounasravintoloissa, lounassetelit sekä laitos- ja valvonta-ateriat).”

Hankintailmoituksen kohdassa II.2.11) ”Tietoa lisähankintamahdollisuudesta” on kohdassa ”Kuvaus mahdollisuuksista” todettu seuraavaa:

”Hankinta sisältää mahdollisuuden lisäpalveluiden ostoon. Lisäpalveluita ovat hyvinvointietu (esim. sisältää terveys- ja lääkäripalvelut esim. silmä-, hammas- ja muut erikoislääkärit) ja polkupyöräetu.”

Hankintayksikkö on 14.2.2025 tekemällään päätöksellä päättänyt ottaa polkupyöriä koskevan lisäedun käyttöön Epassi Finland Oy:n henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelussa. Päätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Lisäedun arvonlisäveroton enimmäisarvo on 1 100 000 euroa neljän vuoden ajalta laskettuna, sisältäen sekä hallinnointikustannukset (130 800 euroa) että polkupyörien vuokramaksut (969 200 euroa).

[– –]

Hankintajohtaja on tehnyt 17.10.2023 yhteishankintapäätöksen 55§ henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelujen hankinnasta.

Sopimus henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelujen hankinnasta on allekirjoitettu Epassi Finland Oy:n kanssa 22.11.2023. Sopimus on voimassa määräaikaisesti kaksi vuotta, jonka jälkeen se jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.

Sopimus on sisältänyt mahdollisuuden lisäetujen käyttöönottoon sopimuskauden aikana. Lisäetuja ovat hyvinvointietu ja polkupyöräetu. Polkupyörien rahoitusjärjestely tapahtuu Svea Bank AB filial i Finlandin toimesta. Svea Bank ostaa kaupungin työntekijän valitseman polkupyörän työntekijän valitsemalta polkupyöräkauppiaalta, ja vuokraa sen kaupungille, joka antaa sen työntekijän käyttöön. Kaupunki on ensisijaisessa vastuussa polkupyörien vuokrakustannusten maksamisesta Svea Bankille. Kaupunki vähentää vuokrakustannuksen työntekijän palkasta. Epassi Finland Oy tekee kaupungin puolesta hankintajohtajan allekirjoittamalla valtakirjalla kaupungin ja Svea Bankin väliset vuokrasopimukset polkupyöristä.

Epassi Finland Oy vastaa tilausten käsittelystä, vuokrasopimusten hallinnoinnista, asiakaspalvelusta työnantajalle ja työntekijöille, edun lanseeraamisesta ohjemateriaaleineen, polkupyörien palautuksesta sekä koontilaskutuksesta ja raportoinnista palkanlaskentaan.”

Hankintayksikkö ja Epassi Finland Oy ovat allekirjoittaneet 2.3.2025 muutossopimuksen työsuhdepolkupyöräedun käyttöönotosta.

Asian arviointi

Asiassa on edellä todetuin tavoin arvioitava, onko hankintayksikkö muuttanut hankintasopimus olennaisesti ottamalla polkupyöräedun käyttöön.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia henkilöstöetujen sähköisestä maksu- ja hallinnointipalvelusta CPV-koodilla ”Virkistys-, kulttuuri- ja urheilupalvelut”. Hankinnan kilpailutusvaiheen asiakirjoissa on todettu, että maksu- ja hallinnointipalvelun on tullut sisältää käyttöönotettavina henkilöstöetuina työsuhdematkalippuetu, liikuntaetu, kulttuurietu, lounasetu, terveys- ja lääkäripalveluiden hierontapalvelut sekä henkilöstöetujen yhdistäminen siten, että työntekijä on voinut itse valita käyttämiensä etujen välillä.

Hankintayksikkö on 17.10.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Epassi Finland Oy:n tarjouksen ja allekirjoittanut sopimuksen henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelujen hankinnasta Epassi Finland Oy:n kanssa 22.11.2023.

Hankinnan kilpailutusvaiheen hankinta-asiakirjoissa on edellä tarkemmin esitetyin tavoin todettu, että hankinta sisältää mahdollisuuden lisäpalveluiden ostoon siten, että lisäpalveluiksi on yksilöity muun ohella polkupyöräetu. Markkinaoikeus toteaa, että polkupyöräedun sisältöä ei ole tätä viittausta tarkemmin määritelty kilpailutusvaiheen hankinta-asiakirjoissa. Tarjouspyyntöasiakirjoista on kuitenkin selkeästi käynyt ilmi, että hankintayksikön on tullut voida tarpeen mukaan laajentaa henkilöstöetujen määrä ja/tai ottaa uusia etuja käyttöön palveluntuottajan tuottamista palveluista samassa maksu- ja hallinnointipalvelussa.

Hankintayksikkö on sittemmin 14.2.2025 tekemällään käyttöönottopäätöksellä ottanut käyttöön polkupyöriä koskevan lisäedun, jota koskeva muutossopimus on allekirjoitettu 2.3.2025.

Polkupyöräedun käyttöönottoa koskevassa päätöksessä on edellä tarkemmin ilmenevällä tavalla todettu, että lisäedun arvonlisäveroton enimmäisarvo on 1.100.000 euroa neljän vuoden ajalta laskettuna, sisältäen sekä hallinnointikustannukset (130.800 euroa) että polkupyörien vuokramaksut (969.200 euroa). Päätöksestä käy lisäksi ilmi, että polkupyörien rahoitusjärjestely tapahtuu erillisen rahoitusyhtiön toimesta siten, että kyseinen rahoitusyhtiö ostaa hankintayksikön työntekijän valitseman polkupyörän ja vuokraa sen hankintayksikölle, joka puolestaan antaa sen työntekijän käyttöön. Päätöksen mukaan hankintayksikkö on ensisijaisessa vastuussa polkupyörien vuokrakustannusten maksamisesta rahoitusyhtiölle, kun taas Epassi Finland Oy tekee hankintayksikön puolesta hankintajohtajan allekirjoittamalla valtakirjalla hankintayksikön ja rahoitusyhtiön väliset vuokrasopimukset polkupyöristä. Päätöksen mukaan Epassi Finland Oy vastaa käyttöönottopäätöksen mukaan tilausten käsittelystä, vuokrasopimusten hallinnoinnista, asiakaspalvelusta työnantajalle ja työntekijöille, edun lanseeraamisesta ohjemateriaaleineen, polkupyörien palautuksesta sekä koontilaskutuksesta ja raportoinnista palkanlaskentaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännösten mukaan hankintasopimukseen voidaan tehdä niin sanotun optioehdon perusteella muutos, jos muutos perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta, ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset, eivätkä ne muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta.

Esillä olevassa asiassa tarjoajille on edellä todetusti hankinta-asiakirjojen perusteella ollut selvää, että hankintayksikkö on voinut tarvittaessa ottaa optiona uusia etuja käyttöön palveluntuottajan maksu- ja hallinnointipalvelussa. Kun asiassa otetaan huomioon käyttöönottopäätöksen ja markkinaoikeudelle toimitetun liikesalaisuuksien vuoksi salassa pidettävän 2.3.2025 päivätyn muutossopimuksen sisältö, on asiassa esitetyn selvityksen perusteella polkupyöräedun käyttöönotto perustunut alkuperäisen kilpailutuksen yhteydessä ilmoitettuihin seikkoihin eikä hankintayksikkö ole poikennut alun perin hankinta-asiakirjoissa asettamistaan lisähankintamahdollisuutta koskevista ehdoista. Vaikka tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole yksityiskohtaisesti määritelty polkupyöräedun sisältöä, markkinaoikeus on ottanut tältä osin arviossaan huomioon sen, että polkupyöräedun sisältö on osana työsuhde-etuja luonteeltaan markkinoilla yleisesti tunnettu. Ottaen lisäksi huomioon erityisesti polkupyöräedun rahallisesta arvosta edun käyttöönottopäätöksessä esitetty ja se, että polkupyöräetu on sinänsä tavanomaisena pidettävä työsuhde-etu, polkupyöräedun käyttöönoton ei voida katsoa myöskään muuttaneen hankinnan yleistä luonnetta vastoin hankintalain 136 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädettyä.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan polkupyöräedun käyttöönoton jälkeenkin hankintayksikön sopimuskumppanina henkilöstöetujen maksu- ja hallinnointipalvelujen hankinnassa on ollut Epassi Finland Oy siten, että Epassi Finland Oy on laskuttanut polkupyöräedun osalta hankintayksikköä. Vaikka polkupyöräedun käyttöönotto on Epassi Finland Oy:n tarjoamassa ratkaisussa edellyttänyt ulkopuolisen rahoitusyhtiön osallistumista polkupyörien rahoitukseen ja vuokraukseen hankintayksikölle käyttöönottopäätöksestä ilmenevällä tavalla, ei polkupyöräedun käyttöönotto ole valittajan esittämällä tavalla tarkoittanut kuitenkaan sitä, että hankintayksikön sopimuskumppani olisi hankinnassa vaihtunut.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole muuttanut hankintasopimusta olennaisesti eikä hankintayksikön menettelyssä siten ole ollut kysymys lainvastaisesta suorahankinnasta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin valittaja on esittänyt väitteitä 22.11.2023 allekirjoitettuun hankintasopimukseen johtaneen hankintamenettelyn hankintasäännösten mukaisuudesta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Gobybike Finland Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 3.300 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n
1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saija Laitinen ja Mika Kuuppo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.