Asian tausta

Kiertokaari Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.3.2023 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta jätteiden keräys- ja kuljetuspalveluiden hankinnasta. Hankinta on jaettu 11 osaan. Hankintasopimusten kestot ovat olleet 4.9.2023–31.12.2026 sekä mahdolliset optiokaudet 1.1.–31.12.2027 ja 1.1.–31.12.2028 (osat 1–3), 4.9.2023–3.5.2026 (osa 4), 1.7.2023–31.12.2028 (osat 5–10) ja 1.7.2023–31.12.2027 sekä mahdolliset optiokaudet 1.1.–31.12.2028 ja 1.1.–31.12.2029 (osa 11).

Kiertokaari Oy:n hallitus on 19.4.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut osien 1 ja 4 osalta Kempeleen Jätekuljetus Ky:n tarjouksen, osien 2 ja 8–10 osalta L&T Ympäristöpalvelut Oy:n tarjouksen, osien 3 ja 11 osalta Iin Jätehuolto Paakkola Oy:n tarjouksen, osien 5 ja 7 osalta Haurun Jäteauto Oy:n tarjouksen sekä osan 6 osalta URBASER Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.500.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Jätehuolto Matti Nuojua Oy ja SR-kiinteistöhuolto Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen sekä määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.812,50 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

SR-kiinteistöhuolto Oy:llä on asianosaisasema ja oikeudellinen intressi kaikkien hankinnan osien
1–11 osalta, vaikka yhtiö on jättänyt tarjouksen vain hankinnan osaan 2 (Haukipudas). Yhtiöllä on ollut pyrkimys osallistua tarjouskilpailuun myös muiden hankinnan osien osalta, mutta hankinnan sisällön määrittelyyn ja jakamiseen, hankintamenettelyn ajoittamiseen ja hankinnan laajuuden puutteelliseen määrittelemiseen liittyvät seikat ovat estäneet yhtiötä tekemästä asianmukaisia ja liiketaloudellisesti perusteltuja tarjouksia muiden kuin hankinnan osan 2 osalta.

Hankintayksikkö on laatinut tarjouspyynnön niin, että se on johtanut tarjoajien epätasa-arvoiseen ja syrjivään kohteluun sekä vääristänyt kilpailua.

Jäteastioiden pesujen sisällyttäminen kuhunkin hankinnan osaan on rajannut potentiaalisia tarjoajia hankinnan ulkopuolelle ja suosinut suurempia yrityksiä. Nämä pesut vaativat hintavaa erikoiskalustoa, joten sisällyttämällä pesut kuljetusurakoihin on jätteiden kuljetuskalustolle asetettu sellaisia erityisominaisuuksia, jotka eivät ole olleet välttämättömiä varsinaisen jätteenkuljetuksen toteuttamiselle. Mikäli pesut olisi kilpailutettu omana palvelukokonaisuutenaan, olisi se mahdollistanut laajemmin myös muiden tarjoajien osallistumisen hankintaan paitsi jätteiden kuljetusta koskevien urakoiden myös pesu-urakoiden osalta. Myös ympäristöministeriön julkaisussa 2022:29 ”Hyvät käytännöt jätteenkuljetusten kilpailutuksissa” on suositeltu, että astiapesut tulisi kilpailuttaa omina kilpailutuksina, jotta tällä ei rajoitettaisi pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia tarjota jätteenkuljetusta.

Hankintayksikön toiminnan aloittamiseksi varaama aika on asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan sekä rajannut potentiaalisia tarjoajia tarjouskilpailun ulkopuolelle. Hankintamenettelyn aikataulun ja tarjouspyynnön ehtojen mukaan voittaneelle tarjoajalle on jäänyt aikaa sopeuttaa toimintaansa ennen sopimuskauden alkamista lyhimmillään vain vajaat 2,5 kuukautta, mitä on pidettävä kysymyksessä olevan kaltaisessa hankinnassa täysin kohtuuttomana ja riittämättömänä. Urakoiden aloitus on myös ajoittunut suurimmaksi osaksi keskelle kesälomakautta. Jäteastioiden pesuihin tarvittavan erikoiskaluston hankkiminen voi viedä jopa 12–24 kuukautta. Muun ohella lisähenkilökunnan palkkaaminen ja muut henkilöstöjärjestelyt, keräilyreittien uudelleenjärjestely sekä asiakastietojärjestelmiin tehtävät muutokset vievät aikaa. Lisäksi hankintayksikön aikataulutus on saanut aikaan sen, että pienempien tarjoajien on tullut hinnoitella riskiä tarjoushintoihin, mikä on vääristänyt tarjottuja hintoja eikä tarjouspyynnön perusteella ole ollut mahdollista saada aikaan vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjousten hintaerot ovat olleet suuret.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyyntöasiakirjoissa antanut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittäviä tietoja kuljetusten sekä pesujen piiriin kuuluvista jäteastioiden tyhjennys- ja pesumääristä. Näillä tiedoilla olisi ollut olennainen merkitys, jotta tarjoajat olisivat voineet arvioida sitä, millaista kalustoa tarjouksen jättäminen edellyttää ja antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Sitä, että hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnön mukaisten kiinteistö- ja astiamäärien olevan viitteellisiä ja voivan muuttua sopimuskauden aikana, ei ole pidettävä riittävänä.

Ensinnäkin tarjouspyynnössä esitetyt biojäteastioiden tyhjennys- ja pesumäärät on arvioitu puutteellisesti, ja ne ovat poikenneet merkittävästi siitä, mitä urakkasopimuksen piiriin tulee todellisuudessa kuulumaan. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut asiakirja, joka on sisältänyt postinumeroittain tiedot kiinteistörekisteriin merkityistä omakoti- ja paritalokiinteistöistä. Kyseinen liite on sisältänyt virheellisyyksiä ja herättänyt siten tarjoajissa perusteltuja epäilyksiä sen luotettavuudesta ja kattavuudesta. Pelkän omakoti- ja paritalokiinteistöjen määrän ilmoittamista ei voida muutoinkaan pitää riittävänä, vaan hankintayksikön olisi tullut selvittää ja ilmoittaa niiden omakoti- ja paritalokiinteistöjen määrä kullakin urakka-alueella, jotka siirtyvät biojätekuljetuksen piiriin ja sisältyvät siten urakkatarjoukseen.

Edellä mainittujen puutteiden lisäksi tarjouspyyntö ja sen liitteenä esitetty materiaali urakka-alueeseen kuuluvista kohteista, urakka-alueilla kerättävistä jätelajeista ja tyhjennysmääristä on ollut kokonaisuutena sekava ja epäluotettava. Iin osalta tarjouspyynnön liitteenä ollut excel-taulukko sisältää polttokelpoisen jätteen 660 litraisten jäteastioiden määriä ja tyhjennyskertoja. Tällä taulukolla ei pitäisi olla mitään tekemistä kilpailutuksen kanssa. Iin osalta ei ole annettu mitään tietoja eri jätelajeista ja tyhjennyskerroista, joten vertailukelpoisen tarjouksen antaminen on ollut mahdotonta.

Hankintayksikkö ei ole myöskään ilmoittanut hankinnan ennakoitua arvoa miltään osin.

Tarjouspyynnössä on kilpailutettu jätelain vastaisesti myös tuottajavastuun piiriin kuuluva paperinkeräys. Hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta kilpailuttaa ja hinnoitella paperinkeräystä osana hankintaa. Keräyspaperin sisältyminen hankintaan ja sen hinnoittelu osana hankintaa on vääristänyt kilpailua. Hinnoittelulla on ollut vaikutusta urakka-alueen Oulu 4 vertailuhintaan.

Tarjousten vertailuperusteet on ilmoitettu puutteellisesti tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjousten vertailuperusteeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden ilmoittamatta kuitenkaan suoraan, mihin sen arviointi on perustunut. Oletettavaa on, että kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous on ollut tarjous, joka on ollut hinnaltaan halvin. Hankintayksikkö ei ole tältä osin perustellut sitä, miksi se on käyttänyt kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa tilanteessa, jossa kysymyksessä on ollut muu kuin tavarahankinta.

Tarjouspyynnön urakka-alueiden Oulu 1, Oulu 2 ja Oulu 3 vertailuperusteet ovat olleet epäselvät ja puutteelliset. Tarjouspyynnössä on todettu edellä mainittujen urakka-alueiden osalta, että yksi tarjoaja voi voittaa vain yhden mainituista urakka-alueista. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan ilmoitettu, miten urakoiden jakaminen tapahtuu tilanteessa, jossa yksi tarjoaja voittaisi useamman urakan mainituilla urakka-alueilla. Hankintapäätöksen mukaan kyseisiltä osin hankintayksikkö on laskenut tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisimman yhdistelmän vertailuhintojen perusteella. Hankintapäätöksessä ei ole tarkemmin perusteltu edellä mainitun valinnan perusteita eikä tarjoajille tiedoksi annetuista asiakirjoista ole myöskään käynyt ilmi, miten vertailu on tapahtunut. Vertailu ja voittaneen tarjouksen valinta on edellä mainittujen urakka-alueiden osalta tapahtunut tarjouspyynnön vastaisesti ja perusteella, jota ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä, ja lisäksi hankintapäätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset.

Hankintayksikkö on muuttanut tarjouspyyntöä sen julkaisemisen jälkeen hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyynnössä on alun perin pyydetty kaikkien urakka-alueiden osalta hintaa biojätteen käsittelylle ja ilmoitettu, että se vaikuttaa vertailuhintaan. Kysymys ja vastaus -vaiheessa hankintayksikkö on kuitenkin muuttanut tarjouspyyntöä niin, että urakka-alueilla Oulu 1, Oulu 2, Oulu 3 ja Oulu 4 ei ole enää kysytty biojätteen käsittelyhintaa.

Tarjouspyynnössä on alun perin ilmoitettu, että alueita Ii, Yli-Ii, Kiiminki, Ylikiiminki, Jääli, Haukipudas, Siikajoki ja Raahe koskevat hankintasopimukset alkavat 1.7.2023. Kysymys ja vastaus -vaiheessa hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut, että heinäkuussa alkavat ainoastaan Siikajoki ja Raahe. Mikäli jo alun perin tarjouspyynnön aloitusajankohdaksi olisi ilmoitettu syyskuu, olisi se mahdollistanut myös muiden potentiaalisten tarjoajien osallistumisen hankintaan. Edellä todetusti kysymys on ollut laajasta kilpailutuksesta, jossa on vaadittu erikoiskalustoa, jonka hankinta on ajoittunut keskelle kesälomakautta. Tällaisessa tilanteessa kahden kuukauden lisäajalla urakan aloitusajankohtaan on ollut olennainen merkitys tarjoajan kannalta.

Hankintayksikkö on tehnyt edellä mainitut tarjouspyyntöä koskevat muutokset ainoastaan Tarjouspalvelu-toimittajaportaalin Kysymys ja vastaus -osiossa. Kysymys ja vastaus -osio on lisäksi ollut todella sekava ja vaikealukuinen. Mainitut tarjouspyynnön muutosta koskevat kohdat hankintayksikkö on kirjoittanut muiden vastausten sekaan niin, että ne helposti hukkuvat muiden vastausten joukkoon. Hankintayksikön olisi tullut ilmoittaa selvästi muutoksista tarjouspyynnön mukaisiin urakoiden aloitusajankohtiin.

Vastine

Vaatimukset

Kiertokaari Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut selkeä ja mahdollistanut kaikenkokoisten yritysten osallistumisen kilpailutukseen. Tarjouspyynnön perusteella on saatu vertailukelpoiset tarjoukset.

Hankintayksikkö on keskustellut hankinnan laajuudesta ja jakamisesta osiin urakoitsijoiden kanssa useissa markkinavuoropuheluissa. Urakoitsijat pitivät parhaana mallina jakaa urakat niiden maantieteellisen sijainnin mukaan yhtenäisiin kokonaisuuksiin. Eri suuruiset urakka-alueet ovat mahdollistaneet kaikkien, myös pienten ja keskisuurten yritysten osallistumisen kilpailutukseen. Saatujen tarjousten perusteella kaikenkokoiset yritykset ovat antaneet vertailukelpoisia tarjouksia.

Jäteastioiden pesu on nykyiselläänkin kuulunut pääsääntöisesti tyhjentäjän järjestettäväksi joko omalla kalustolla suoritettuna tai alihankintana, koska näin voidaan varmistua siitä, että jäteastia on tyhjennetty ennen pesua. Kyseessä on alalla vakiintunut käytäntö. Markkinavuoropuheluissa valtaosa urakoitsijoista piti jäteastioiden pesujen liittämistä hankintakokonaisuuteen perusteltuna jäteastioiden tyhjennysten ja pesujen yhteensovittamisesta saavutettavien synergiaetujen vuoksi.

Hankinnan aikataulutus on perustunut jätelain muutosten mukaisiin aikatauluihin. Tarjouskilpailuun liittyvä ensimmäinen markkinavuoropuhelu on aloitettu noin vuosi ennen hankintapäätöksen tekemistä ja sen aikana on kerrottu jätelain mukaisesta aikataulusta. Siten kilpailutuksen ajoitus on ollut kaikille tarjoajille sama ja tasapuolinen sekä hyvissä ajoin tiedossa. Saatujen tarjousten osalta edullisimpien tarjousten välinen ero on ollut melko pieni.

Hankinnan kohteena olevat urakat ovat yksikköhintaurakoita, jolloin yksikkömäärien muuttuessa urakoitsijalle maksettava korvaus muuttuu. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetut yksikkömäärät ovat perustuneet viimeisimpiin urakoitsijoiden jätehuoltoviranomaisen rekisteriin ilmoittamiin tietoihin. Muutokset ilmoitettuihin määriin sopimuskauden aikana kuuluvat alan normaaliin liiketoimintaan. Määrien muutokseen vaikuttavat muun ohella uusien asuintalojen valmistuminen ja se, että omakotitalokiinteistöt voivat valita biojätteen keräyksen tai kompostoinnin.

Hankintayksiköllä on tuottajayhteisön mandaatti yhteistyösopimuksella Suomen Keräystuote Oy:n kanssa järjestää paperinkeräys. Hankintayksikkö maksaa tyhjentäjälle korvauksen tyhjennystyöstä.

Tarjousten vertailuperusteena on ollut tarjouspyynnössä ilmoitetuista vuosityhjennysmääristä koostuva kokonaiskustannus. Urakka-alueiden Oulu 1, Oulu 2 ja Oulu 3 osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että valinta tehdään hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti parhaalla ratkaisulla ottaen huomioon tarjouspyynnön ehdon, jonka mukaan sama tarjoaja voi voittaa mainituista urakoista vain yhden.

Hankintayksikkö on jättänyt biojätteen käsittelyhinnan pois joillakin alueilla, jotta kilpailutus olisi selkeämpi kyseisillä alueilla. Näillä alueilla biojäteurakka työllistää koko auton ja siitä syystä siihen ei sallita otettavaksi muita biojätteitä. Näin ollen alueilla ei tule lainkaan biojätteen käsittelymaksua, jolloin urakoitsijalla ei ole siitä hinnoitteluriskiä. Muutokset ovat hyödyttäneet kaikkia tarjoajia ja pienentäneet niiden liiketoimintariskiä.

Osaa urakoiden alkamisajasta on siirretty myöhemmäksi urakoitsijoiden vaatimuksesta. Urakoiden aloituksen viivästyttäminen on tehty nimenomaan siksi, että myös pienet ja keskisuuret yritykset ehtivät valmistautua mahdolliseen työmäärän lisäykseen, mikäli ne voittavat tarjouskilpailussa. Muutokset eivät ole olleet merkittäviä suhteessa urakoiden kokoon ja kestoon. Ne ovat koskeneet kaikkia tarjoajia tasapuolisesti ja olleet kaikkia hyödyttäviä.

Kuultavan lausunto

Kempeleen Jätekuljetus Ky on esittänyt, että jäteastioiden pesujen sisällyttäminen tarjouspyyntöön on ollut normaali toimintatapa. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet tarjouksen laskentaan vaikuttaneella tavalla epäselvät ilmoitettujen jäteastioiden lukumäärien sekä niiden tyhjennysmäärien osalta.

Haurun Jäteauto Oy, Iin Jätehuolto Paakkola Oy, L&T Ympäristöpalvelut Oy ja URBASER Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet, että hankintaa koskevaa aluejakoa ei ole tehty siten, että se olisi ollut toimijoita kohtaan tasapuolinen. Keskeisimmät urakka-alueet Oulu 1, Oulu 2, Oulu 3 ja Oulu 4 ovat olleet niin isoja, että urakoitsijoiksi ovat valikoituneet isommat toimijat.

Markkinavuoropuheluissa pääosa urakoitsijoista ei ole hankintayksikön esittämällä tavalla pitänyt pesujen liittämistä urakkaan hyvänä synergiaetujen vuoksi. Suurimmalla osalla paikallisista toimijoista ei ole pesuautoa ja pesut on nimenomaan pyydetty pitämään erillisenä. Pesujen liittäminen urakkaan on suosinut suuria toimijoita, joilla on ollut vaadittu kalusto valmiina. Koska tarve pesujen suorittamiseen on koko alueella kerralla suuri, alihankkijoiden saaminen pesuihin on mahdotonta.

Paitsi keskeisten urakka-alueiden suuruus ja pesujen lisääminen urakoihin, myös tarjoajilta vaaditut suuret vakuudet ovat käytännössä tehneet lähes mahdottomaksi uusien yritysten tulemisen markkinoille. Hankintayksikkö on vaatinut tarjoajilta ympäristöministeriön suositteleman yhden kuukauden urakan arvoa vastaavan vakuuden sijasta kolmen kuukauden urakan arvoisen vakuuden.

Urakka-aikana jäteastioiden tyhjennys- ja pesumäärissä voi tapahtua jonkinlaista vaihtelua. Edellä mainitusta tilanteesta on kuitenkin pidettävä erillään se seikka, että nyt kysymyksessä olevan hankinnan biojäteastioiden tyhjennystä ja pesuja koskevat lähtötiedot, joiden perusteella vertailukelpoisia tarjouksia olisi tullut antaa, ovat olleet tarjouspyynnössä täysin puutteelliset. Se, että lähtötiedot poikkeavat todellisuudesta merkittävällä tavalla, on eri asia kuin että asianmukaisesti ilmoitettuihin lähtötietoihin voi tulla urakka-aikana joitakin muutoksia.

Hankintayksikkö ei voi siirtää biojäteastioiden tyhjennysmääriä koskevissa tiedoissa olleita puutteita alueella toimivien nykyisten urakoitsijoiden vastuulle. Kuljetusyritykset ovat ilmoittaneet nykyisistä bio- ja pakkausjätteiden kuljetusmääristä, mutta nämä tiedot ovat koskeneet pääosin kerros- ja rivitaloja, joissa bio- ja pakkausjätteitä on kerätty jo vuosia. Sen sijaan nykyisillä kuljetusyrityksillä ei ole tietoa niistä kiinteistöistä, joille muuttunut jätelaki on tuonut velvoitteen biokierrätykseen. Hankintayksikön olisi tullut selvittää tyhjennysten ja pesujen piiriin tulevien kiinteistöjen määrää ennen kilpailutusta.

Urakoiden aikataulumuutos on tullut urakoitsijoille yllätyksenä, eivätkä tästä ole tulleet tietoiseksi ne kilpailutuksesta ulos jääneet potentiaaliset tarjoajat, jotka olisivat mahdollisesti pystyneet tarjoamaan urakoita uudella aikataululla. Hankintojen ajoittaminen ei siten ole ollut hankintayksikön väittämällä tavalla tasapuolinen eikä hyvissä ajoin tiedossa.

Hankintayksikkö ei ole noudattanut muutoinkaan aikataulutukseen liittyviä ympäristöministeriön kannanottoja. Ympäristöministeriön julkaisun 2022:29 ”Hyvät käytännöt jätteenkuljetusten kilpailutuksissa” mukaan samaan aikaan toteutettavat kilpailutukset syövät resursseja erityisesti pieniltä ja keskisuurilta yrityksiltä. Hankinnat on suositeltu jaettavan eri vuosille, mutta nyt kilpailutus on tapahtunut kaikilta osin yhtä aikaa, ja urakkasopimukset myös useilta osin päättyvät samoihin aikoihin. Ympäristöministeriön julkaisun mukaan hankintojen kilpailuttamisessa ja tarjouspyynnöissä tulisi huomioida muun ohella uusien autojen toimitusajat, jotka voivat olla jopa 12–18 kuukautta, ja kilpailutukseen osallistuneiden ja aiemmin urakkaa hoitaneiden yritysten työntekijöihin kohdistuvat henkilöstöjärjestelyt, joihin liittyvät irtisanomisjärjestelyt voivat kestää jopa kuusi kuukautta.

Biojätteen käsittelyhinnan poistaminen osalta alueista on eriarvoistanut eri alueille annettavia tarjouksia.

Hankintayksikkö on pyytänyt hankintasäännösten vastaisesti L&T Ympäristöpalvelut Oy:tä täydentämään sen antamaa tarjoushintaa urakka-alueella Oulu 4 tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen. Kysymys on ollut tarjouksen olennaisesta muuttamisesta, sillä muutettujen hintatietojen merkitys on ollut hintavertailussa olennainen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on voinut pyytää L&T Ympäristöpalvelut Oy:tä täydentämään tarjoustaan, koska kysymys on ollut epäolennaisesta puutteesta. L&T Ympäristöpalvelut Oy oli virheellisesti tarjonnut nollahinnan polttoainekelpoisen jätteen käsittelylle urakka-alueella Oulu 4. Asialla ei ole ollut merkitystä kilpailutuksen lopputulokseen, sillä kyseinen tarjoaja olisi voittanut urakan myös nollahintaisella tarjouksella.

Valittajat ovat antaneet lisälausuman.

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

SR-kiinteistöhuolto Oy:n vaatimusten tutkiminen

Asiaan yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun
lain 81 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta muun ohella, jos valittajalla ei ole valitusoikeutta (4 kohta). Asiassa on siten ensin arvioitava, onko SR-kiinteistöhuolto Oy:llä asiavaltuus sen markkinaoikeudessa vireille saattamassa asiassa myös hankinnan osien 1 ja 3–11 osalta, vaikka yhtiö ei ole jättänyt niiden osalta lainkaan tarjousta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 145 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, vanha hankintalaki) 85 §:ssä säädettyä. Vanhan hankintalain 85 §:n 1 momentin (321/2010) esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58) mukaan säännös vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Vanhan hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Hankintalain 145 §:ää koskevissa esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan asianosaisia koskevan vanhan hankintalain säännöksen voimaantulon jälkeen tuomioistuinten ratkaisukäytännössä on katsottu muun ohella, että muutoksenhakuoikeuden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen perusteella, jolloin muutoksenhaku tulee vireille (KHO 2014:129). Korkeimman hallinto-oikeuden mainitun vuosikirjapäätöksen mukaan myös toimittaja, joka ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta, voi olla asianosainen, mikäli kilpailutuksen ulkopuolelle jättäytyminen on johtunut tarjouspyynnön ehdoista ja vaatimuksista.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 146 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa vanhan hankintalain 86 §:ssä säädettyä. Korkein hallinto-oikeus on linjannut vuosikirjapäätöksessään KHO 2014:129 vanhan hankintalain 86 §:n esitöiden perustelujen mukaisesti, että muukin kuin hankintayksikön varsinainen päätös, kuten tarjouspyynnön julkaiseminen voi olla hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta tarjoajan asemaan ja joka on voinut olla muutoksenhaun kohteena.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla, joka katsoo, että tarjouskilpailua koskevien asiakirjojen syrjiviksi väittämänsä eritelmät ovat estäneet sitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Unionin tuomioistuimen tuomion perusteella tällaisen yrityksen on kuitenkin käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä. Unionin tuomioistuimen tuomiossa on viitattu hankintojen oikeussuojajärjestelmän tavoitteeseen varmistaa se, että hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista. Tällä tavoin muutoksenhakumenettelyjä voidaan käyttää erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä hankintamenettelyjä voidaan oikaista (tuomio 12.2.2004, Grossmann Air Service, C-230/02, EU:C:2004:93, 23 ja
36–40 kohta).

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksen KHO 2017:12 mukaan tulkittaessa aikaisemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 85 §:n 1 momentin (321/2010) säännöstä muutoksenhakuun oikeutetuista on otettava huomioon valvontadirektiivin tavoite tehokkaasta ja nopeasta oikeussuojasta. Ratkaisun mukaan yhtiö, joka oli saattanut väitteensä tarjouspyynnön syrjivyydestä markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ollut antanut omaa tarjousta, oli tullut ratkaistuksi ja hankintapäätös on pantu täytäntöön hankintasopimuksella, ei ollut käyttänyt muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa. Kyseistä yhtiötä ei pidetty ratkaisussa asianosaisena.

Edelleen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimijalla, joka ei ole tehnyt tarjousta, on muutoksenhakuoikeus, kun se katsoo, että tarjouspyyntöön liittyvien asiakirjojen sisältämät eritelmät tekevät tarjouksen tekemisestä mahdotonta. Tällaista muutoksenhakua ei voida muun ohella valvontadirektiivin nopeutta ja tehokkuutta koskevia tavoitteita vaarantamatta tehdä enää sen jälkeen, kun hankintaviranomainen on tehnyt päätöksen hankintasopimuksen sopimuspuolen valinnasta (tuomio 28.11.2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità ym., C-328/17, EU:C:2018:958, 51 ja 52 kohta).

Nyt esillä olevassa asiassa hankintayksikkö on pyytänyt 3.3.2023 julkaistulla hankintailmoituksella tarjouksia kunnan järjestämästä kiinteistöjen jätteiden keräys- ja kuljetuspalvelusta sekä jäteastioiden pesuista tarjouspyynnössä määritellyillä urakka-alueilla. Hankinta on jaettu urakka-alueittain 11 osaan. Hankintailmoituksessa tarjousten jättämiselle asetetun määräajan on ilmoitettu päättyvän 4.4.2023. SR-kiinteistöhuolto Oy on jättänyt tarjouksen ainoastaan hankinnan osaan 2.

Kiertokaari Oy:n hallitus on 19.4.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut urakoitsijat kuhunkin hankinnan osaan.

SR-kiinteistöhuolto Oy on 8.5.2023 tehnyt yhdessä Jätehuolto Matti Nuojua Oy:n kanssa markkinaoikeudelle valituksen. Valituksessaan yhtiöt ovat vaatineet edellä mainitun hankintapäätöksen kumoamista kaikkien sen osien osalta. SR-kiinteistöhuolto Oy on esittänyt, että sillä on asianosaisasema ja oikeudellinen intressi kaikkien hankinnan osien 1–11 osalta, koska hankinnan sisällön määrittelyyn ja jakamiseen, hankintamenettelyn ajoittamiseen ja hankinnan laajuuden puutteelliseen määrittelemiseen liittyvät seikat ovat estäneet yhtiötä tekemästä asianmukaisia ja liiketaloudellisesti perusteltuja tarjouksia muiden hankinnan osien kuin hankinnan osan 2 osalta

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on kyse tilanteesta, jossa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan, mutta SR-kiinteistöhuolto Oy ei ole antanut tarjousta hankinnan osien 1 ja 3–11 osalta. Yhtiö on kuitenkin antanut tarjouksen hankinnan osassa 2 ja esittänyt markkinaoikeudessa, että se ei ole voinut jättää tarjousta muihin hankinnan osiin tarjouspyynnön hankinnan kohdetta koskevien määritelmien ja vaatimusten vuoksi. Markkinaoikeus toteaa, että SR-kiinteistöhuolto Oy on kyseisellä alalla toimiva yritys ja se on lähtökohtaisesti pyrkinyt osallistumaan tarjouskilpailuun. Markkinaoikeus katsoo, että SR-kiinteistöhuolto Oy:tä on sinänsä pidettävä tahona, jolla olisi ollut oikeus valittaa kyseisestä hankintamenettelystä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on julkaisemissaan tarjouspyyntöasiakirjoissa, joiden SR-kiinteistöhuolto Oy on esittänyt olleen hankintasäännösten vastaisia, esittänyt hankinnan kohdetta koskevat seikat hankintamenettelyyn osallistuvia tarjoajia sitovalla tavalla. Tarjouspyynnön julkaiseminen on siten ollut hankintalain 146 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on ollut vaikutusta tarjoajan asemaan, ja joka on mainitun säännöksen perusteella voinut olla muutoksenhaun kohteena.

Markkinaoikeus toteaa, että SR-kiinteistöhuolto Oy olisi voinut saattaa hankintasäännösten vastaisina pitämänsä tarjouspyynnön ehdot hankinnan osien 1 ja 3–11 osalta valituksella markkinaoikeuden tutkittavaksi sen jälkeen, kun tarjouspyyntö oli julkaistu 3.3.2023. SR-kiinteistöhuolto Oy on kuitenkin tehnyt valituksen markkinaoikeuteen 8.5.2023 eli vasta sen jälkeen, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ole jättänyt tarjousta hankinnan osien 1 ja 3–11 osalta, on tullut ratkaistuksi valituksenalaisella hankintapäätöksellä. Markkinaoikeus katsoo, että SR-kiinteistöhuolto Oy ei ole tässä tilanteessa käyttänyt sen käytössä olleita muutoksenhakukeinoja riittävän nopeasti ja tämän vuoksi yhtiötä ei ole pidettävä hankintalain 145 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena asiassa siltä osin kuin sen valitus on kohdistunut hankinnan osiin 1 ja 3–11. SR-kiinteistöhuolto Oy:n valitus on näin ollen tältä osin jätettävä tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on Jätehuolto Matti Nuojua Oy:n ja SR-kiinteistöhuolto Oy:n valituksen johdosta ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnan kohteena olevien kiinteistöjen jätteiden keräys- ja kuljetuspalveluiden kilpailuttamisessa hankintasopimuksen osiin jakamisen, hankinnan kohteen määrittelemisen, tarjouspyynnön laatimisen ja vertailuperusteiden asettamisen osalta hankintasäännösten mukaisesti. Asiassa on lisäksi tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti muuttaessaan tarjouspyyntöä hankintamenettelyn kuluessa ja onko muutoksista ilmoitettu riittävällä tavalla. Asiassa on edelleen tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti pyytäessään L&T Ympäristöpalvelut Oy:tä täydentämään sen antamaa tarjousta urakka-alueella Oulu 4 tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen.

Arvioitaessa sitä, onko asiassa menetelty hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, tulee hankintalain ohella sovellettavaksi jätelain kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen kilpailuttamista koskeva erityissääntely.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Pykälän 3 momentin mukaan hankinnat on toteutettava tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankinnat on pyrittävä järjestämään siten, että pienet ja keskisuuret yritykset ja muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti muiden tarjoajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin.

Hankintalain 2 §:n 3 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 73) mukaan hankintojen toteuttamisessa lähtökohtana on hankintayksikön näkemys toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisimmasta hankintakokonaisuudesta. Pykälässä asetetaan suosituksenluonteinen säännös hankintamenettelyn järjestämisestä siten, että pienet ja keskisuuret toimittajat pääsisivät tasapuolisesti muiden toimittajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin. Säännöksen kautta hankintayksiköitä kannustetaan kiinnittämään erityistä huomiota hankintamenettelyssä asetettujen vaatimusten vaikutuksiin pieniin yrityksiin. Säännöksellä ei kuitenkaan tarkoiteta sitä, että hankintayksikön tulisi hankinnan kohteesta, kontekstista ja laadusta riippumatta määritellä, valmistella ja toteuttaa hankinta yksinomaan siinä tarkoituksessa, että mahdollisimman moni toimittaja pääsisi osallistumaan hankintamenettelyyn.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on muun ohella oltava hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta) sekä muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta).

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen erillisinä osina ja määritellä kyseisten osien koon ja kohteen. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa, voiko tarjouksen antaa yhdestä, useammasta vai kaikista osista. Jos tarjouksia voi antaa useammasta tai kaikista osista, hankintayksikkö voi rajoittaa niiden osien määrää, joihin saman tarjoajan tarjous voi tulla valituksi. Tällöin hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa niiden osien enimmäismäärä, joihin saman tarjoajan tarjous voi tulla valituksi. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä säännöt, joita se soveltaa ratkaistessaan, mihin osaan tarjoajan tarjous tulee valituksi, jos tarjoajan tarjous tulisi valituksi hankintailmoituksessa ilmoitettua enimmäismäärää useampaan osaan.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Jos hankintayksikkö käyttää muissa kuin tavarahankinnoissa kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa, sen on esitettävä tätä koskevat perustelut hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa.

Hankintalain 93 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 201) mukaan pykälän 1 momentissa säädetty perusteluvelvollisuus on kansallinen lisäys eikä se perustu suoraan hankintadirektiiviin, vaan sen tavoitteeseen korostaa hankintojen laatuun liittyviä näkökohtia. Lainkohdan tarkoituksena on kiinnittää hankintayksikön huomiota erityisesti hankinnan laadullisiin näkökohtiin. Jos hankintayksikkö päättää käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena muissa kuin tavarahankinnoissa ainoastaan hintaa, tulee sen tehdä läpinäkyväksi se, miten laadulliset näkökohdat on huomioitu hankittavassa kokonaisuudessa esimerkiksi kuvaamalla, miten se on ottanut laadun huomioon asettamissaan tarjoajan soveltuvuusvaatimuksissa, hankinnan vähimmäisvaatimuksissa, hankintasopimuksen erityisehdoissa tai muuten hankinnan kohteen kuvauksessa. Lainkohta jättää hankintayksikön harkintaan sen, miten se tämän perustelun tekee ja missä hankinta-asiakirjassa. Kohdan tarkoittama perustelu voidaan siis esittää esimerkiksi tarjouspyynnössä tai sen liitteissä, hankintapäätöksessä taikka tämän lain 124 §:n mukaisessa kertomuksessa.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei jätelain 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus). Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on kiinteistöittäisten jätteenkuljetuspalvelujen hankintoja suunnitellessaan tehtävä markkinakartoitus. Tarjouspyynnössä jätteenkuljetuspalvelujen kesto on määriteltävä sekä hankinnat ajoitettava siten, että kaiken kokoisilla yrityksillä on mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuihin. Kuljetushankinnat on kilpailutettava osiin jaettuina siten, että useampi kuin yksi yritys voidaan valita palvelun tuottajaksi. Jakamisvelvoitteesta voidaan poiketa vain, jos jakaminen heikentäisi merkittävästi hankinnan kustannustehokkuutta tai muusta vastaavasta, hyvin perustellusta syystä. Poiketen siitä, mitä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 146 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädetään, edellä tässä pykälässä tarkoitettu hankinnan jakamatta jättäminen voidaan saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella.

Jätelain 36 §:n 3 momentin esitöiden (HE 40/2021 vp s. 147) mukaan 3 momentissa tarkennetaan kunnan jätteenkuljetusurakoiden kilpailuttamista koskevaa sääntelyä selvästi nykyisestä, jotta edistetään pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia osallistua kilpailutuksiin ja saada kuljetusurakoita. Säännös sisältää osin yleisestä hankintalainsäädännöstä poikkeavaa sääntelyä.

Edelleen esitöiden (HE 40/2021 vp s. 148) mukaan jätteenkuljetuspalvelujen hankinnassa tulee määritellä sopimusajat sellaisiksi ja toteuttaa kilpailutukset eriaikaisina siten, että tämä mahdollistaa investoinnit keräyskalustoon ja liiketoiminnan pitkäjänteisen suunnittelun. Suositeltava urakkasopimuksen kesto on käytännössä esimerkiksi 3–5 vuotta. Mahdolliset optiot lisävuosista (1–2 vuotta) tulee jo tarjouspyyntövaiheessa määritellä sekä ajallisesti että sisällöllisesti riittävän selkeästi. Hankinnat tulee myös jaksottaa niin, että markkinoilla olevien kuljetusyritysten toimintaedellytykset säilyvät ja että uusille yrityksille on säännöllisesti mahdollisuuksia tulla markkinoille. Kilpailuttamisen kokonaissuunnitelman tulee myös olla yrittäjien tiedossa useammaksi vuodeksi eteenpäin.

Edelleen esitöiden (HE 40/2021 vp s. 148) mukaan jätteenkuljetusyritysten tasapuolisten kilpailuolosuhteiden turvaamiseksi 3 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi kunnalle lähtökohtainen velvollisuus jakaa yhtä aikaa kilpailutettavat kuljetusurakat osiin siten, että useampi kuin yksi yritys voidaan valita palvelun tarjoajiksi. Säännös poikkeaa hankintalain 75 §:stä, jonka mukaan hankintayksikkö voi halutessaan jakaa hankinnan osiin. Jakamisvelvoitteesta voidaan poiketa vain hyvin perustellusta syystä. Kuljetusurakoiden jakamista ei esimerkiksi edellytetä, jos hankinnan kohteena oleva alue on niin pieni, että se soveltuu sellaisenaan esimerkiksi alle kymmenen työntekijän mikroyrityksille tai jos jakaminen heikentäisi merkittävästi hankinnan kustannustehokkuutta. Jakaminen aiheuttaa hallinnollisia kustannuksia hankintayksikölle ja se voi vähentää volyymista saatavia etuja, mutta vähäinen kustannusten lisäys ei ole peruste poiketa jakamisvelvoitteesta. Kilpailutettava kokonaisuus voidaan jakaa eri alueisiin esimerkiksi siten, että joitain osa-alueita voi hoitaa myös yhden tai muutaman auton omistava yritys. Kaikki yritykset voivat tarjota kaikkia alueita, mutta kilpailutuksessa voidaan määrittää, että yksi yritys voi voittaa vain tietyn enimmäismäärän alueita. Enimmäismäärä tulee asettaa tapauskohtaisen harkinnan mukaan ottaen huomioon alueen olosuhteet, kuten asukastiheys- ja määrä, jätemäärät ja kuljetusetäisyydet. Hankinnan osiin jakamista koskevat säännöt on hankintalain 75 §:n mukaisesti ilmoitettava etukäteen tarjouspyynnön ehdoissa. Muilta osin kuljetusten kilpailutuksissa tulee noudattaa yleistä hankintasääntelyä.

Jätelain 39 §:n 2 momentin mukaan jätteen kuljettajan on vähintään neljännesvuosittain annettava sähköisesti muokattavassa muodossa ajantasaiset tiedot kunnan jätehuoltoviranomaiselle kiinteistöistä, joilta jätettä on 35 §:n tai 41 §:n 3 momentin mukaisesti noudettu, sekä jäteastioiden tyhjennyskerroista kiinteistöittäin ja jätelajeittain. Kuljettajan on lisäksi vuosittain annettava sähköisesti muokattavassa muodossa jätelajeittain tiivistelmä kiinteistöiltä kerätyn jätteen määrästä ja toimituspaikoista.

Jätelain 41 §:n 1 momentin mukaan kiinteistön haltijan tai muun jätteen haltijan on luovutettava 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluva jäte alueella järjestettyyn kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen tai kunnan järjestämään alueelliseen vastaanottopaikkaan.

Jätelain 41 a §:n 1 momentin mukaan poiketen siitä, mitä 41 §:n 1 momentissa säädetään, jätteen haltija voi itse käsitellä 32 §:ssä tarkoitetun jätteen kiinteistöllään tai luovuttaa biojätteen, saostus- ja umpisäiliölietteen tai siihen rinnastettavan muun jätteen käsiteltäväksi naapurikiinteistöllä tai muulla lähellä sijaitsevalla kiinteistöllä, jos omatoiminen tai yhteinen käsittely on pienimuotoista ja käsittely on hyväksytty kunnan jätehuolto- tai ympäristönsuojelumääräyksissä. Pykälän 2 momentin mukaan jätteen haltijan on annettava tiedot biojätteen kiinteistöllä tapahtuvasta pienimuotoisesta käsittelystä kunnan jätehuoltoviranomaiselle. Kun biojätteen käsittely kiinteistöllä loppuu, jätteen haltijan on ilmoitettava siitä kunnan jätehuoltoviranomaiselle. Kunnan jätehuoltoviranomaisen on merkittävä tiedot 143 §:ssä säädettyyn rekisteriin. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä kiinteistöllä tapahtuvasta pienimuotoisesta jätteen käsittelystä ja biojätteen käsittelystä kunnan jätehuoltoviranomaiselle annettavista tiedoista sekä niiden toimittamisen määräajasta.

Jätelain muuttamisesta annetun lain 714/2021 voimaantulosäännösten mukaan jätelain 41 a §:n mukaista jätteen haltijan velvollisuutta antaa tiedot biojätteen kiinteistöllä tapahtuvasta pienimuotoisesta käsittelystä kunnan jätehuoltoviranomaiselle ja kunnan jätehuoltoviranomaisen velvollisuutta merkitä tiedot 143 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin sovelletaan 1.1.2023 alkaen.

Jätelain 46 §:n 1 momentin mukaan tuottajan on järjestettävä markkinoille saattamiensa 48 §:ssä tarkoitettujen tuotteiden jätehuolto sekä vastattava siitä aiheutuvista kustannuksista, jollei jätelaissa toisin säädetä. Tuottajan velvollisuus koskee käytöstä poistettuja tuotteita, jotka luovutetaan 49, 49 a tai 56 §:ssä tarkoitettuun vastaanottopaikkaan tai kuljetukseen.

Jätelain 47 §:n 1 momentin mukaan tuottajalla on ensisijainen oikeus järjestää vastuulleen kuuluvien käytöstä poistettujen tuotteiden jätehuolto. Muut toimijat saavat perustaa käytöstä poistettujen tuotteiden keräys- tai vastaanottojärjestelmiä taikka tarjota tähän liittyviä palveluita vain, jos tämä tehdään yhteistyössä tuottajan kanssa.

Jätelain 48 §:n 1 momentin mukaan tuottajavastuu koskee myyntitavasta riippumatta muun ohella seuraavia tuotteita ja niitä ammattimaisesti markkinoille saattavia tai etäkaupalla suoraan käyttäjille myyviä tuottajia: 5) sanomalehdet, aikakauslehdet, toimistopaperit ja muut niihin rinnastettavat paperituotteet, joiden tuottajana pidetään paperituotteiden valmistukseen käytettävän paperin valmistajaa tai maahantuojaa taikka painetun paperituotteen maahantuojaa.

Jätelain 143 §:n 1 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomainen pitää rekisteriä, johon merkitään 39 §:n 2 momentissa ja 41 a §:n 2 momentissa tarkoitetut tiedot ja toimii rekisterin rekisterinpitäjänä.

Jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (978/2021) 17 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä asumisessa syntyvän muun biojätteen kuin puutarha- tai puistojätteen erilliskeräys vähintään jokaiselta taajamassa sijaitsevalta kiinteistöltä, jossa on viisi tai useampi asuinhuoneisto. Pykälän 2 momentin mukaan yli 10 000 asukkaan taajamassa kunnan on järjestettävä 1 momentissa tarkoitettu erilliskeräys jokaiselta kiinteistöltä, jossa on vähintään yksi asuinhuoneisto. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 ja 2 momentissa säädettyä velvollisuutta ei sovelleta kiinteistöön, jonka biojäte käsitellään pienimuotoisesti jätelain 41 a §:ssä säädetyn mukaisesti.

Mainitun asetuksen 43 §:n 3 momentin jätteenhaltijan on annettava tiedot biojätteen pienimuotoisesta käsittelystä kiinteistöllä kunnan jätehuoltoviranomaiselle kahden kuukauden kuluessa biojätteen pienimuotoisen käsittelyn aloittamisesta.

Mainitun asetuksen 55 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä asetuksen 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu asumisessa syntyvän biojätteen erilliskeräys viimeistään 1.7.2022 alkaen ja 17 §:n 2 momentissa tarkoitettu erilliskeräys viimeistään 19.7.2024 alkaen.

Keskeiset tosiseikat

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kunnan järjestämästä kiinteistöjen jätteiden keräys- ja kuljetuspalvelusta sekä jäteastioiden pesuista tarjouspyynnössä määritellyillä urakka-alueilla. Hankinta on jaettu urakka-alueittain 11 osaan. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön mukaan hankintasopimusten kestot ovat olleet 4.9.2023–31.12.2026 sekä mahdolliset optiokaudet 1.1.–31.12.2027 ja 1.1.–31.12.2028 (Hailuoto, Haukipudas ja Ii), 4.9.2023–3.5.2026 (Siikajoki), 1.7.2023–31.12.2028 (Ylikiiminki/Kiiminki/Jääli, Oulu 1, Oulu 2, Oulu 3, Oulu 4 ja Raahe) ja 1.7.2023–31.12.2027 sekä mahdolliset optiokaudet 1.1.–31.12.2028 ja 1.1.–31.12.2029 (Yli-Ii).

Hankintailmoituksen kohdan ”Osia koskevat tiedot” mukaan yhdelle tarjoajalle myönnettävien osien enimmäismäärä on viisi.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Osia koskevat tiedot” on muun ohella todettu, että yhdelle tarjoajalle myönnettävien urakoiden enimmäismäärä on viisi. Tarjouspyynnön kohdassa ”Urakka-alueiden järjestys” on muun ohella todettu, että urakka-alueilla Oulu 1, Oulu 2 ja Oulu 3 yksi tarjoaja voi voittaa ainoastaan yhden urakka-alueen ja urakka-alueilla Oulu 4, Ii, Yli-Ii, Haukipudas, Kiiminki/Ylikiiminki/Jääli, Siikajoki, Hailuoto ja Raahe yksi tarjoaja voi voittaa enimmillään neljä urakka-aluetta. Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on pyydetty tarjoajaa ilmoittamaan toiveensa mukainen tarjottujen urakoiden järjestys, jota tilaaja voi hyödyntää siinä vaiheessa, jos urakoitsija on kokonaistaloudellisesti edullisin useammassa kuin tarjouspyynnössä määritetyssä urakoiden enimmäismäärässä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on muun ohella todettu, että urakka-alueilla Oulu 1, Oulu 2 ja Oulu 3 yksi tarjoaja voi voittaa ainoastaan yhden urakka-alueen ja että urakka-alueilla Oulu 4, Ii, Yli-Ii, Haukipudas, Kiiminki/Ylikiiminki/Jääli, Siikajoki, Hailuoto ja Raahe yksi tarjoaja voi voittaa enimmillään viisi urakka-aluetta. Kyseisen kohdan mukaan yksi urakoitsija voidaan valita yhteensä kuuden urakka-alueen palveluntuottajaksi.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkaohjelman kohdassa 1 ”Yleistä” on muun ohella todettu, että tarjouksia annettaessa, jos yhden tarjoajan tarjous on halvin kaikissa urakoissa, on tilaajalla oikeus päättää, minkä alueen tarjoaja saa. Saman liitteen kohdassa 2.1 ”Urakoitsijan valinta” on muun ohella todettu, että tilaaja päättää kokonaistaloudellisesti edullisimman urakkatarjouksen.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on määritelty urakka-alueittain tyhjennysten ja pesujen lukumäärät astia- ja/tai jätetyypeittäin. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hinta muun ohella kunkin urakka-alueen osalta biojätteen käsittelylle ja ilmoitettu niitä koskevat määrät sekä ilmoitettu hinnan vaikuttavan vertailuhintaan.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on muun ohella todettu, että tarjousvertailu perustuu palvelun hintaan vuodessa, joka on ilmoitettu laskettavan kertomalla tarjouspyynnössä ilmoitettu tyhjennysten ja pesujen lukumäärä tarjoajan tarjouslomakkeessaan antamilla yksikköhinnoilla ja laskemalla hinnat yhteen. Edelleen kohdan mukaan palveluntuottajaksi valitaan palveluntarjoaja, jonka ilmoittama kokonaishinta urakka-alueella on vuoden aikajaksolla kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Lyhyt kuvaus” on muun ohella todettu seuraavaa:

”Erittelyt eri urakka-alueilla kerättävistä jätelajeista sekä niiden tyhjennysvälit ovat tarjouspyynnön liitteessä.

[– –]

Urakka-alueiden kohteiden lukumäärät on määritelty tarjouspyynnössä. Tarjouksessa huomioitavat kohteet, jätelajit ja astiamäärät urakka-alueittain löytyvät tarjouspyynnön liitteistä. Kiinteistö- ja astiamäärät ovat viitteellisiä. Sekä kiinteistöjen että jäteastioiden määriin voi tulla urakan aikana muutoksia. Tyhjennystaajuudesta sekä tällä hetkellä niillä olemassa olevista jätelaaduista on erillistaulukko liitteissä. Tyhjennyskohteet ja määrät ovat jätteenkerääjien viranomaisille ilmoittamia tietoja, niitä voidaan sen vuoksi pitää luotettavina arvioina.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Yhteiset kriteerit/tiedot” on muun ohella todettu, että ilmoitetut tyhjennysten ja pesujen lukumäärät ovat arvioituja määriä vuoden ajalle ja voivat muuttua sopimuskaudella.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut muun ohella asiakirja ”Kiinteistörekisteriin merkityt okt ja paritalot”, jossa on mainittu postinumeroalueittain omakoti- ja paritalojen määrä kullakin alueella. Asiakirjalla on ilmoitettu postinumeroalueilla olevan yhteensä tuhansia kiinteistöjä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkaohjelman kohdassa 4.1.2 ”Urakka-aluejako” on muun ohella todettu, että kiinteistöjen ja jäteastioiden määrään voi tulla urakan aikana muutoksia urakka-alueen sisällä. Tyhjennystaajuudesta sekä tällä hetkellä niillä olemassa olevista jätelaaduista on erillistaulukko liitteissä. Taajamissa olevat kotitalouksien kohteet, taajaman rajalla tai reitin varrella olevat kiinteistöt eivät ole näissä luvuissa mukana, mutta näitä kiinteistöjä saatetaan myöhemmin liittää mukaan urakkaan, mikäli jäte sopii kuljetettavaksi kunnan järjestelmässä ja asiakas sitä erikseen hankintayksiköltä pyytää.

Urakkaohjelman kohdan 4.2.1 ”Keräysvälineiden tyhjennys” mukaan urakkaan kuuluu tarjouksen mukaisilla yksikköhinnoilla kaikkien tilaajan asiakkaina olevien kiinteistöjen ja asiakkaiksi tulevien kiinteistöjen jätepisteiden keräysvälineiden tyhjentäminen keräysajoneuvoon ja jätteen kuljettaminen vastaanottopaikkoihin.

Urakkaohjelman kohdassa 4.3.2 ”Lisätyhjennykset” on muun ohella todettu, että kuljetusurakkaan kuuluvien tyhjennysten määrä voi muuttua tarjouspyynnössä esitetystä sekä ennen urakan aloittamista että urakan käynnistämisen jälkeen. Kuljetukseen myöhemmin liittyviltä kiinteistöiltä maksetaan tarjouksen mukaisen yksikköhinnan mukainen korvaus.

Urakkaohjelman kohdassa 9.3 ”Muutokset” on kuvattu tyhjennysmäärien muutosten vaikutusta hinnoitteluun. Kohdassa on muun ohella todettu, että tyhjennystyömäärän muutokset, jotka johtuvat tilaajan asiakkaiden toimesta tehdyistä tyhjennystiheyksien, astiamäärien- tai astiatyyppien muutoksista tai hyötyjätteiden erilliskeräyksen tehostamisesta, eivät vaikuta tilaajan urakoitsijalle maksamien korvausten yksikköhintoihin. Kuitenkin, mikäli urakka-alueen tilaajan tarjouspyynnössä arvioimat suoritemäärät poikkeavat vuositasolla enemmän kuin 10 prosenttia mutta vähemmän kuin 30 prosenttia on urakoitsijalla oikeus vaatia tarkistusta yksikköhintoihin siten, että jos tyhjennysmäärät muuttuvat 11–20 prosenttia on tyhjennyshinnan muutos 1 prosenttia ja jos tyhjennysmäärät muuttuvat 21–30 prosenttia on tyhjennyshinnan muutos 2 prosenttia. Edelleen kohdassa on todettu, että mikäli suoritemäärät muuttuvat enemmän kuin 30 prosenttia, tilaaja ja urakoitsija neuvottelevat sen mahdollisesta vaikutuksesta hintoihin.

Urakkaohjelman kohdassa 10.1 ”Vakuuden määrittäminen ja sen antamisen aika” on muun ohella todettu, että urakoitsijan tulee asettaa ennen urakan alkua kolmen kuukauden laskennallista urakkasummaa vastaava vakuus.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkasopimusluonnoksen kohdassa 3 ”Urakka-alue” on muun ohella todettu, että kuljetusurakkaan sisältyy liitteen mukaisilla urakka-alueilla biojäte, muovi-, lasi-, metalli- sekä kartonkipakkaukset, polttokelpoisen jätteen sekä paperin keräys tilaajan toiminta-alueella ja kuljetus jätteenkäsittelypaikkoihin urakkaohjelman mukaisesti.

Hankintayksikölle on esitetty tarjousaikana muun ohella seuraavat kysymykset, joihin hankintayksikkö on 24.3.2023 antanut seuraavat vastaukset:

”Kysymys: Jätelain 6 luvun 47 §:n mukaisesti tavoitteena on taata tuottajille mahdollisuus jätehuollon järjestämiseen ja turvata siten tuottajavastuujärjestelmän täytäntöönpano. Onko Kiertokaarella oikeus kilpailuttaa keräyspaperia, koska esimerkiksi Vaasassa ja Rovaniemellä on ollut vastaavia tilanteita, ja siellä on päädytty siihen, että kunnat eivät voi näin toimia?

Vastaus: Kiertokaarella on tuottajayhteisön antama mandaatti kerätä paperia.

Kysymys: Ovatko liitteenä olevat astioiden tyhjennysosoitteet astiamäärillä ja kiinteistötiedot (OKT ja paritalot) vain lisätietona tarjoajille ja jokainen tarjoaa Kiertokaarelle hinnan pelkästään
[– –] tarjouspyyntö -dokumentissa olevien määrien mukaan?
[– –]

Vastaus: Liitteenä olevat astiamäärät ovat viranomaiselle raportoituja määriä, joilla kilpailutus tehdään. Määrät ovat tällä hetkellä siis arvioita, joilla tehdään tarjousten vertailu. Astiamäärät tulevat täsmentymään urakan aikana. OKT ja paritalo excel on tiedoksi omakoti- ja paritalojen määrästä alueilla.

Kysymys: Esitetyissä liitetiedoissa eri alueilta annetut tiedot ovat osiltaan ohuet. Toisilta alueelta taas on annettu kattavasti tiedot muun muassa pakkausjätteistä. Kiinteistörekisteritiedoissa kaikkiin kilpailutusalueisiin ei ole merkitty kiinteistöjen määrää. Tarjousten jättämistä varten olisi tärkeää saada täydennystä näihin tietoihin, vaikka nämä juuri tässä hetkessä olisikin enemmän lisätietoa. Ensi vuoden ajoja varten tieto on urakoitsijalle erittäin tarpeellinen.

Vastaus: Tämä on tämän hetken tieto.”

Kiertokaari Oy:n hallitus on 19.4.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut osien 1 (Hailuoto) ja 4 (Siikajoki) osalta Kempeleen Jätekuljetus Ky:n tarjouksen, osien 2 (Haukipudas) ja 8–10 (Oulu 2, Oulu 4 ja Raahe) osalta L&T Ympäristöpalvelut Oy:n tarjouksen, osien 3 (Ii) ja 11 (Yli-Ii) osalta Iin Jätehuolto Paakkola Oy:n tarjouksen, osien 5 (Ylikiiminki, Kiiminki ja Jääli) ja 7 (Oulu 1) osalta Haurun Jäteauto Oy:n tarjouksen sekä osan 6 (Oulu 3) osalta URBASER Oy:n tarjouksen.

Hankintapäätöksen ja asiakirjan ”Muistio tarjousten käsittelystä” mukaan hankinnan osien 6, 7 ja 8 (Oulu 3, Oulu 1 ja Oulu 2) tarjouksista laskettiin kokonaistaloudellisesti edullisin yhdistelmä vertailuhintojen perusteella ottaen huomioon mainittuihin urakka-alueisiin liittyvä rajoitus, jonka mukaan yksi tarjoaja voi voittaa ainoastaan yhden urakka-alueen, koska ilman asetettua rajoitusta, yksi yhtiö olisi voittanut kaikki kyseiset urakka-alueet.

Hankintasopimuksen jakaminen osiin

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on jakanut hankinnan osiin siten, että se on kohdellut tarjoajia epätasapuolisesti ja syrjivästi sekä perusteettomasti rajoittanut kilpailua. Valittajien mukaan jäteastioiden pesujen sisällyttäminen hankintaan on rajannut potentiaalisia tarjoajia hankinnan ulkopuolelle ja suosinut suurempia yrityksiä. Valittajien mukaan myöskään hankintaa koskevaa aluejakoa ei ole tehty siten, että se olisi ollut tasapuolinen toimijoita kohtaan. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet epäselvät ja puutteelliset urakoitsijoiden valintamenettelyä koskevien perusteiden osalta tilanteessa, jossa saman tarjoajan tarjous tulisi valituksi useammalla urakka-alueella kuin tarjouspyynnön ehdot mahdollistavat.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinta on jaettu 11 eri suuruiseen urakka-alueeseen, jotta kaiken kokoiset yritykset voivat osallistua kilpailutukseen. Lisäksi tarjoajien valintaa on rajoitettu siten, että useampi kuin yksi yritys voidaan valita palveluntarjoajaksi. Hankintayksikön mukaan jäteastioiden pesut kuuluvat alalla vakiintuneen käytännön mukaan pääsääntöisesti tyhjentäjän järjestettäväksi joko omalla kalustolla tai alihankintana, koska näin voidaan varmistua siitä, että jäteastia on tyhjennetty ennen pesua. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että valinta tehdään hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti parhaalla ratkaisulla ottaen huomioon tarjouspyynnön ehdon, jonka mukaan sama tarjoaja voi voittaa mainituista urakoista vain yhden.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä. Lisäksi hankintamenettelyssä on noudatettava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintaa koskevat vaatimukset ja hankintamenettelyn ehdot tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintayksikön on tullut hankintalain ohella ottaa huomioon jätelain säännökset jätteenkuljetuspalveluiden kilpailuttamisesta. Hankintayksikölle on asetettu jätelaissa velvollisuus kilpailuttaa kuljetushankinnat lähtökohtaisesti osiin jaettuina siten, että useampi kuin yksi yritys voidaan valita palveluntarjoajiksi. Jakamisvelvoitteen toteuttamisen tapa on jätetty hankintayksikön harkintavaltaan.

Hankinnassa on edellä todetusti kyse kunnan järjestämästä kiinteistöjen jätteiden keräys- ja kuljetuspalveluiden sekä jäteastioiden pesuja koskevasta hankinnasta. Hankinta on jaettu maantieteellisesti 11 urakka-alueeseen. Esitetyn selvityksen perusteella urakka-alueisiin on sisältynyt eri kokoisia urakka-alueita. Hankintamenettelyssä on valittu yksi urakoitsija kullekin urakka-alueelle kuitenkin siten, että saman urakoitsijan valintaa useiden urakka-alueiden palveluntuottajaksi on osin rajoitettu. Hankintapäätöksestä ilmenee, että hankinnan kohteena olleille urakka-alueille on valittu useita eri palveluntarjoajia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on jätelain perusteella harkintavaltaa määrittää, miten se toteuttaa hankinnan jakamisen osiin siten, että useampi kuin yksi yritys voidaan valita palveluntuottajaksi. Kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on esittänyt huolehtineensa velvoitteen täyttymisestä jakamalla hankinnan alueellisesti eri kokoisiin urakka-alueisiin sekä rajoittamalla yhdelle urakoitsijalle myönnettävien urakkasopimusten määrää. Markkinaoikeus katsoo, että mainitut seikat ovat kysymyksessä olevassa hankinnassa mahdollistaneet useiden palveluntarjoajien valinnan, ja niiden on katsottava lisäksi edistäneen eri kokoisten yritysten mahdollisuuksia osallistua kilpailutukseen ja saada hankinnan kohteena olevia kuljetusurakoita. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on noudattanut nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa sille jätelaissa asetettua velvoitetta jakaa hankinta osiin. Ottaen huomioon hankintayksikön hankintasäännösten mukainen harkintavalta hankinnan kohteen määrittelemisessä ja jakamisvelvoitteen toteuttamisessa jäteastioiden pesujen sisällyttäminen hankinnan kohteena oleviin urakoihin ei anna aihetta arvioida asiaa toisin kuin edellä on todettu.

Siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet epäselvät ja puutteelliset urakoitsijoiden valintamenettelyä koskevien perusteiden osalta tilanteessa, jossa saman tarjoajan tarjous tulisi valituksi useammalla urakka-alueella kuin tarjouspyynnön ehdot mahdollistavat, markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Hankintasäännösten nojalla hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa niiden osien enimmäismäärä, joihin saman tarjoajan tarjous voi tulla valituksi sekä lisäksi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ne säännöt, joita se soveltaa ratkaistessaan, mihin osaan tarjoajan tarjous tulee valituksi, jos tarjoajan tarjous tulisi valituksi hankintailmoituksessa ilmoitettua enimmäismäärää useampaan osaan.

Edellä todetusti hankintayksikkö on hankinta-asiakirjoissa rajoittanut yhdelle palveluntarjoajalle myönnettävien urakoiden määrää. Hankinta-asiakirjoissa on esitetty yhtäältä, että yksi urakoitsija voidaan valita enintään viiden urakka-alueen palveluntuottajaksi ja toisaalta, että yksi urakoitsija voidaan valita enintään kuuden urakka-alueen palveluntuottajaksi. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan, jos yhden tarjoajan tarjous on halvin kaikissa urakoissa, on tilaajalla oikeus päättää, minkä alueen tarjoaja saa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on pyydetty tarjoajaa ilmoittamaan toiveensa mukainen tarjottujen urakoiden järjestys, jota tilaaja voi hyödyntää siinä vaiheessa, jos urakoitsija on kokonaistaloudellisesti edullisin useammassa kuin tarjouspyynnössä määritetyssä urakoiden enimmäismäärässä.

Hankintayksikön urakoiden valinnassa soveltamat perusteet ovat ilmenneet hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olleesta muistiosta. Kyseisten asiakirjojen mukaan hankintayksikkö on rajoittanut yhdelle tarjoajalle myönnettävien urakoiden määrää urakka-alueilla Oulu 1, Oulu 2 ja Oulu 3, koska sama tarjoaja olisi voittanut kaikki mainitut urakka-alueet. Asiassa saadun selvityksen mukaan kyseisille urakka-alueille saaduista tarjouksista on laskettu hankintayksikölle hinnaltaan kokonaistaloudellisesti edullisin yhdistelmä vertailuhintojen perusteella ottaen huomioon, että sama tarjoaja on voinut saada vain yhden mainituista urakoista.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista on ilmennyt hankinnan osiin jakamista koskevista säännöistä yhdelle tarjoajalle myönnettävien urakoiden enimmäismäärä kahdelle eri urakka-alueista muodostetulle kokonaisuudelle. Urakka-alueiden Oulu 4, Ii, Yli-Ii, Haukipudas, Kiiminki/Ylikiiminki/Jääli, Siikajoki, Hailuoto ja Raahe osalta enimmäismäärää koskeva tieto on esitetty hankinta-asiakirjoissa ristiriitaisesti. Mainitulla seikalla ei ole kuitenkaan ollut merkitystä hankintamenettelyn lopputuloksen kannalta. Kyseisten urakoiden osalta yhdelle urakoitsijalle myönnettävien urakoiden enimmäismäärä ei ole ylittynyt kenenkään tarjoajan osalta. Sen sijaan hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu niitä sääntöjä, joita hankintayksikön on ollut tarkoitus soveltaa ratkaistessaan, mihin osaan tarjoajan tarjous tulee valituksi urakoiden määrää rajoitettaessa, vaan urakoitsijoiden valintaa koskeva mekanismi on selvinnyt vasta hankintayksikön tekemästä hankintapäätöksestä ja tarjousten vertailua koskeneesta muistiosta. Hankintayksikkö on siten menetellyt tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten hyväksyttävyys

Valittajat ovat esittäneet, että nyt kyseessä olevat hankinnat on ajoitettu jätelain vastaisesti niin, ettei kaiken kokoisilla yrityksillä ole ollut mahdollisuutta osallistua tarjouskilpailuun. Valittajien mukaan hankintayksikön toiminnan aloittamiseksi varaama liian lyhyt aika on asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan sekä rajannut potentiaalisia tarjoajia tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnan aikataulutus on perustunut jätelain muutosten mukaisiin aikatauluihin. Tarjouskilpailuun liittyvä ensimmäinen markkinavuoropuhelu on aloitettu noin vuosi ennen hankintapäätöksen tekemistä ja sen aikana on kerrottu jätelain mukaisesta aikataulusta. Siten kilpailutuksen ajoitus on ollut kaikille tarjoajille sama ja tasapuolinen sekä hyvissä ajoin tiedossa.

Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on aloittanut hankintamenettelyn julkaisemalla 10.5.2022 tietopyynnön markkinavuoropuhelusta. Lisäksi hankinnasta on julkaistu tietopyynnöt 5.12.2022 ja 15.12.2022. Markkinavuoropuhelut on käyty 30.5.2022, 13.12.2022 ja 20.1.2023. Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö on julkaistu 3.3.2023. Tarjousaika on päättynyt 4.4.2023 ja hankintapäätös on tehty 19.4.2023. Tarjouspyynnön mukaan hankintasopimukset on määritelty alkavaksi 1.7.2023 ja 4.9.2023. Sopimuskaudet ovat olleet noin 3–5 vuotta lisättynä mahdollisilla tarjouspyynnössä määritellyillä optiokausilla. Hankintapäätöksen mukaan tarjouskilpailuun on osallistunut useita yrityksiä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintojen kilpailutuksen ajankohtana on ollut käsillä jätelainsäädännön muutos, jonka johdosta kuntien on tullut kilpailuttaa kiinteistöjen jätteiden kuljetus useilla alueilla samanaikaisesti. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankinnan ajoitus olisi estänyt potentiaalisia tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun eikä käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, että hankintayksikön toiminnan aloittamiseksi varaama aika olisi ollut kilpailua rajoittava tai jotakuta tarjoajaa syrjivä. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo jätelain sääntely huomioon ottaen, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankintamenettelynsä ajoittamisessa.

Lisäksi valittajat ovat esittäneet, että tarjoajilta vaaditut ympäristöministeriön suositusta suuremmat vakuudet ovat tehneet käytännössä lähes mahdottomaksi uusien yritysten tulemisen markkinoille.

Edellä todetusti hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössä vaatimuksen, jonka mukaan urakoitsijan tulee asettaa ennen urakan alkua kolmen kuukauden laskennallista urakkasummaa vastaava vakuus.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee kuitenkin olla puolueettomia sekä perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta, eivätkä ne saa perusteettomasti estää osallistumista tarjouskilpailuun tai rajoittaa kilpailua.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajien viittaamassa ympäristöministeriön julkaisussa 2022:29 ”Hyvät käytännöt jätteenkuljetusten kilpailutuksissa” on todettu olevan hankintayksikön harkintavallassa arvioida, onko vakuuden asettamiselle tarvetta ja mikäli vakuus katsotaan tarpeelliseksi, kiinnitettävä huomiota siihen, että sen määrä on oikeassa suhteessa urakan kokoon ja laatuun. Yhden kuukauden vakuus on annettu julkaisussa esimerkkinä. Annetut suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia.

Asiassa esitetystä selvityksestä ei ole käynyt ilmi, että vaaditun vakuuden määrä olisi estänyt uusien yritysten tulon markkinoille, ollut kilpailua rajoittava tai jotakuta tarjoajaa syrjivä. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti asettaessaan vaatimuksen kolmen kuukauden laskennallista urakkasummaa vastaavasta vakuudesta.

Hankinnan kohteen kuvaaminen ja sen laajuudesta ilmoittaminen

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikkö ei ole tarjouspyyntöasiakirjoissa antanut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittäviä tietoja kuljetusten sekä pesujen piiriin kuuluvista jäteastioiden tyhjennys- ja pesumääristä. Valittajien mukaan hankintayksikön olisi tullut selvittää biojätteen osalta tyhjennysten ja pesujen piiriin tulevien kiinteistöjen määrää ennen kilpailutusta. Hankintayksikkö ei ole myöskään ilmoittanut hankinnan ennakoitua arvoa miltään osin.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetut jäteastioiden tyhjennys- ja pesumäärät ovat perustuneet viimeisimpiin urakoitsijoiden jätehuoltoviranomaisen rekisteriin ilmoittamiin tietoihin. Hankinnan kohteena olevat urakat ovat yksikköhintaurakoita, jolloin yksikkömäärien muuttuessa urakoitsijalle maksettava korvaus muuttuu. Muutokset ilmoitettuihin määriin sopimuskauden aikana kuuluvat alan normaaliin liiketoimintaan. Määrien muutokseen vaikuttavat muun ohella uusien asuintalojen valmistuminen ja se, että omakotitalokiinteistöt voivat valita biojätteen keräyksen tai kompostoinnin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä todetusti hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kiinteistöjen bio- ja pakkausjätteen keräys- ja kuljetuspalveluista sekä jäteastioiden pesuista tarjouspyynnössä määritellyillä urakka-alueilla. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu urakka-alueittain tyhjennysten ja pesujen lukumäärät astia- ja jätetyypeittäin. Eri urakka-alueilla olevat kohteet osoitetietoineen, kohteessa olevat jätelajit ja astiamäärät sekä niiden tyhjennysvälit ovat olleet eriteltyinä tarjouspyynnön liitteissä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että kiinteistö- ja astiamäärät ovat viitteellisiä ja niihin voi tulla urakan aikana muutoksia. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjouspyynnön liitteissä kohteista annetut tiedot ovat jätteenkerääjien viranomaisille ilmoittamia tietoja. Lisäksi tarjouspyynnön liitteenä on ollut asiakirja ”Kiinteistörekisteriin merkityt okt ja paritalot”, jossa on mainittu postinumeroittain omakoti- ja paritalojen määrä kyseisellä postinumeroalueella. Hankintayksikkö on tarjoajien kysymyksiin antamissaan vastauksissa todennut, että liitteenä olevat astiamäärät ovat viranomaiselle raportoituja määriä, joiden mukaisesti kilpailutus ja tarjousten vertailu tehdään. Vastauksessa on edelleen todettu, että astiamäärät tulevat täsmentymään urakan aikana. Vastauksessa on myös viitattu tarjouspyynnön liitteenä olleeseen asiakirjaan ”Kiinteistörekisteriin merkityt okt ja paritalot”, joka on annettu tiedoksi omakoti- ja paritalojen määrästä alueella.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella tarjouspyynnössä tarjousvertailun perustana olevat tiedot tyhjennysten ja pesujen arvioiduista hankintamääristä vuoden ajalle ovat perustuneet viimeisimpiin urakoitsijoiden jätehuoltoviranomaisen rekisteriin ilmoittamiin tietoihin. Tarjouspyynnössä ilmoitetuissa hankintamäärissä ei ole otettu huomioon niitä kiinteistöjä, jotka jätelain muutosten myötä tulevat siirtymään biojätekuljetusten piiriin.

Asiassa tulee edellä lausuttuun nähden arvioitavaksi, onko hankintayksikkö ilmoittanut hankinnan laajuudesta riittävän selkeästi ilmoittamalla ainoastaan tarjouspyynnössä ne tiedot hankinnan laajuudesta, jotka sillä on ollut rekisteriin annettujen tietojen perusteella.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2018:128 katsonut, että tarjoajat ovat saaneet hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön perusteella avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittävät tiedot yhteismitallisten ja keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi, kun hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä ne tiedot, jotka sillä on hankintamenettelyä aloittaessaan ollut käytettävissään, vaikka tarjouspyynnössä on ilmoitettu, ettei palvelun käyttäjiksi liittyvien asiakkaiden lopullista määrää kilpailutuksen aikana tiedetä. Tarjouspyynnössä ilmoitetut tiedot ovat koskeneet silloisen palvelun maksamisominaisuuden käyttäjiä lukumäärä-, identiteetti- ja tapahtumatietoineen sekä kyseisen palvelun verkkomaksujen kuukausittaisia tapahtumamääriä. Lisäksi tarjouspyyntö on sisältänyt arvioita uuden verkkomaksamisen palvelun volyymeista ja käyttäjien määrästä sopimuskauden aikana sekä hankinnan laajuudesta maksutapahtumina sopimuskauden viimeisenä vuotena. Lisäksi hankintailmoituksesta on ilmennyt hankinnan arvioitu euromääräinen kokonaisarvo.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2019:109 katsonut, että hankintayksikkö ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla antanut tarjouspyyntöasiakirjoissaan jätehuoltopalveluhankinnan kohteina olevista kiinteistöistä tarjoajille riittäviä tietoja yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten tekemistä varten, kun se oli ilmoittanut jätehuoltopalveluiden kohteina olevista kiinteistöistä lähinnä vain niiden osoitetietoja sekä kohteissa olevien asuin- ja liikehuoneistojen lukumäärätietoja. Tämä on merkinnyt sitä, että tarjoajat eivät ole saaneet tarjouspyyntöasiakirjoista näiden kohteiden tuottamista jätemääristä ja mahdollisesta erityislaatuisesta jätteestä tietoja, joita ne olisivat voineet hyödyntää tarjouslaskennassaan. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut yhdenkään kohteen osalta tietoja siitä, mikä on ollut jäteastioiden lukumäärä ja tyhjennysväli kohteessa sekä millaisia keräysvälineastioita kohteessa käytetään.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on esittänyt tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohteena olevista kiinteistöistä muun ohella kiinteistökohtaiset tiedot jätelajeista, jäteastioiden lukumäärästä ja tyhjennysväleistä siltä osin kuin mainitut tiedot ovat ilmenneet jätehuoltoviranomaisen rekisteristä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole sen sijaan esitetty mitään edellä mainittuja tietoja niistä kiinteistöistä, joiden biojätteiden erilliskeräystä kunta ei ole ollut vielä tuolloin velvoitettu järjestämään, ja joita koskevia tietoja ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnön julkaisemisen ajankohtana rekisteriin. Viimeksi mainituissa on ollut kyse lähtökohtaisesti sellaisista omakoti- ja paritaloista, joiden biojätteen erilliskeräys on järjestettävä yli 10.000 asukkaan taajamassa kunnan toimesta viimeistään 19.7.2024 alkaen. Hankintayksikkö on antanut tarjoajille tiedoksi listauksen omakoti- ja paritalojen määrästä eri postinumeroalueilla. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan esittänyt näiden kiinteistöjen osalta arviotaan siitä, missä määrin kyseisten kiinteistöjen voidaan odottaa liittyvän tilaajan asiakkaiksi sen jälkeen, kun kunnan velvollisuus järjestää biojätteen erilliskeräys laajenee. Asiakirjassa on lisäksi ollut esimerkiksi Kempeleen ja Iin osalta ilmeisiä virheitä ilmoitettujen pienkiinteistöjen määrässä. Hankintayksikkö ei ole myöskään ilmoittanut hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan, tai erityisesti sen osien, ennakoitua arvioitua kokonaisarvoa, jonka perusteella tarjoajat olisivat osaltaan voineet saada käsityksen hankittavan palvelun laajuudesta.

Jätelain muuttamista (714/2021) koskevan hallituksen esityksen (HE 40/2021) kohdassa 4.2.2 ”Vaikutukset kierrätystavoitteiden saavuttamiseen” (s. 38) on muun ohella todettu, että erilliskeräysvaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia on arvioitu ympäristöministeriön tilaamassa selvityksessä ”LCA Consulting Oy: Asumisessa syntyvien jätteiden erilliskeräysvaihtoehtojen vaikutusten arviointi, selvitys ympäristöministeriölle 23.4.2020”. Mainitun selvityksen kohdassa 2.8.2 ”Biojätteen erilliskeräykseen liittyvät pienkiinteistöt” (s. 31) on arvioitu, että erilliskeräysvaihtoehdoissa, jossa biojätteiden erilliskeräysvelvoite asetetaan koskemaan myös omakotitaloja, biojätteiden erilliskeräykseen on oletettu liittyvän 40 prosenttia pienkiinteistöistä. Hallituksen esityksen (HE 40/2021 vp s. 38) mukaan arvioinnin tuloksia voidaan pitää suuntaa antavina.

Edellä todetun perusteella hankinnan kohteena olevilla urakka-alueilla mahdollisesti biojätteen erilliskeräykseen liittyvien omakoti- ja paritalokiinteistöjen määrää ei ole pidettävä vähäisenä. Näin ollen niitä koskevilla vähintään suuntaa antaviin tietoihin perustuvilla arvioilla voidaan katsoa olleen olennainen merkitys hankinnan laajuuden määrittämisen osalta. Ottaen huomioon, että hankinta-asiakirjojen mukaan urakoihin on kuulunut tarjouksen mukaisilla yksikköhinnoilla kaikkien tilaajan asiakkaina olevien kiinteistöjen ja asiakkaiksi tulevien kiinteistöjen jätepisteiden keräysvälineiden tyhjentäminen ja jätteen kuljettaminen vastaanottopaikkoihin sekä jäteastioiden pesu, ilman vähintäänkin arviota hankinnan todellisesta laajuudesta tarjoajat eivät ole voineet tietää, missä määrin tarjouspyynnössä esitetyt biojätteiden tyhjennys- ja pesumäärät tulevat poikkeamaan siitä, mitä urakkasopimuksen piiriin tulee myöhemmin kuulumaan, ja muun ohella millaisia kalustoinvestointeja tarjoajan on mahdollisesti otettava huomioon tarjousta laatiessaan.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankinnan laajuudesta. Tarjouspyyntöasiakirjojen riittämättömät tiedot tarjousten laatimiseksi ovat olleet omiaan vaikuttamaan siten, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön asema yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten laatimisessa ja tarjousten vertailussa ei ole tullut tarjouskilpailussa riittävästi turvatuksi. Ottaen huomioon, että kyse on ollut edellä mainittuun lakimuutokseen liittyvästä muutoksesta, hankinnan laajuuden muuttumista ei ole pidettävä tavanomaisena alan normaalin liiketoimintaan kuuluvana seikkana.

Paperin keräyksen kilpailuttaminen

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä on kilpailutettu jätelain vastaisesti myös tuottajavastuun piiriin kuuluva paperinkeräys. Keräyspaperin sisältyminen hankintaan ja sen hinnoittelu osana hankintaa on vääristänyt kilpailua.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on tuottajayhteisön mandaatti yhteistyösopimuksella Suomen Keräystuote Oy:n kanssa järjestää paperinkeräys. Hankintayksikön mukaan se maksaa tyhjentäjälle korvauksen tyhjennystyöstä.

Hankintayksikön asiassa esittämän perusteella sillä on tuottajayhteisön antama mandaatti kerätä paperia. Asiassa ei ole käynyt ilmi, miltä osin keräyspaperin sisältyminen hankintaan ja sen hinnoittelu osana hankintaa on vääristänyt kilpailua. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti kilpailuttaessaan paperin keräyksen osana hankintaa.

Vertailuperusteiden asettaminen

Valittajat ovat esittäneet, että tarjousten vertailuperusteet on ilmoitettu puutteellisesti tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjousvertailun perusteeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden ilmoittamatta kuitenkaan suoraan, mihin sen arviointi on perustunut. Valittajien mukaan oletettavaa on ollut, että kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous on tarjous, joka on hinnaltaan halvin. Tähän nähden hankintayksikkö ei ole esittänyt perusteluja sille, miksi se on palveluhankinnassa käyttänyt kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjousten vertailuperusteena on ollut tarjouspyynnössä ilmoitetuista vuosityhjennysmääristä koostuva kokonaiskustannus.

Edellä todetusti tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjousvertailun perusteena on ollut palvelun hinta vuodessa, joka on ilmoitettu laskettavan kertomalla tarjouspyynnössä ilmoitettu tyhjennysten ja pesujen lukumäärä tarjoajan tarjouslomakkeessaan antamilla yksikköhinnoilla ja laskemalla vertailuhintaan vaikuttavat hinnat yhteen. Palveluntuottajaksi on ilmoitettu valittavan palveluntarjoaja, jonka ilmoittama kokonaishinta urakka-alueella on ollut vuoden aikajaksolla kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo, että urakkakohtaiset tarjousten vertailuperusteet on ilmoitettu riittävän selvästi tarjouspyynnössä. Sen sijaan hankintayksikkö ei ole esittänyt hankintalain 93 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa perusteita sille, että se on käyttänyt kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Markkinaoikeus on edellä katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti jättäessään hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ilmoittamatta ne säännöt, joita se on tarkoittanut soveltaa ratkaistessaan, mihin osaan tarjoajan tarjous tulee valituksi, jos tarjoajan tarjous tulisi valituksi hankintailmoituksessa ilmoitettua enimmäismäärää useampaan osaan, ilmoittaessaan hankinnan laajuudesta sekä jättäessään esittämättä hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa perustelut sille, että kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on käytetty yksinomaan halvinta hintaa. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kiertokaari Oy aikoo edelleen toteuttaa jätteiden keräys- ja kuljetuspalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, mikä määrä sisältää valittajille asiassa määrättävän oikeudenkäyntimaksun. Korvattavien kulujen määrässä on otettu huomioon se, että SR-kiinteistöhuolto Oy:n osalta valitus on jätetty osin tutkimatta. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää SR-kiinteistöhuolto Oy:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin se koskee hankinnan osia 1 ja 3–11.

Markkinaoikeus kumoaa Kiertokaari Oy:n hallituksen 19.4.2023 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Kiertokaari Oy:tä tekemästä hankintasopimuksia kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kiertokaari Oy:n korvaamaan Jätehuolto Matti Nuojua Oy:n ja SR-kiinteistöhuolto Oy:n oikeudenkäyntikulut 11.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Kiertokaari Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.