MAO:37/21

Asian tausta

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 24.1.2020 julkaistulla EU hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puheentunnistusjärjestelmän hankinnasta.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on 23.3.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 41 sulkenut Lingsoft Language Services Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Oy Konttorityön tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 2.400.000 euroa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Lingsoft Language Services Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.250 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä, viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on sisältänyt useita hankintasäännösten vastaisia syrjiviä vaatimuksia. Hankintapäätöksessä mainitut tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset, joita valittajan tarjous ei ole täyttänyt, ovat olleet syrjiviä ja rajanneet merkittävällä tavalla kilpailua.

Puheentunnistukseen liittynyt referenssivaatimus on rajattu hyvin tarkasti määritellylle joukolle terveydenhuollon erikoisaloja, mikä on rajannut suuren osan potentiaalisista referensseistä ulkopuolelle. Mainittu vaatimus ei ole myöskään vastannut tarjouspyynnössä kuvattua hankinnan kohdetta, jonka mukaan puheentunnistusta olisi tarkoitus käyttää kaikilla terveydenhuollon erikoisaloilla. Nuance Communications Inc:n SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmä on asetettu etusijalle, sillä kyseistä järjestelmää on käytetty viime vuosina erityisesti tarjouspyynnössä mainituilla erikoisaloilla. Kysymyksessä oleva vaatimus on ollut ankara myös sikäli, että se on koskenut vastaavan kokoluokan referenssiä. Referenssivaatimuksen arvioinnissa on tullut ottaa huomioon markkinoiden tilanne. Ala on kehittyvä ja vasta avautumassa. Hankintayksikkö on tiennyt, että vain yksi tarjoaja voi täyttää tarjouspyynnössä edellytetyn referenssivaatimuksen ja että vaatimus on rajannut muun ohella valittajan potentiaalisten tarjoajien joukosta. Aiemmassa vastaavassa kilpailutuksessa on ollut riittävää, että tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan tuotantokäytössä olevat suomalaiset terveydenhuoltoon toteutetut puheentunnistusjärjestelmän asennukset. Aiemmassa tarjouspyynnössä ei myöskään ole mainittu isotooppiosastoa erikoisalana, mikä viittaa siihen, että hankintayksikkö on edelleen laajentanut Nuance Communications Inc:n puheentunnistusjärjestelmän käyttöä.

Sanastojen hyödyntämistä koskevat vaatimukset ovat puolestaan olleet ongelmallisia ja puutteellisesti ilmaistuja, sillä sanastojen ja käyttäjäprofiilien käytössä on otettava huomioon niitä koskevat immateriaalioikeudet. Valittajalla ei ole tietoa siitä, onko hankintayksikkö varmistanut Nuance Communications Inc:lta, että nykyisin hankintayksiköllä käytössä olevan SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmän sanastot ja käyttäjäprofiilit voidaan luovuttaa kilpailevan järjestelmän tarjoajalle vai edellyttääkö sanastojen ja käyttäjäprofiilien käyttöön saanti lisenssin hankkimista. Asiaa on tiedusteltu hankintayksiköltä hankintamenettelyn aikana, mutta hankintayksikkö ei ole vastannut kysymykseen. Mikäli tarjoajat eivät saa hankintayksiköltä sanastoja käyttöönsä teknisten yksinoikeuksien vuoksi, tarjouspyynnössä olisi tullut ilmoittaa, että tarjoajan edellytetään hankkivan käyttöönsä tiettyjen sanastojen hyödyntämiseen vaadittavat lisenssit.

Nuance Communications Inc:n SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmän sanastoja ja käyttäjäprofiileja ei voida siirtää sellaisenaan ilman muutoksia toiseen järjestelmään, eikä niitä voida myöskään käyttää toisessa järjestelmässä kokonaisuudessaan ilman muutoksia, kuten hankintayksikkö on vaatinut. Vuonna 2017 järjestetyssä kilpailutuksessa sanastoja ja käyttäjäprofiileja koskevissa vaatimuksissa on ollut kyse pisteytettävistä vaatimuksista. Voidaankin pitää tarkoituksenhakuisena, että hankintayksikkö on tiukentanut käsillä olevassa kilpailutuksessa sanastoja ja käyttäjäprofiileja koskevat vaatimukset Nuance Communications Inc:n SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmää koskeviksi vaatimuksiksi ja muuttanut vaatimukset pakollisiksi vaatimuksiksi sekä lisännyt niihin maininnat ”sellaisenaan”, ”kokonaisuudessaan” ja ”ilman muutoksia”. Vaatimusten täyttäminen tällaisella muotoilulla on ollut mahdollista ainoastaan Nuance Communications Inc:n SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmälle. Voittanut tarjoaja on myynyt Nuance Communications Inc:ä yksinoikeudella Suomessa, joten tietyn järjestelmän suosiminen on johtanut tietyn tarjoajan suosimiseen.

Tarjouspyynnön vaatimuksissa on ollut useita ristiriitaisuuksia. Hankintayksikkö on kilpailuttanut integroimatonta järjestelmää, vaikka tietyt vaatimukset on voinut teknisesti toteuttaa ainoastaan integraation kautta.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia sisällyttämään tarjoukseensa luonnoksen ylläpitosopimuksesta ja dokumentaation helpdesk palveluista. Alustava palvelusopimus ei ole ollut tarjouspyynnön liitteenä. Hankintayksikköä on huomautettu tästä epäkohdasta hankintamenettelyn aikana. Hankintayksikkö on vastauksessaan viitannut julkisen hallinnon IT-hankintojen yleisiin sopimusehtoihin (jäljempänä JIT 2015-sopimusehdot) ja vedonnut siihen, että sopimusehdot on määritelty tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä esitetyt erinäiset reunaehdot hankinnalle eivät ole vastanneet palvelusopimusluonnoksen toimittamista. Tarjoajat eivät ole voineet muodostaa kattavaa käsitystä palvelusopimuksen ehdoista tarjouspyynnön ja siinä viitattujen yleisten ehtojen perusteella. Ylläpito ja tukipalvelusopimus sekä palvelusopimus ehtoineen ovat olleet merkityksellisiä hinnan muodostumisen kannalta. Hinta ei ole ollut vertailukelpoinen, jos sitä ei ole tehty samantyyppistä sopimusta silmällä pitäen.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.620 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön menettely ei ole ollut tarkoitushakuista, eikä hankintayksikkö ole syrjinyt tai suosinut yhtäkään tarjoajaa tarjouspyynnön vaatimuksia asettaessaan tai muutoinkaan hankintamenettelyn aikana.

Puheentunnistukseen liittynyt referenssivaatimus on ollut tarpeellinen ja perusteltu, ja sen tarkoituksena on ollut selvittää, onko tarjoajalla riittävät edellytykset hankinnan toteuttamiseen. Tällä hetkellä hankintayksikön saneluista noin kolmasosa tehdään nykyisin käytössä olevalla integroidulla puheentunnistusjärjestelmällä. Siten vaatimus, jonka mukaan puheentunnistuksen käyttöasteen on tullut ylittää 30 prosenttia koko toimintayksikön vuotuisesta sanelumäärästä, on vastannut hankintayksikön tämänhetkistä tilannetta.

Hankintayksikkö on halunnut varmistua siitä, että tarjottavaa puheentunnistusjärjestelmää on käytetty tarpeeksi laajasti hankintayksikön tarvetta vastaavassa tuotantokäytössä, sillä saneluprosessin toimivuuden notkahduksella voi olla vakavia seurauksia etenkin potilasturvallisuuden kannalta. Järjestelmän on vaadittu olevan käytössä radiologian, isotooppiosaston, kliinisen neurofysiologian ja patologian erikoisaloilla, koska näillä aloilla hankintayksiköllä ei ole tekstinkäsittelypalvelua eli digitaalisen sanelun mahdollisuutta käytössä, vaan sanelut hoidetaan käytöstä poistuvalla puheentunnistusjärjestelmällä. Siten erityisesti mainituilla aloilla on kriittistä, että uuden järjestelmän käyttöönotto sujuu alusta asti ilman ongelmia.

Puheentunnistusjärjestelmälle asetetut vaatimukset ovat olleet perusteltuja toiminnan ja käyttöympäristön kannalta. Tarkoituksena on ollut, että hankittava järjestelmä voi hyödyntää olemassa olevia sanastoja ja käyttäjäprofiileja siten kuin vaatimusmäärittelyssä on esitetty. Tarkoituksena on ollut, että uuden järjestelmän myötä SpeechMagic 7 -puheentunnistusjärjestelmä poistuu käytöstä. Digitaalinen Dicteon-järjestelmä jää toistaiseksi käyttöön erilliseksi vaihtoehtoiseksi sanelujärjestelmäksi.

Hankintayksikkö on edellyttänyt puheentunnistusjärjestelmältä suoratunnisteisuutta ja integroimattomuutta. Valittajan tarjous ei ole täyttänyt kyseisiä vaatimuksia.

Hankintamenettelyn aikana tarjoajille on tarjottu mahdollisuus tutustua sanastoihin ja käyttäjäprofiileihin. Niihin tutustumalla tarjoajat olisivat voineet selvittää oman järjestelmänsä osalta, ovatko sanastot ja käyttäjäprofiilit siihen siirrettävissä ja siinä käytettävissä. Valittaja ei ole käyttänyt tätä mahdollisuutta.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa on kyse uudesta ja aiemmista vaiheista erillisestä hankintaprosessista. Puheentunnistusjärjestelmän hankinnan eri vaiheissa vaatimukset sanastojen ja käyttäjäprofiilien osalta ovat pysyneet samoina.

Sanastojen ja käyttäjäprofiilien käyttöön ei ole tarvittu erillistä lisenssiä. Käyttöympäristövaatimukset ovat olleet hankintayksikön tietohallinnon määrittelemiä ja yleisiä sairaanhoitopiirin hankintoja koskevia vaatimuksia.

Tarjouspyynnön liitteessä on asetettu vaatimukset tukipalvelulle ja käyttövarmuudelle, määritetty sanktio käyttövarmuuden alitukselle sekä kuvattu helpdesk-palvelu hankintayksikön ja järjestelmätoimittajan osalta. Tarjoajat ovat voineet arvioida ylläpito- ja tukipalveluvaatimusten vaikutukset omaan tarjoukseensa. Tarjoukset ovat siten olleet keskenään vertailukelpoisia. Valittajan tarjousta ei ole suljettu tarjouskilpailusta ylläpito- ja tukipalveluihin liittyvillä syillä, eikä valittajalla ole tältä osin oikeussuojan tarvetta asiassa.

Tarjoajilla on ollut kattavat ja riittävät tiedot hankittavan palvelun sisällöstä ja tulevan hankintasopimuksen ehdoista tarjouspyynnön, vaatimusmäärittelyn ja tarjouspyynnössä viitattujen JIT 2015 sopimusehtojen perusteella. Sopimusehtojen on tullut olla selviä alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille. Tarjoajat ovat voineet arvioida palvelun sisällön ja keskeisten sopimusehtojen vaikutuksen omaan tarjoukseensa, ja tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia.

Hankinnan pitkittyminen on aiheuttanut merkittävää haittaa hankintayksikölle ja yleiselle edulle. Jos markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen asiassa hankintasäännösten vastaisesti, markkinaoikeuden tulisi määrätä hankintayksikkö maksamaan hyvitysmaksu eikä kumota valituksenalaista hankintapäätöstä.

Kuultavan lausunto

Oy Konttorityö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.108 eurolla viivästyskorkoineen.

Puheentunnistukseen liittynyt referenssivaatimus ei ole ollut poikkeuksellinen, ankara tai kilpailua rajoittava. Referenssivaatimus on ollut perusteltu, koska hankintayksikkö on laajentamassa puheentunnistusjärjestelmän käyttöä referenssivaatimuksessa esitetyille lääketieteen erikoisaloille. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti referenssivaatimusta asettaessaan.

Hankittavan puheentunnistusjärjestelmän on tullut pystyä hyödyntämään olemassa olevia erikoisalojen sanastoja ja tuottamaan tekstimuotoista sisältöä toimintayksiköiden käytössä oleviin tietojärjestelmiin. Hankintayksikkö on omien kokemustensa pohjalta muokannut sanastoa, ja sen tarkoituksena on jatkossa käyttää hankittavassa puheentunnistusjärjestelmässä muokattua ja itse kehitettyä sanastoa. Hankinnassa on ollut kyse siitä, että sillä on laajennettu jo käytössä olevan teknologian käyttöä.

Tarjouspyynnössä ei ole viitattu teknisten eritelmien osalta tiettyihin tuotemerkkeihin, patentteihin tai vastaaviin seikkoihin, jotka olisivat rajanneet tietyt tarjoajat tai teknologiat tarjouskilpailun ulkopuolelle teknisten eritelmien perusteella. Maininta Nuance Communications Inc:n SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmän sanastoista ei ole viitannut itse hankinnan kohteeseen, vaan kyse on ollut toiminnallisesta vaatimuksesta, jonka mukaan Nuance Communications Inc:n SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmän sanastoja on kyettävä hyödyntämään. Mikäli tarjoajan tarjoama järjestelmä ei ole kyennyt hyödyntämään olemassa olevaa sanastoa, tarjoajan tarjous on tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Markkinoilla on useita toimijoita, joiden puheentunnistusjärjestelmät kykenevät hyödyntämään olemassa olevia sanastoja. Voittanut tarjoaja ei ole ainoa Nuance Communications Inc:n teknologiaa Suomessa myyvä toimija.

Hankintayksikön käytössä oleva sanasto pohjautuu Nuance Communications Inc:n toimittamaan teknologiaan. Kyseinen teknologia on hankintayksiköllä muutenkin laajasti käytössä. Mikäli hankinta toteutettaisiin valittajan kuvaamalla tavalla, tämä johtaisi siihen, että hankintayksikkö joutuisi hankkimaan uuden sanaston, eikä se kykenisi enää hyödyntämään tekemiään räätälöintejä. Vaatimus olemassa olevan sanaston hyödyntämisestä on ollut objektiivinen ja syrjimätön. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti ja harkintavaltansa puitteissa tarjouspyyntöä laatiessaan. Tarjouspyyntöä ei ole räätälöity voittanutta tarjoajaa suosivaksi. Tekniset eritelmät tai kelpoisuusehdot eivät ole poikenneet Suomessa vastaavissa hankinnoissa yleisesti käytettävistä ehdoista.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankinnan aiemmat vaiheet tulee ottaa huomioon kokonaisuuden arvioinnissa, sillä kyse on samoihin olosuhteisiin ja samaan käyttötarkoitukseen hankittavasta puheentunnistusjärjestelmästä.

Hankintayksikkö ei ole perustellut sanastojen ja käyttäjäprofiilien käyttöön liittyneitä epätavanomaisen ankaria vaatimuksia. Valittajan tarjoamaa järjestelmää voi käyttää vaadituilla erikoisaloilla ja sen voi mukauttaa niiden sanastoon. Järjestelmä voi hyödyntää mitä tahansa sanastoa, mutta toimittajalle on varattava mahdollisuus tehdä tarvittaessa aineiston muotoon muutoksia. Sanastoja tai käyttäjäprofiileja ei voida siirtää sellaisenaan ilman muutoksia muihin kuin Nuance Communications Inc:n järjestelmiin, joten tarjoajat ovat voineet tarjota ainoastaan Nuance Communications Inc:n järjestelmää. Hankintayksikkö ei ole perustellut, miksi Nuance Communications Inc:n SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmän sanastoja ja käyttäjäprofiileja ei voitaisi siirtää tarvittavine muotoon liittyvine muutoksineen.

Tarjoajien kysymyksiin antamissaan vastauksissa hankintayksikkö on tarjonnut mahdollisuuden tutustua sanastoihin paikan päällä. Kysymyksiin vastaamisen ja tarjousten jättämiselle asetetun määräajan välissä on ollut vain viikko, joten tutustumisen aikana mahdollisesti havaituille asioille ei olisi ehditty tehdä mitään ennen tarjousten jättämiselle varattuna aikana.

Tarjouskilpailussa ongelmallista on ollut se, että hankintayksikkö on edellyttänyt tarjoajien toimittavan omia sopimusluonnoksia. Tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, koska tarjoajat ovat saaneet itse määritellä ylläpito- ja tukipalvelusopimuksen ehdot liikkumavaraa jättävien JIT 2015 -sopimusehtojen puitteissa. Valittajan oikeussuojan tarve ei ole poistunut sen takia, että hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjouksia, minkä yhteydessä olisi käynyt ilmi tarjousten vertailukelvottomuus.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tarkastelun lähtökohdat

Hankinnan kohteena on ollut puheentunnistusjärjestelmän hankinta.

Hankintayksikkö on 23.3.2020 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Oy Konttorityön tarjouksen. Hankintapäätöksen mukaan valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska se ei ole täyttänyt tarjottavalle järjestelmälle asetettuja vaatimuksia.

Hankintapäätöksen liitteessä 2 ”Lingsoft Language Services Oy:n tarjouksen hylkäysperusteet” on esitetty tarkemmat perustelut valittajan tarjouksen sulkemiselle tarjouskilpailusta. Kyseisessä liitteessä hankintayksikkö on perustellut valittajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta ensinnäkin sillä, että valittajan tarjoama järjestelmä ei ole täyttänyt tiettyjä tarjouspyynnössä asetettuja toiminnallisia vaatimuksia. Hankintayksikkö on lisäksi perustellut valittajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta sillä, että tarjouspyynnössä asetettu referenssivaatimus ei ole täyttynyt.

Valittaja on valittanut hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen ja esittänyt, että tarjouspyyntö on sisältänyt useita hankintasäännösten vastaisia syrjiviä vaatimuksia. Valittaja on valituksessaan viitannut kaikkiin hankintapäätöksessä mainittuihin seikkoihin, joiden perusteella sen tarjous on suljettu tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi asettaa tarjouspyynnössä muun ohella tarjoajien soveltuvuutta koskevia vaatimuksia. Nyt esillä olevassa hankintamenettelyssä hankintayksikkö on muun ohella edellyttänyt, että tarjoajalla on riittävästi kokemusta hankinnan kohdetta vastaavasta järjestelmätoimituksesta. Tämän kokemuksen osoittamiseksi tarjoajan on tullut toimittaa vähintään yksi hankinnan kohdetta vastaava referenssi, jonka sisällölle tarjouspyynnössä on asetettu tiettyjä vaatimuksia.

Markkinaoikeus lisäksi toteaa, että hankintamenettely on vaiheittaista siten, että hankintayksikön on erillään tutkittava tarjoajien soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava siinä vaiheessa, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Mainitusta tarjoajien soveltuvuutta koskevasta arvioinnista erillään hankintayksikön on puolestaan vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei tule sulkea tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottava tarjouspyynnön vastaiseksi.

Edellä mainittu hankintamenettelyn vaiheittaisuus huomioon ottaen asiassa on valittajan markkinaoikeudessa esittämien väitteiden johdosta ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti tarjoajien soveltuvuusarviointiin liittyvää referenssivaatimusta asettaessaan.

Asian arviointi

Valittajan mukaan hankintayksikön asettama puheentunnistukseen liittynyt referenssivaatimus on ollut hankintasäännösten vastaisesti liian ankara. Lisäksi tarjouspyynnössä on referenssiin liittyen ollut määriteltynä tarkasti tietyt terveydenhuollon erikoisalat, mikä on rajannut suuren osan potentiaalisista puheentunnistusreferensseistä ulkopuolelle ja asettanut Nuance Communications Inc:n SpeechMagic 7 puheentunnistusjärjestelmän etusijalle siten, että referenssivaatimuksen on voinut täyttää ainoastaan yksi tarjoaja. Edelleen refenssivaatimus ei ole vastannut tarjouspyynnössä kuvattua hankinnan kohdetta, jonka mukaan puheentunnistusta olisi tarkoitus käyttää kaikilla terveydenhuollon erikoisaloilla.

Hankintayksikkö on esittänyt, että puheentunnistukseen liittynyt referenssivaatimus on ollut tarpeellinen ja perusteltu. Tällä vaatimuksella hankintayksikön tarkoituksena on ollut selvittää, onko tarjoajalla riittävät edellytykset hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksikön esittämän mukaan 30 prosentin käyttöastevaatimus on vastannut hankintayksikön tämänhetkistä sanelujen käyttöastetta. Hankintayksikön mukaan se on halunnut varmistua siitä, että puheentunnistusjärjestelmää on käytetty tarpeeksi laajasti hankintayksikön tarvetta vastaavassa tuotantokäytössä, koska saneluprosessin toimivuuden notkahduksella voi olla vakavia seurauksia etenkin potilasturvallisuuden kannalta. Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, että puheentunnistusjärjestelmän on vaadittu olevan käytössä radiologian, isotoopin, kliinisen neurofysiologian ja patologian erikoisaloilla, koska näillä aloilla hankintayksiköllä ei ole tekstinkäsittelypalvelua eli digitaalisen sanelun mahdollisuutta käytössä, vaan sanelut hoidetaan käytöstä poistuvalla puheentunnistusjärjestelmällä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia mainitun lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 83 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 190 ja 191) mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan tavarantoimittajan, palveluntuottajan tai urakoitsijan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on laajaa harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Vaatimusten tulee liittyä ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta, eikä niillä saa vaarantaa ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 192) mukaan lainkohdassa tarkoitetut vaatimukset voivat koskea esimerkiksi ehdokkaiden ja tarjoajien aikaisempaa kokemusta hankinnan kohteena olevan urakan, palvelun tai tavarantoimituksen kaltaisista sopimuksista, ehdokkaan tai tarjoajan johtohenkilöiden tai palvelun tai urakan suorittamisesta vastaavien henkilöiden koulutusta ja ammatillista pätevyyttä, ehdokkaan tai tarjoajan teknisiä laitoksia, laadunvarmistusmenetelmiä, tuotantokapasiteettia sekä työvoimaa.

Tarjouspyynnön kohdan II ”Hankinnan kohde” alakohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” hankinnan kohteesta on todettu muun ohella seuraavaa:

”Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (PPSHP) on hankkimassa puheentunnistusjärjestelmää, jolla voidaan tuottaa tekstimuotoista sisältöä PPSHP:n toimintayksiköissä (OYS, psykiatria, Tahkokangas ja Oulaskankaan sairaala) käytössä oleviin tietojärjestelmiin. Järjestelmähankinnan tavoitteena on lyhentää potilaskirjausten läpimenoaikoja ja parantaa potilasturvallisuutta sekä nopeuttaa potilaan hoitokokonaisuutta.

Potilasturvallisuuden ja tuotannon turvaamiseksi puheentunnistusjärjestelmä hankitaan digitaalisen sanelujärjestelmän rinnalle digitaalisesta sanelujärjestelmästä riippumattomana erillisenä järjestelmänä. Tarjotun ohjelmiston edellytetään muodostavan toimivan kokonaisuuden sekä sisältävän kaikki normaaliin käyttöön sekä järjestelmän hallintaan ja ylläpitoon tarvittavat ohjelmistokomponentit.

Hankinnan myötä on tarkoitus saada taloudellisia säästöjä tekstinkäsittelypalveluista ja vapauttaa henkilöstöresursseja muihin tehtäviin. Tavoitteena on puheentunnistuksen 90 % käyttöaste tällä hetkellä digitaalisesti tuotettujen potilastekstien määrästä. Tavoitteeseen pyritään käyttöönottosuunnitelman mukaisesti ensimmäisen käyttöönottovuoden aikana.”

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut liite 1 ”Puheentunnistusjärjestelmän vaatimusmäärittely” (jäljempänä vaatimusmäärittely) ja liite 2 ”Vaatimusmäärittelytaulukko”. Vaatimusmäärittelyn kohdassa ”Nykytilanteen kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”PPSHP:n alueella tuotetaan vuosittain noin 630 000 sanelua eri sanelujärjestelmillä, joista digitaalisella sanelulla 420 000 ja puheentunnistuksella 210 000 sanelua. Lisäksi käyttäjät kirjoittavat arviolta noin 350 000 potilastekstiä potilaskertomusjärjestelmiin”

Vaatimusmäärittelyn kohdassa ”Referenssit” on todettu seuraavaa:

”Toimittajalla tulee olla riittävästi kokemusta hankinnan kohdetta vastaavasta järjestelmätoimituksesta. Kokemuksen osoittamiseksi tarjoajalla tulee olla vähintään yksi hankinnan kohdetta vastaava referenssi. Hyväksyttävänä referenssinä pidetään puheentunnistusjärjestelmää, joka on tuotantokäytössä suomalaisessa terveydenhuollon toimintayksikössä, jossa puheentunnistuksen käyttöaste ylittää 30 % suhteutettuna koko toimintayksikön vuotuiseen sanelumäärään. Järjestelmän on oltava toimintayksikössä tuotantokäytössä useilla erikoisaloilla, vähintään radiologialla, isotooppiosastolla, kliinisellä neurofysiologialla ja patologialla.

Tarjouksessa ilmoitetaan referenssikohteet, puheentunnistuksen käyttöaste ja sanelujen määrä, erikoisalat joilla järjestelmä on käytössä sekä referenssikohteen yhteyshenkilö yhteystietoineen.”

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty muun ohella seuraava kysymys:

”[– –] Referenssivaatimuksen rajaaminen hyvin tarkasti määritellylle joukolle terveydenhuollon erikoisaloja rajaa käytännössä suurimman osan potentiaalisista puheentunnistusreferensseistä kelpoisuusvaatimusten ulkopuolelle, ja asettaa toimittajat eriarvoiseen asemaan. Tämä ei myöskään vastaa hankinnan kohdetta, jossa puheentunnistusta on tarkoitus käyttää Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kaikilla erikoisaloilla. Vaatimus viittaa niin ikään Nuancen SpeechMagic 7 -puheentunnistusjärjestelmän asettamiseen etusijalle, sillä on yleisessä tiedossa, että ko järjestelmää on viime vuosina käytetty erityisesti mainituilla erikoisaloilla.”

Pyydämme kohtuullistamaan referenssivaatimusta seuraavasti:

- Toimittajalla tulee olla tuotantokäytössä puheentunnistusjärjestelmä suomalaisessa terveydenhuollon toimintayksikössä
- Järjestelmän on oltava toimintayksikössä tuotantokäytössä vähintään yhdellä seuraavista erikoisaloista: radiologia, isotooppi, kliininen neurofysiologia, patologia”.

Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

”Hankittava järjestelmä tulee korvaamaan mainituilla erikoisaloilla tuotantokäytössä olevan puheentunnistuksen, joten hankittavan järjestelmän on toimittava vaatimuksessa esitetyillä erikoisaloilla välittömästi käyttöönoton yhteydessä. PPSHP:llä ei ole ko. erikoisaloilla tekstinkäsittelyä eikä tiloja muunlaiseen toimintaan, minkä vuoksi uuden hankittavan järjestelmän on tuettava nykyistä toimintamallia.”

Hankintapäätöksen liitteessä 2 ”Lingsoft Language Services Oy:n tarjouksen hylkäysperusteet” valittajan referenssistä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Referenssivaatimus ei täyty, koska käyttöaste on 10 % vaaditun 30 % sijaan. [– –] Vaatimus järjestelmän tuotantokäytöstä toimintayksikössä vähintään radiologian, isotoopin, kliinisen neurofysiologian ja patologian erikoisaloilla ei näin ollen täyty.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin soveltuvuusvaatimuksia asettaessaan otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti estää osallistumista tarjouskilpailuun tai rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Tarjouspyynnön mukaan tavoitteena on ollut hankkia digitaalisesta sanelujärjestelmästä erillinen puheentunnistusjärjestelmä, jolla voidaan tuottaa tekstimuotoista sisältöä hankintayksikön toimintayksiköissä käytössä oleviin tietojärjestelmiin. Edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjottavaa puheentunnistusjärjestelmää on käytetty vähintään radiologian, isotoopin, kliinisen neurofysiologian ja patologian erikoisaloilla. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankittavaa puheentunnistusjärjestelmää on tarkoitus käyttää muun ohella edellä mainituilla terveydenhuollon erikoisaloilla. Hankintayksikön mukaan sen tarkoituksena on ollut varmistua siitä, että puheentunnistusjärjestelmää on käytetty tarpeeksi laajasti sen tarvetta vastaavassa tuotantokäytössä, koska saneluprosessin toimivuuden notkahduksella voi olla vakavia seurauksia etenkin potilasturvallisuuden kannalta. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että edellä mainittuja terveydenhuollon erikoisaloja koskevalla vaatimuksella on sinänsä perustellusti pyritty hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen ja varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta.

Edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että puheentunnistusjärjestämä on ollut käytössä suomalaisessa terveydenhuollon toimintayksikössä, jossa puheentunnistuksen käyttöaste on ylittänyt 30 prosenttia suhteutettuna koko toimintayksikön vuotuiseen sanelumäärään. Tarjouspyynnössä ei siis ole asetettu vähimmäisvaatimusta vuosittain puheentunnistuksella tuotettujen sanelujen kappalemäärästä. Kun otetaan huomioon, että terveydenhuollon toimintayksiköissä vuosittain puheentunnistuksella tuotettujen sanelujen kappalemäärissä saattaa olla suuriakin eroja, tarjouspyynnön 30 prosentin käyttöastevaatimus on ollut omiaan johtamaan siihen, että tarjoajien ilmoittamat referenssit ovat voineet poiketa toisistaan merkittävästi puheentunnistuksella tuotettujen sanelujen kappalemäärän osalta. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt seikkoja, joista olisi pääteltävissä, että puheentunnistuksen käyttöaste prosentteina jossakin toimintayksikössä jo yksinomaan kertoisi tarjoajan kyvystä toteuttaa hankinta.

Edellä mainittuun nähden markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetettu puheentunnistuksen käyttöastetta koskeva vaatimus ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua eikä tarjoajien yhdenvertaisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun. Hankintayksikkö on siten menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti soveltuvuusvaatimusta asettaessaan.

Johtopäätös

Edellä lausutuilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti soveltuvuusvaatimusta asettaessaan. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on 22.5.2020 antamallaan välipäätöksellä numero 224/20 hylännyt Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta. Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hyvitysmaksun määrääminen ei tule hankintalain 155 §:n 1 momentin nojalla toissijaisena seuraamuksena käsillä olevassa tilanteessa kysymykseen.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa puheentunnistusjärjestelmän hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 23.3.2020 tekemän hankintapäätöksen § 41. Markkinaoikeus kieltää Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Lingsoft Language Services Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Oy Konttorityön vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Reima Jussila ja Pasi Yli Ikkelä.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.