Asioiden tausta

Helsingin Konsernihankinta Oy ja Helsingin kaupunki (jäljempänä yhdessä myös hankintayksiköt) ovat ilmoittaneet 8.6.2022 julkaistulla ja 22.6.2022 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kirja-aineistoa ja kirja-aineistoon liittyviä palveluja koskevasta yhteishankinnasta 24 kuukauden sopimuskaudelle ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu kahteen osa-alueeseen, joista osa-alue 1 on käsittänyt kirja-aineiston ja kirja-aineistoon liittyvät palvelut ja osa-alue 2 kansikuvapankin.

Helsingin Konsernihankinta Oy ja Helsingin kaupungin hankintajohtaja ovat 19.8.2021 ja 20.8.2021 tekemillään valituksenalaisilla hankintapäätöksillä valinneet Kirjavälitys Oy:n tarjouksen osa-alueeseen 1.Osa-alueen 1 hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikköjen ilmoituksen mukaan ollut noin 9.940.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikköjen ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu osa-alueen 1 osalta.

Asioiden diaarinumerot 20308/2021 ja 20309/2021 käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Suomen Kirjastopalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset osa-aluetta 1 koskevat hankintapäätökset ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut ja oikeudenkäyntimaksun, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjousten vertailu on suoritettu pelkästään hinnan perusteella vastoin tarjouspyynnössä ilmoitettua tarjousten vertailuperustetta.

Hankintailmoituksen mukaan hankintasopimuksen tekoperuste ilmenee hankinta-asiakirjoista. Tarjouspyynnössä on todettu, että hinta ei ole ainoa myöntämisperuste, ja että kaikki perusteet on mainittu pelkästään hankinta-asiakirjoissa. Tarjouspyynnöstä tai hankintapäätöksistä ei ole kuitenkaan ilmennyt, mitä muut seikat ovat ja millä perusteella hankintayksiköt ovat suorittaneet vertailun. Hankintapäätösten liitteenä olevan vertailutaulukon mukaan vertailu on suoritettu osa-alueessa 1 yksinomaan hinnan perusteella.

Tarjouspyynnössä on pyydetty antamaan lukuisia selvityksiä seikoista, joiden voidaan katsoa vaikuttavan hankinnan laatuun. Seikoille on tarjouspyynnössä määritelty vähimmäistaso selvittämättä, millä tavalla vähimmäistason ylittävää palvelun laatua arvioidaan. Tarjoajille ei ole voinut olla selvää, mitkä seikat tulevat vaikuttamaan tarjousvertailussa.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellinen alhainen. Se on tarjonnut hankinnan kohteena olevat tuotteet hankintayksiköille hintaan, joka vastaa noin 46,8 prosentin alennusta kustantajien julkaisemista tai kirjavälittäjille tarjoamista ostohinnoista. Hinta on saavutettu kilpailulain vastaisella menettelyllä, saalistushinnoittelulla ja hintaruuvin käyttämisellä. Voittaneella tarjoajalla on määräävä markkina-asema hankinnan kohteena olevien tuotteiden markkinoilla ja se pyrkii tätä asemaa käyttämällä poistamaan kilpailun erityisesti julkiselle sektorille suunnatulta kirjamarkkinalta. Hankintayksiköt ovat pyytäneet voittaneelta tarjoajalta selvitystä poikkeuksellisen edullisen tarjoushinnan johdosta, ja siten tunnistaneet voittaneen tarjoajan kielletyn menettelyn.

Hankintayksiköt eivät ole voineet varmistua voittaneen tarjoajan toimittaman selvityksen perusteella siitä, etteikö voittanut tarjoaja olisi antanut tarjoushintoja kilpailulain pakottavien määräysten vastaisesti. Voittaneen tarjoajan tarjoamat hinnat ovat olleet niin alhaiset, että hankintayksikköjen olisi tullut aikaisempaan hinnoittelukäytäntöön ja yleiseen markkinatilanteeseen viitaten ymmärtää, ettei tarjottuja hintoja voida tarjota ilman lainvastaisia menettelyjä. Hankintayksiköiden olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan hinnaltaan poikkeuksellisen edullinen tarjous, koska on ollut selvää, ettei tarjousta ole voitu antaa kilpailulain määräyksiä rikkomatta.

Hankintayksiköillä on hankintasäännösten mukaan oikeus sulkea kilpailusta tarjoaja, joka on ammattitoiminnassaan syyllistynyt sen luotettavuuden kyseenalaistavaan vakavaan virheeseen, jonka hankintayksikkö voi näyttää toteen. Vakava virhe voi olla esimerkiksi kilpailusääntöjen rikkominen. Hankintayksiköille on pitänyt syntyä perusteltu epäily voittaneen tarjoajan kilpailulain vastaisesta menettelystä. Voimakkaasti kilpailulla markkinalla toimivien toimijoiden välillä ei voi olla näin suurta hintaeroa.

Vastineet

Vaatimukset

Helsingin Konsernihankinta Oy ja Helsingin kaupunki ovat yhteisessä vastineessaan vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Helsingin kaupunki on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.440 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Vertailun osatekijät on määritelty ja kuvattu tarjouspyynnössä yksityiskohtaisesti. Huolimatta tarjouspyynnön kohdassa ”Hankintasopimuksen tekoperusteet” olevasta maininnasta, että hinta ei ole ainoa myöntämisperuste, ei tarjoajille ole voinut jäädä epäselväksi, millä perusteilla vertailu tullaan suorittamaan. Tarjouspyynnössä asetettuja vertailuperusteita ei ole myöskään muutettu. Vertailuperusteita koskevia kysymyksiä ei ole esitetty, joten todellista epäselvyyttä vertailuperusteista ei ole ollut.

Tarjousvertailu on suoritettu erikseen osa-alueittain. Osa-alueen 1 vertailuperusteet on määritelty tarjouspyynnössä siten, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena käytetään halvinta hintaa. Tarjouspyynnössä on myös todettu, että hankittaville palveluille on asetettu vähimmäisvaatimuksina laadullisia vaatimuksia, jotka tarjottavien palveluiden pitää täyttää. Muutoin tarjous hylätään tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset ja hankinnan kohteelle asetettavat vähimmäisvaatimukset voidaan tulkita ”hankintasopimuksen tekoperusteeksi” tai ”myöntämisperusteeksi”. Tarjouspyynnön kohta ”Hankintasopimuksen tekoperusteet” on valittu kilpailutusjärjestelmä Cloudian ohjeiden mukaisesti.

Voittaneelta tarjoajalta on pyydetty selvitystä sen tarjoushinnasta. Selvityksen perusteella hankintayksiköt ovat todenneet, että tarjouksen alhainen hinta ei ole johtunut tarjoajaa koskevien velvoitteiden laiminlyömisestä, eikä velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ole ollut.

Valituksessa esitetyt väitteet kilpailulainsäädännön velvoitteiden rikkomisesta ovat irrelevantteja kyseessä olevan hankinta-asian arvioinnin kannalta.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Kirjavälitys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.788,49 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Päätöksenteon perusteet ja vertailun osatekijät on ilmoitettu selkeästi hankinta-asiakirjoissa. Tarjoajille on täytynyt olla selvää, mitkä seikat vaikuttavat tarjousvertailuun. Vertailu on tehty tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti hinnan perusteella. Tarjoajille ja hankittaville palveluille on lisäksi asetettu soveltuvuusvaatimuksia sekä laadullisia vaatimuksia, jotka molemmat tarjoajat ovat täyttäneet.

Valittajan tarjouksen hinta on ollut merkittävästi korkeampi kuin voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta. Voittaneelta tarjoajalta on pyydetty selvitys asiasta ja selvitys on hyväksytty.

Tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, että hankinnan kohteesta vain pieni osa koskee kirjoja, joille kustantajat ilmoittavat suositushinnan. Valittajan tarjoushinta on ollut poikkeuksellisen kallis, eikä se ole vastannut markkinahintaa. Voittaneen tarjoajan hinnat ovat olleet markkinahintoja ja myös edellisen valittajan voittaman tarjouskierroksen hintatasoa vastaavia. Markkinalla ei ole tapahtunut edellisen kilpailutuksen jälkeen hinnoittelussa sellaisia muutoksia, jotka edellyttäisivät valittajan korkeaa hintatasoa. Voittanut tarjoaja ei ole tarjonnut kaikkia lisäpalveluista veloituksetta, mutta valittaja on näin tehnyt.

Valittajan esittämillä väitteillä kilpailulain rikkomisesta ole merkitystä tässä hankinta-asiassa. Kirjastokirjojen markkina on tarjousmarkkina, jossa kilpailu käydään aina jokaisesta tarjouskilpailusta erikseen. Voittaneella tarjoajalla ei ole kirjastokirjojen hankinnoissa määräävää markkina-asemaa.

Vastaselitys

Hankintailmoitus ei ole mahdollistanut menettelyä, jossa hinta olisi ainoa hankintasopimuksen tekoperuste. Hankintailmoituksessa ilmoitetun vastainen menettely on katsottava aina vaikuttavan potentiaalisten tarjoajien osallistumiseen kilpailuun. Jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintasäännösten mukaan hankintailmoitusta.

Niin sanotun vakiolomakeasetuksen liitteen II kohdasta II.2.5 ilmenee, että hankintayksikkö voi valita kahdesta päävaihtoehdosta, joita ovat ”Jäljempänä mainitut perusteet” ja tässä käytetty ”Hinta ei ole ainoa myöntämisperuste, ja kaikki perusteet on mainittu pelkästään hankinta-asiakirjoissa”. Vakiolomakkeeseen perustuva esitystapa liittyy tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden tai hinnan vertailuun, eivätkä kohdassa esitetyt seikat liity hankinnan pakollisiin vaatimuksiin.

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön sekä -menettelyn välinen ristiriita johtuu hankintayksikön virheellisestä menettelystä. Koska tarjouspyynnöstä ei ilmene sitä, miten tarjouksia vertailtaan muutoin kuin hinnan osalta, ei tarjouspyyntöä ole laadittu siten, että sen perusteella olisi voitu saada yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Muut kirjelmät

Hankintayksiköt ovat toimittaneet lisäkirjelmän.

Markkinaoikeuden ratkaisu asioissa diaarinumerot 20308/2021 ja 20309/2021

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat säännökset

Asiassa on kysymys ensinnäkin siitä, ovatko hankintailmoitus ja tarjouspyyntö olleet ristiriitaisia tarjousten vertailuperusteiden ilmoittamisen osalta ja onko tarjouspyyntö ollut kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteiden ilmoittamisen osalta riittävän selvä tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia. Asiassa on lisäksi kysymys siitä, ovatko hankintayksiköt menetelleet virheellisesti, kun ne eivät ole sulkeneet voitanutta tarjoajaa tarjouskilpailun ulkopuolelle harkinnanvaraisella poissulkemisperusteella valittajan esittäessä voittaneen tarjoajan syyllistyneen ammattitoiminnassa sen luotettavuuden kyseenalaistavaan vakavan virheeseen, tai kun ne eivät ole sulkeneet voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin mukaan edellä 58 §:ssä tarkoitetut ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 842/2011 kumoamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/1986, jäljempänä vakiolomakeasetus, vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Ilmoituksissa on oltava hankintadirektiivin liitteessä V esitetyt tiedot.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoitusta.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys (9 kohta) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta).

Hankintalain 81 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on ammattitoiminnassaan syyllistynyt sen luotettavuuden kyseenalaistavaan vakavaan virheeseen, jonka hankintayksikkö voi näyttää toteen. Säännöksen esitöissä (HE 108/2016 vp s. 184) on todettu muun ohella, että ammattitoiminnan vakava virhe voi olla esimerkiksi kilpailulainsäädännön, liiketoimintakiellon tai teollis- tai tekijänoikeuksien rikkominen.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on rikkonut Suomen tai Euroopan unionin lainsäädännön, työehtosopimusten taikka liitteessä C lueteltujen kansainvälisten sopimusten ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita, ja hankintayksikkö voi näyttää rikkomuksen toteen.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 205) on todettu muun ohella, että hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksiköt ovat pyytäneet hankinnan osa-alueessa 1 tarjouksia Helsingin kaupunginkirjaston ja muiden kaupungin yksiköiden käyttöön tulevista kirja-aineistoista sekä kirja-aineistoihin liittyvistä palveluista, esimerkiksi muovituksesta ja tarroituksesta.

Hankintailmoituksessa on kohdassa II.2.5 todettu hankintasopimuksen tekoperusteista, että ”hinta ei ole ainoa myöntämisperuste, ja kaikki perusteet on mainittu pelkästään hankinta-asiakirjoissa”. Tarjouspyynnön kohdassa II.2.5 on todettu vastaavalla tavalla.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä” on todettu, että kokonaistaloudellinen edullisuus vertaillaan pisteytyksen perusteella.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on todettu seuraavaa:

”Osa-alue 1: Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena käytetään tässä osa-alueessa halvinta hintaa. Hankittaville palveluille on asetettu vähimmäisvaatimuksina laadullisia vaatimuksia (laatukriteereitä), jotka tarjottavien palveluiden pitää täyttää. Jos laadulliset vähimmäisvaatimukset eivät täyty, hylätään tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Vertailu muodostuu seuraavista osatekijöistä:

- kirja-aineiston vertailuhinta, max 70 pistettä
- muovituksen hinta, max 10 pistettä
- RFID-tunnisteiden kiinnityksen ja tallennuspalvelun hinta, max 10 pistettä
- Genre- ja selkäsignum-tarrojen kiinnitys, max 10 pistettä

Osatekijälle halvimman hinnan tarjonnut tarjous saa osakohtaiset maksimipisteet ja muut tarjoajat saavat pisteet suhteutettuna halvimpaan hintaan.

[- -]

Vertailuperusteet ja pisteet on kuvattu tarkemmin kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on muun ohella esitetty osa-alueen 1 hinnan pisteiden laskentakaava, kirja-aineiston vertailuhinnan laskentakaava, sekä ilmoitettu ostojen vuosittainen euromäärä, nettohinnoittelulla hankittavan kirjallisuuden vuotuinen euromäärä ja suositushintaista kirjallisuutta hankittava vuotuinen euromäärä. Kohdassa on myös esitetty nettohinnoittelukerrointa ja myyntihintaa koskevia tietoja ja määritelmiä. Kunkin vertailtavan osatekijän hinta on tullut syöttää tarjouslomakkeeseen sille varattuun kohtaan. Kunkin osatekijän osalta on vielä ilmoitettu, että pisteet lasketaan osatekijöittäin jakamalla pienin annettu arvo tarjotulla arvolla ja kertomalla osamäärä maksimipistemäärällä.

Tarjouspyynnön kyseisen kohdan mukaan tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjoajan nettohinnoittelukerroin, tarjoajan alennusprosentti nettohinnoiteltaville tuotteille sekä tarjoajan alennusprosentti suositushintaisille tuotteille.

Tarjouspyynnössä on asetettu lisäksi muovitusta, RDIF-tunnisteiden kiinnitystä ja tallennuspalvelua, Genre- ja selkäsignumtarrojen kiinnitystä, liitteiden muovitaskujen kiinnitystä, J-, K- ja P-oppikirjoja, eri kielisiä kirjallisuuksia, aineiston hankintaa, verkkokauppaa, verkkokaupan tuotetietojen sisältöä, tuotetietojen käyttöä tilaajan järjestelmässä, uutuusnimikkeiden laajuutta ja tiedotusta tarjonnasta, tilausprosessia, kirjasto- ja hankintajärjestelmää, toimitusaikaa ja asiakaspalvelua ja verkkokaupan tukea koskevia vaatimuksia. Vaatimukset on asetettu tarjouspyynnössä hankintaa koskeviksi kriteereiksi.

Hankintayksiköt ovat saaneet osa-alueeseen 1 kaksi tarjousta. Tarjousten vertailuhinnat ovat olleet tarjouspyynnön laskentakaavalla laskettuna kirja-aineiston osalla voittaneella tarjoajalla 1.836.144 euroa ja valittajalla 2.816.850 euroa. Voittanut on tarjonnut muovituksen hintaan 1,35 euroa per kirja, ja RFID-tunnisteiden kiinnityksen ja tallennuspalvelun, sekä Genre- ja selkäsignum-tarrojen kiinnityksen nollahintaan. Valittaja on tarjonnut kaikki viime mainitut kolme osatekijää nollahintaan.

Hankintayksiköt ovat tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen pyytäneet voittaneelta tarjoajalta hankintalain 96 §:n mukaisen selvityksen osa-alueeseen 1 annetun tarjouksen hinnoista ja kustannuksista. Kirjavälitys Oy on toimittanut hankintayksikölle 19.8.2021 selvityksen, jossa on esitetty pyydetysti erityisesti ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädännön noudattamista sekä palvelun suorittamiseen liittyviä toimenpiteitä. Selvityksessä on todettu muun ohella, että tarjottu hinta tai kustannukset eivät johdu ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintapäätösten mukaan hankintayksiköt ovat todenneet vastauksen selvittäneen riittävästi tarjouksen hintarakennetta eikä Kirjavälitys Oy ole vastauksen perusteella myöskään rikkonut ympäristö-, sosiaali- tai työlainsäädännön velvoitteita.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen määrittämisessä. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnöstä tulee käydä ilmi ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintailmoituksessa on edellä todetulla tavalla todettu hankintasopimuksen tekoperusteen osalta, että hinta ei ole ainoa myöntämisperuste, ja että kaikki perusteet on mainittu pelkästään hankinta-asiakirjoissa. Hankintailmoitus on julkaistu käyttäen vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 842/2011 kumoamisesta annetun Euroopan komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/1986 liitteessä II vahvistettua asianmukaista hankintailmoitusta koskevaa vakiolomaketta. Vaikka tarjouspyynnössä on osittain toistettu edellä hankintailmoituksessa todettu hankintasopimuksen tekoperusteesta, on tarjouspyynnössä nimenomaisesti todettu, että kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena käytetään osa-alueessa 1 halvinta hintaa. Tarjouspyynnössä on esitetty hintavertailussa huomioon otettavat hinnat, vertailuhinnan laskentakaava sekä hintavertailussa huomioon otettavien osatekijöiden pisteytysten laskentaperusteet. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu laadullisia vertailuperusteita tai esitetty laatuun liittyviä pisteytystietoja osa-alueessa 1.

Tarjouspyynnössä on todettu, että hankittaville palveluille on asetettu vähimmäisvaatimuksina laadullisia vaatimuksia eli laatukriteereitä, ja että mikäli kyseiset laadulliset vähimmäisvaatimukset eivät täyty, tarjous hylätään tarjouspyynnön vastaisena. Tästä tai tarjouspyyntöasiakirjoista muutoinkaan ei ole ollut ymmärrettävissä, että tarjousten vertailussa tultaisiin käyttämään laadullisia kriteerejä tarjousvertailussa osa-alueessa 1. Hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olleesta vertailutaulukoista käy ilmi, että tarjousten vertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla neljän osatekijöiksi määriteltyjen hintojen perusteella noudattaen tarjouspyynnössä esitettyjä pisteytysperusteita.

Edellä todettuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoituksen ja sen julkaisemisen yhteydessä saataville asetetun tarjouspyynnön perusteella ammattimaisesti toimivien tarjoajien on tullut ymmärtää, että kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut osa-alueessa 1 halvin hinta. Hankinta-asiakirjoista on katsottava käyneen riittävän selvästi ilmi, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Hankintayksikköjen ei näin ollen voida katsoa menetelleen valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti hankintailmoitusta tai sen julkaisemisen yhteydessä saataville asetettua tarjouspyyntöä laatiessaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että sopimuskumppani ei pysty toteuttamaan hankintaa tarjoamallaan hinnalla. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintayksiköt ovat 16.8.2021 päivätyllä selvityspyynnöllä pyytäneet voittaneelta tarjoajalta hankintalain 96 §:n mukaista selvitystä annetun tarjouksen hinnoista ja kustannuksista. Hankintayksiköt ovat on pyytäneet voittanutta tarjoajaa selvittämään erityisesti ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädännön velvoitteiden noudattamista sekä palvelun suorittamiseen liittyviä toimenpiteitä. Kun otetaan huomioon hankintayksikön edellä mainittu harkintavalta ja voittaneen tarjoajan selvityksessä esitetty, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköt ovat voineet arvioida, että voittaneen tarjoajan selvitys on tyydyttävästi selittänyt tarjottujen hintojen tasoa ja että tarjoaja pystyy suoriutumaan hankinnan toteuttamisesta lakisääteisiä velvoitteita noudattaen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että käsite ”virhe ammattitoiminnassa” kattaa kaikenlaisen virheellisen menettelyn, joka vaikuttaa kyseisen toimijan ammatilliseen luotettavuuteen, eikä sen toteaminen edellytä esimerkiksi lainvoimaista tuomiota. Hankintaviranomainen voi todeta virheen ammattitoiminnassa millä tahansa perusteltavissa olevalla keinolla. Käsite ”vakava virhe” on ymmärrettävä siten, että se viittaa tavallisesti taloudellisen toimijan menettelyyn, joka ilmentää toimijan tietyn vakavuusasteen tuottamusta tai huolimattomuutta. Mikä tahansa sopimuksen tai sopimuksen osan virheellinen, epätäsmällinen tai puutteellinen täyttäminen taloudellisen toimijan puolelta voi mahdollisesti osoittaa tämän ammatillisen pätevyyden puutteita, muttei merkitse automaattisesti vakavaa virhettä. Vakavan virheen olemassaolon toteaminen edellyttää lähtökohtaisesti kyseisen taloudellisen toimijan asenteen konkreettista ja yksilökohtaista arviointia. (Ks. tuomio 13.12.2012 Forposta ja ABC Direct Contact, C-465/11, EU:C:2012:801, 27, 28, 30 ja 31 kohta)

Hankintayksiköiden ei edellä todetulla tavalla ole katsottava menetelleen virheellisesti voittaneen tarjoajan tarjoushintaa koskevan selvityksen arvioinnissa, eikä asiassa ole käynyt ilmi muitakaan konkreettista seikkoja, joiden perusteella olisi katsottavissa voittaneen tarjoajan syyllistyneen vakavaa virheeseen ammattitoiminnassaan. Tähän nähden hankintayksikköjen ei voida katsoa menetelleen virheellisesti myöskään siltä osin, kuin ne eivät ole vedonneet voittaneen tarjoajan osalta hankintalain 81 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun harkinnanvaraiseen poissulkemisperusteeseen.

Edellä esitetyn perusteella hankintayksikköjen ei voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun ne eivät ole sulkeneet voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta harkinnanvaraisella poissulkemisperusteella tai sen tarjousta tarjouskilpailusta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksiköt eivät ole menetelleet hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Helsingin kaupunki ja Kirjavälitys Oy joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan Helsingin kaupungin ja Kirjavälitys Oy:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valitukset markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 20308/2021 ja 20309/2021.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Kirjastopalvelu Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.440 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asiassa 20309/2021 ja Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut yhteensä 2.788,49 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asioissa 20308/2021 ja 20309/2021. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saija Laitinen ja Tobias von Schantz.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.9.2022 taltionumero H2579/2022.