Asian tausta

Jyväskylän kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 25.11.2022 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta väistöpäiväkodin rakennusurakasta.

Jyväskylän kaupungin kiinteistöjohtaja on 11.1.2023 tekemällään hankintapäätöksellä 3/2023 valinnut erään tarjoajan tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt kansallisen kynnysarvon mutta alittanut EU-kynnysarvon.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 24.3.2023.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Parmaco Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 120.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä yhteensä 13.706,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaista tarjousta tarjouskilpailusta. Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteinä olevista tilaluettelosta ja pohjaratkaisuluonnoksesta käy ilmi, että tarjouksesta on puuttunut yksi tarjouspyyntöasiakirjoissa vaadittu WC-pesuhuone ja yksi vähintään 35 neliömetrin ryhmätila, joka on liitettävissä ruokailutilaan. Tarjouksesta on puuttunut pohjaratkaisuluonnoksen ja julkisivuluonnosten perusteella myös kahden esteettömän sisäänkäynnin luiskien katteet. Mainitut puutteet eivät ole olleet yksittäin tai yhdessä arvioituina vähäisiä, ja ne ovat selkeästi käyneet ilmi voittaneen tarjoajan tarjouksesta. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ollut toteamus siitä, että tilojen muutokset tarjouspyynnön mukaisiksi sisältyvät tarjottuun urakkahintaan, ei ole muuttanut tarjousta tarjouspyynnön mukaiseksi.

Hankintayksikkö on antanut voittaneen tarjoajan muuttaa tarjouspyynnön selkeiden vaatimusten vastaista tarjoustaan hankintasäännösten vastaisella tavalla. Valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun virheettömässä hankintamenettelyssä.

Vastine

Vaatimukset

Jyväskylän kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olevasta pohjapiirustuksesta on puuttunut tarjouspyyntöasiakirjoissa ja hankintamenettelyn aikana esitettyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa edellytettyjä tiloja ja ominaisuuksia. Tarjouspyynnössä tarjoajilta ei ole kuitenkaan edellytetty lopullisia pohjapiirroksia tai tilaohjelmia, vaan luonnoksia, joiden osalta tilaaja on varannut itselleen oikeuden muutoksiin. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole asetettu vaatimusta siitä, että tilaohjelmasta tai pohjapiirustuksesta tulisi ilmetä tilojen olevan juuri tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisia. Luonnoksille on tarjouspyynnössä asetettu vain vaatimus siitä, että asemapiirustuksesta on tullut selvitä rakennuksen sijoittuminen ja sen vaatima tila tontilla. Voittaneen tarjoajan toimittaman pohjakuvan kokonaisneliömäärä on selvästi ylittänyt tilaohjelmassa määritellyn vähimmäispinta-alan ja on näin ollen mahdollistanut tarjouspyynnössä vaadittujen tilojen rakentamisen.

Voittanut tarjoaja on lisäksi allekirjoittamalla tarjouslomakkeen ja jättämällä tarjouksen sitoutunut suorittamaan urakan tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti. Edelleen voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleessa pohjapiirroksessa on todettu, että tilojen muutokset tarjouspyynnön mukaisiksi kuuluvat tarjottuun urakkahintaan. Voittanut tarjoaja on siten ymmärtänyt tarjouspyynnön perusteella, että tarjouksen liitteeksi riittävät luonnokset, kunhan tarjoaja on sitoutunut toteuttamaan urakan tarjouspyynnön mukaisesti.

Vaikka katsottaisiin, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut puutteellinen, hankintayksiköllä on joka tapauksessa ollut oikeus sallia tarjouksen täsmentäminen, sillä vaikka tarjoukseen liitetyissä asiakirjoissa ei ole ollut kaikkia tarjouspyynnössä kuvattuja tiloja ja ominaisuuksia, tarjouksessa on toisaalta sitouduttu urakan tarjouspyynnön mukaiseen toteuttamiseen. Voittaneen tarjoajan ei ole siten sallittu parantaa tarjoustaan.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on vaadittu, että 50 neliömetrin keittiö sisältää toimiston, rullakkovaraston ja kuiva-ainevaraston. Valittajan tarjouksen liitteenä olleesta pohjapiirustuksesta ilmenee, että rullakkovarasto ei sisälly keittiöön, vaan se on sijoitettu rakennuksen ulkopuolelle. Valittajan tarjouksessa ei ole ollut voittaneen tarjoajan tarjouksen tavoin sitoumusta muuttaa tiloja tarjouspyynnön mukaiseksi annettuun tarjoushintaan.

Koska valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, sillä ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä. Valittajan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on myös määrältään ylimitoitettu.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että vastineessa viitatut tarjouspyynnön varaumat eivät ole oikeuttaneet jättämään tarjouksen ilmeisiä tarjouspyynnön vastaisuuksia huomiotta. Varaumat ovat taanneet hankintayksikölle sen, että viime kädessä urakan toteutus on sen tarpeiden ja toiveiden mukainen. Tarjouspyynnössä ei ole ollut ohjetta, jonka mukaan kukin tarjoaja voisi laatia pohjakuvan haluamallaan tavalla noudattamatta alustavaa tilaohjelmaa. Lisäksi on selvää myös ilman tarjouspyynnön asiaa koskevaa mainintaa, että tarjousasiakirjojen tulee olla tarjouspyynnön vaatimusten mukaisia. Edelleen tarjouspyynnössä on nimenomaisesti todettu, että tarjouksesta tulee käydä ilmi kaikki tarjouspyynnössä määritellyt asiat. Tarjoajan tilaluettelosta, pohjaratkaisuluonnoksesta ja julkisivuluonnoksista on siten tullut käydä ilmi, että tilat ovat alustavan tilaohjelman määritysten mukaisia. Tarjouspyynnön rakennuksen sijoittumista tontilla koskeva vaatimus on liittynyt vain asemapiirustukseen.

Tiettyjen tilojen puuttuminen on käynyt ilmi voittaneen tarjoajan pohjakuvaluonnoksen ohella myös tilaluettelosta. Jälkimmäisessä asiakirjassa ei ole ollut mainintaa muutoksista tarjouspyynnön mukaiseksi. Voittaneen tarjoajan tarjouksen hintaa ja pohjakuvan muutoksia koskeva maininta ei myöskään ole oikeuttanut jättämään tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuksia huomiotta. Kun tarjouksen sisäinen ristiriita on ilmeinen, yleinen vakuutus tarjouspyynnön mukaisuudesta ei riitä poistamaan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuutta.

Valituksessa todettujen puutteellisuuksien lisäksi voittaneen tarjoajan tarjouksesta on pohjakuvaluonnoksen mukaan puuttunut tarjouspyynnössä edellytetty keittiön tarvitsema toimistotila ja kuiva-ainevarasto. Voittaneen tarjoajan tarjoama ratkaisu ei ole myöskään täyttänyt paloturvallisuusmääräyksiä, joiden mukaan poistumisteiden leveyden tulisi olla vähintään 1.200 millimetriä molempiin suuntiin. Edelleen voittaneen tarjoajan tarjoama invaluiska on ollut asiaa koskeviin määräyksiin nähden liian jyrkkä.

Toisin kuin hankintayksikkö on vasta nyt markkinaoikeudessa esittänyt, valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikön esittämä näkemys siitä, että rullakkovaraston tulisi sisältyä keittiöön ja siihen tulisi olla kulku keittiön kautta, olisi vastoin hygieniamääräyksiä, keittiön hyvää toiminnallisuutta ja muiden kuntien toimintatapaa. Tarjouspyynnön rullakkovarastoa koskevat vaatimukset eivät myöskään ole määritelleet sitä, missä rullakkovaraston tulee sijaita.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että kun tarjouspyynnöstä on perustellusti syntynyt vaikutelma, että pohjaratkaisusta riittää luonnos, hankintayksikkö ei ole voinut sulkea voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta sillä perusteella, että tarjoajan luonnos ei täytä kaikkia tarjouspyynnön vaatimuksia, kun voittanut tarjoaja on kuitenkin yksiselitteisesti sitoutunut tarjouspyynnön mukaiseen suoritukseen antamallaan hinnalla. Tämän vuoksi olisi ollut voittanutta tarjoajaa kohtaan syrjivää sulkea sen tarjous tarjouskilpailusta. Myös valittajan oma pohjakuvaluonnos on sisältänyt tarjouspyynnön vaatimuksen vastaisia ratkaisuja. Hankintayksikkö ei ole sulkenut tämän johdosta myöskään valittajan tarjousta tarjouskilpailusta.

Hankintayksikön harkintavaltaan on kuulunut määritellä, mitä asiakirjoja tarjoukseen tulee liittää ja mikä on näiden asiakirjojen merkitys tarjouskilpailussa. Hankintayksikkö on toiminut harkintavaltansa puitteissa pyytäessään esillä olevassa asiassa ainoastaan luonnoksia. Tämä ei ole vaarantanut tarjousten yhteismitallisuutta ja vertailukelpoisuutta, koska kaikkien tarjoajien on tullut sitoutua tekemään tarjouspyynnön mukainen urakka tarjoamallaan kokonaishinnalla.

Voittaneen tarjoajan tarjoukseen ei ole piirretty kuiva-ainevarastoa, mutta keittiön toimistotila on hahmoteltu pohjakuvaan merkinnällä ”työpiste”. Voittaneen tarjoajan pohjakuvan perusteella kaikki poistumistiet eivät ole paloturvallisuusmääräysten mukaisia leveytensä puolesta ja myös yksi sisäänkäynnin yhteydessä oleva invaluiska on liian jyrkkä. Vakuutuksellaan rakennuttamisesta tarjouspyynnön mukaisesti voittanut tarjoaja on kuitenkin sitoutunut siihen, että rakennus täyttää rakentamismääräykset. Suunnitelmat käydään läpi ennen rakennusluvan myöntämistä palotarkastajan kanssa.

Tarjouspyynnön edellytys siitä, että keittiö sisältää rullakkovaraston, ei ole tarkoittanut sitä, että rullakot sijoitettaisiin keittiötilaan. Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön tilaohjelman vastainen myös muun kuin rullakkovaraston sijoittamisen osalta. Esimerkiksi kaikkia sisäänkäyntejä ei ole katettu, ja tietyn uloskäynnin toteuttamistapa ei ole turvallinen.

Valittajan oikeudenkäyntikulut ovat määrältään ylimitoitettuja asian laatu huomioiden.

Valittaja on, markkinaoikeuden varattua sille mahdollisuuden lausua siitä, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät, kun otetaan huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen varaumat ja maininnat luonnosten toimittamisesta sekä alustavasta tilaohjelmasta, esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet epäselvät. Ei ole jäänyt epäselväksi, etteikö tarjoajien toimittamien tilaluetteloiden ja pohjapiirrosten ole tullut olla tarjouspyynnön tilaohjelman mukaisia. Hankintayksiköltä saadut vastaukset kysymyksiin ovat lisäksi selventäneet muutamaa vaatimusta. Pienet poikkeamat voidaan sallia suhteellisuusperiaatteen nojalla, mutta ei olennaisia poikkeamia, joita voittaneen tarjoajan tarjouksessa on.

Se että tarjouksen liitteenä on pyydetty pohjaratkaisusta luonnos, ei muuta sitä, että tarjouksen ja luonnoksen ja tilaluettelon on tullut olla tarjouspyynnön mukaisia. Luonnosten ja tilaohjelmien pyytäminen on täysin tavanomaista. On myös luonnollista, että tilaaja on varannut oikeuden ottaa kantaa tilaohjelmaan, tilaratkaisujen ja luonnoksen kommentoimiseen sekä lopulliseen hyväksymiseen.

Hankintayksikkö on, markkinaoikeuden varattua sille mahdollisuuden lausua siitä, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät, kun otetaan huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen varaumat ja maininnat luonnosten toimittamisesta sekä alustavasta tilaohjelmasta, esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät. Tarjouspyynnöstä on ilmennyt monesta kohdasta, että tarjoajilta ei ole edellytetty lopullisia pohjapiirroksia ja tilaohjelmia, vaan luonnoksia, joiden osalta tilaaja on vielä varannut itselleen oikeuden muutoksiin. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole asetettu vaatimusta, että tilaohjelmasta tai pohjapiirroksesta tulisi ilmetä, että tilat olisivat juuri tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisia. Sen sijaan tarjouspyynnössä on pyydetty luonnoksia. Hankintayksikkö on tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että siinä ei ole edellytetty, että tarjoukseen tulisi sisällyttää lopulliset suunnitelmat ja pohjakuvat ja niiden tulisi olla tarjouspyynnön tilaohjelman mukaisia.

Tarjousten hinnat ovat olleet vertailukelpoisia keskenään. Jos markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, hankintayksikköä ei tule määrätä maksamaan hyvitysmaksua valittajalle.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valittajan esittämän perusteella arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta, ja tähän liittyen, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat olleet mainituilta osin riittävän selvät.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankinnassa on ollut kysymys kansallisen kynnysarvon ylittävästä, mutta EU-kynnysarvon alittavasta rakennusurakasta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan lain 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään lain 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 11 luvun (99–106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 104 §:n 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintailmoitusta, tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta määräajassa toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja ja asiakirjoja.

Tarjouspyyntöasiakirjat ja voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjat

Tarjouspyynnön kohdan II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” mukaan hankinnan kohteena on ollut väliaikaisen päiväkodin tilaelementtitoimitus ja asennus käyttökuntoon. Samassa kohdassa on todettu hankinnan kohteen sisältävän viisiryhmäisen siirtokelpoisen päiväkotirakennuksen, jonka pinta-alan on tullut olla tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyn mukainen.

Tarjouspyynnön kohdassa II.2.14 ”Lisätiedot” on todettu muun ohella, että tarjouksesta tulee käydä ilmi kaikki tarjouspyynnössä määritetyt asiat”.

Tarjouspyynnön kohdan ”Päätöksenteon perusteet” mukaan tarjouksen tulee olla tarjouspyynnön mukainen ja täyttää kaikki tarjouspyynnössä ja sen liitteissä asetetut ehdottomat vaatimukset. Kohdan mukaan, mikäli tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen tai täytä tarjouspyynnössä ja sen liitteissä asetettuja ehdottomia vaatimuksia, tarjous voidaan hylätä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa tilaohjelmassa on listattu rakennettavan väistöpäiväkodin tiloja sekä ilmoitettu niiden lukumäärät ja vähimmäispintaalat. Lisäksi tilaohjelman kohdassa ”Huomautukset” on esitetty kullekin tilalle tarkempia ohjeita ja vaatimuksia.

Tarjouspyynnön liitteenä olleesta urakkatarjouslomakkeesta käy ilmi, että tarjoajien on tullut täyttämällä lomakkeen tarjoutua suorittamaan väistöpäiväkodin urakan tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti lomakkeella ilmoitetuin hinnoin.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen asiakirjan ”Tarjouspyyntö; Lohikosken väistöpäiväkodin tilaelementtitoimitus” kohdasta ”Yleistiedot” käy ilmi muun ohella, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyy liitteenä alustava tilaohjelma, jonka pinta-alat ovat vähimmäisneliöitä.

Saman asiakirjan kohdissa ”Toimituksen sisältö” ja ”Tarjouksen muoto” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouksen tekijä tekee tarjouksen liitteeksi tilaluettelon sekä luonnoksen pohjaratkaisusta, julkisivuista, rakenneleikkauksen ja asemapiirustuksen, josta ilmenee rakennuksen sijoittuminen ja sen vaatima tila tontilla.

[– –]

Tilaaja varaa oikeuden ottaa kantaa tilaohjelmaan, tilaratkaisujen ja luonnoksen kommentoimiseen sekä lopulliseen hyväksymiseen.”

Voittanut tarjoaja on oheistanut tarjoukseensa muun ohella tilaohjelman ja pohjaluonnoksen. Tilaohjelmassa on lueteltu erilaiset tilat sekä niiden huonenumerot ja hyötyalat. Pohjaluonnoksessa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Rakennus toteutetaan energiatehokkuudeltaan pysyvän rakennuksen määräykset täyttäväksi.

Rakennuksen kalusteet ja varusteet tarjouspyynnön mukaisesti.

Rakennus on uusi. Tilojen muutokset tarjouspyynnön mukaiseksi kuuluu tarjottuun urakkahintaan. Tiloihin on myös mahdollista tehdä muutoksia moduulien kantavien rakenteiden sallimissa rajoissa.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut monin osin tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettujen vaatimusten ja ehtojen vastainen. Valittajan mukaan hankintayksikkö on lisäksi menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on antanut voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden tarjousten jättämiselle varatun määräajan umpeutumisen jälkeen tehdä tarjouspyynnön vastaisesta tarjouksestaan tarjouspyynnön mukainen. Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältynyt hankintayksikön varauma ottaa kantaa tilaohjelmaan, tilaratkaisujen ja luonnoksen kommentoimiseen ja lopulliseen hyväksymiseen tai voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleen pohjapiirustusluonnoksen maininta muutosten kuulumisesta urakkahintaan eivät ole oikeuttaneet hankintayksikköä jättämään huomiotta voittaneen tarjoajan tarjouksen ilmeisiä tarjouspyynnön vastaisuuksia.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olevasta pohjapiirustusluonnoksesta on puuttunut tarjouspyyntöasiakirjoissa ja hankintamenettelyn aikana esitettyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa edellytettyjä tiloja ja ominaisuuksia. Hankintayksikön mukaan tarjoajilta ei ole kuitenkaan tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetty lopullisia pohjapiirroksia ja tilaohjelmia, vaan luonnoksia, joiden osalta tilaaja on varannut itselleen oikeuden muutoksiin. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjoukseen tulisi sisällyttää lopulliset suunnitelmat ja pohjakuvat tai että niiden tukisi olla tarjouspyynnön tilaohjelman mukaisia. Hankintayksikön mukaan se ei ole sallinut voittaneen tarjoajan parantaa tarjoustaan, koska voittaneen tarjoajan tarjouksessa on sitouduttu tarjouspyynnön mukaisen urakan toteuttamiseen ja todettu muutosten sisältyvän urakkahintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin yhteydessä on valitusperusteesta riippumatta arvioitava myös sellaisia ilmeisiä tarjouspyynnön hankintasäännösten vastaisuuksia, jotka muodostavat esteen virheettömän hankintamenettelyn toteuttamiselle tai valitusperusteena esitetyn tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnille. Vakiintuneen oikeuskäytännön (esim. KHO 2015:151) mukaan hankintasäännösten vastainen tarjouspyyntö ei voi muodostaa perustetta virheettömälle hankintamenettelylle.

Hankintayksiköllä on hankintasäännösten mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten täyttyminen voidaan osoittaa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintaa koskevat vaatimukset tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja että hankintayksikölle ei anneta rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten arvioinnissa. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnössä on tarjouksen poissulkemisen uhalla edellytetty, että tarjouksen tulee olla tarjouspyynnön mukainen ja täyttää kaikki tarjouspyynnössä ja sen liitteissä asetetut ehdottomat vaatimukset. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa tilaohjelmassa on edellä kuvatulla tavalla esitetty kuvauksia ja vaatimuksia rakennettavan päiväkodin tiloille. Toisaalta tarjouspyyntöasiakirjoissa on viitattu tilaohjelmaan alustavana asiakirjana, minkä lisäksi tarjoajien on edellytetty laativan tarjoustensa liitteeksi luonnokset muun ohella pohjaratkaisusta, julkisivuista ja rakenneleikkauksesta. Edelleen tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hankintayksikkö on varannut itselleen oikeuden kommentoida ja lopullisesti hyväksyä tarjoajien laatimat tilaratkaisut ja luonnokset.

Hankintayksikkö on itse esittänyt markkinaoikeudessa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole edellytetty tarjoukseen sisällytettävän lopullisia suunnitelmia ja pohjakuvia tai sitä, että mainittujen selvitysten tulisi olla tarjouspyynnön tilaohjelman mukaisia. Hankintayksikön mukaan sekä voittaneen tarjoajan että valittajan tarjoukset ovat joiltain osin poikenneet tarjouspyyntöasiakirjoista, mutta kummankaan tarjousta ei ole valituksenalaisella hankintapäätöksellä suljettu tarjouskilpailusta. Myös voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olevan pohjapiirustusluonnoksen merkinnöistä käy ilmi, että voittanut tarjoaja on tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että se on voinut sitoutua tekemään muutoksia alustavasti esittämiinsä tiloihin tarjoamallaan urakkahinnalla. Valittaja on puolestaan markkinaoikeudessa esittämänsä perusteella katsonut, että tarjouspyynnön liitteenä olleen tilaohjelman kuvauksista ja vaatimuksista ei ole voinut poiketa ainakaan siinä määrin kuin voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista ilmenee.

Markkinaoikeus toteaa edellä todetun perusteella, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ei ole yksiselitteisesti käynyt ilmi, mitkä hankinnan kohteen sekä tarjouspyyntöasiakirjojen selvitysten ja asiakirjojen toimittamista koskevat vaatimukset ovat olleet ehdottomia ja tarjouksen poissulkemiseen johtavia ja mitkä puolestaan alustavia ja neuvoteltavissa olevia. Tarjouspyyntöä on pidettävä tältä osin tulkinnanvaraisena, mitä näkemystä tukee edellä todettu ero hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan tulkinnassa verrattuna valittajan asiassa esittämään. Tarjouspyyntöasiakirjoissa olleet viittaukset alustaviin tarjouspyynnön liiteasiakirjoihin ja tarjoajien laatimiin luonnoksiin yhdistettyinä tarjouspyyntöasiakirjoissa olleisiin hankintayksikön varaumiin kommentoida ja viime kädessä hyväksyä tai olla hyväksymättä keskeisiä osia tarjousasiakirjoista ovat ylipäänsä tosiasiassa tarkoittaneet, että tarjoajilla ei ole esillä olevassa, avoimella menettelyllä toteutetussa tarjouskilpailussa ollut tarjousasiakirjojen laatimisen ja hinnoittelun perusteena riittävän yhdenmukaista hankinnan kohteen ja vaadittujen selvitysten kuvausta. Näin ollen tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet omiaan tuottamaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä mainitut tarjouspyyntöasiakirjojen maininnat ja varaumat sekä tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuus ovat tarkoittaneet myös sitä, että saapuneiden tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointi tasapuolisella tavalla on ollut hyvin vaikeaa tai mahdotonta. Edellä todettua ei anna aihetta arvioida toisin voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta se, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan yleisluonteisella toteamuksella sitoutunut tekemään muutoksia esittämiinsä tiloihin tarjoamallaan urakkahinnalla.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 24.3.2023. Tämän vuoksi hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset seuraamukset eivät enää voi tulla kysymykseen. Näin ollen ainoana valittajan vaatimana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voisi tulla kysymykseen hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen hyvitysmaksun määrääminen. Mainitun lainkohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Markkinaoikeus toteaa, että hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut tarjouspyyntöasiakirjat hankintasäännösten mukaisesti riittävän selvästi. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei voida luotettavasti todeta, miten tarjouspyyntö olisi laadittu virheettömässä menettelyssä ja mikä vaikutus sillä olisi ollut tarjousten sisältöön ja tarjousten vertailuun. Asiassa ei ole tämän vuoksi mahdollista todeta, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely on toteutettu kysymyksessä olevassa hankinnassa siten virheellisesti, ettei asiassa ole riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty, ja valittajan hyvitysmaksun määräämistä koskeva vaatimus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Hankintayksikön hankintasäännösten vastainen tarjouspyyntö huomioon ottaen olisi asian lopputuloksesta huolimatta kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuullisiksi katsottavat oikeudenkäyntikulut.

Markkinaoikeus on valittajan oikeudenkäyntikulujen kohtuullisuutta harkitessaan ottanut huomioon asian laadun ja laajuuden sekä sen, että hankintayksikkö on myös itse vaikuttanut asian kirjelmöinnin laajuuteen esittämällä markkinaoikeudessa väitteitä valittajan tarjouksen puutteista.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Jyväskylän kaupungin korvaamaan Parmaco Oy:n oikeudenkäyntikulut 13.706,80 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Jyväskylän kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.