Asian tausta

Maahanmuuttovirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.1.2022 julkaistulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta dynaamisen hankintajärjestelmän perustamisesta vastaanottokeskustoimintaa koskevan palvelun hankkimiseksi ajalle 10.1.2022–31.12.2027.

Maahanmuuttovirasto on edellä mainitun dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisessä kilpailutuksessa pyytänyt 17.3.2023 päivätyllä tarjouspyynnöllä dynaamiseen hankintajärjestelmään hyväksyttyjä ehdokkaita esittämään tarjouksensa aikuisille ja perheille järjestettävää vastaanottokeskustoimintaa koskevaan palveluhankintaan 1.8.2023 alkavalle sopimuskaudelle. Hankinta on jaettu yhdeksään osa-alueeseen.

Maahanmuuttovirasto on 10.5.2023 tekemällään hankintapäätöksellä MIG2313326 valinnut Babando Oy:n tarjouksen hankinnan osa-alueelle 9 Ahvenanmaa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 337.800.000 euroa, josta hankinnan osa-alueen 9 osuus on ollut 24.700.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole hankinnan osa-alueelta 9 allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Suomen Punainen Risti Varsinais-Suomen Piiri (jäljempänä myös valittaja) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntimaksun sisältämät oikeudenkäyntikulut 9.332,20 eurolla sekä sen asianosaiskulut 1.200 eurolla, molemmat viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on jättänyt virheellisesti valitsematta valittajan palveluntuottajaksi hankinnan osa-alueelle 9 sillä perusteella, että tarjouspyynnön vaatimusten mukaan tarjoaja ja sen kanssa samaan lähipiiriin kuuluva ovat voineet tulla valituksi palveluntuottajaksi enintään kahdelle hankinnan osa-alueelle. Hankintayksikkö on virheellisesti katsonut Suomen Punainen Risti -järjestön (jäljempänä myös ”SPR”) alueellisten piirien kuuluvan samaan lähipiiriin.

Valittajan tarjous on ollut hankinnan osa-alueella 9 tarjousvertailun perusteella kokonaisvertailuhinnaltaan halvin. Koska valittaja oli jo voittanut hankinnan osa-alueen 3 Varsinais-Suomi ja Suomen Punainen Risti Satakunnan Piiri oli voittanut hankinnan osa-alueen 6 Satakunta, hankintayksikkö ei ole valinnut valittajaa hankinnan osa-alueen 9 Ahvenanmaa palveluntuottajaksi, vaan kyseiselle osa-alueelle on valittu kokonaisvertailuhinnaltaan toiseksi halvin tarjoaja.

Valittaja on itsenäinen talouden toimija, jolla on oma y-tunnus. Valittaja on myös tekemällään päätöksellä eriyttänyt vastaanottokeskustoimintansa muusta toiminnastaan ja harjoittaa siltä osin itsenäistä, liiketoimintariskin sisältävää elinkeinotoimintaa. Vastaanottokeskustoiminta ei ole SPR:n tai sen eri piirien yhteinen toiminto.

Valittajalla ei ole sen elinkeinotoimintaan liittyviä lähipiirikytköksiä. SPR:n piirit ovat toistensa todellisia tai mahdollisia kilpailijoita maahanmuuttopalvelujen tuottamiseen liittyvissä tarjouskilpailuissa. Valittaja on osallistunut valituksenalaiseen tarjouskilpailuun itsenäisenä elinkeinonharjoittajana, ei SPR:n piirijärjestönä. SPR:n keskusjärjestöllä ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa valittajan taloudellisesti itsenäiseen toimintaan. Hankintayksikön tulkinta lähipiiristä on perusteeton ja tarjoajien yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun vastainen.

Vastine

Vaatimukset

Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.027,55 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössä selkeät ja yksiselitteiset ehdot sille, kuinka moneen hankinnan osaan yksi tarjoaja tai sellaiseksi samastettavat yksiköt voivat tulla valituksi. Ehdon tarkoituksena on ollut tosiasiallisen kilpailun sekä toimintavarmuuden turvaaminen vastaanottokeskustoiminnassa. Koska SPR:n piiriyhdistykset kuuluvat toistensa lähipiiriin, hankintayksikkö on voinut perustellusti rajata valittajan tarjouksen ulkopuolelle osa-alueessa 9.

Suomen Punainen Risti muodostaa yhden organisaation eivätkä sen piirit, huolimatta niiden omista y-tunnuksista, muodosta itsenäisiä kokonaisuuksia siten, että ne olisi voitu valituksenalaisessa hankinnassa katsoa toisistaan riippumattomiksi tarjoajiksi. SPR:ää koskevasta sääntelystä käy ilmi, että se on julkisoikeudellinen yhdistys, joka muodostaa kiinteän hallinnollisen kokonaisuuden ja jota ohjataan keskushallinnon taholta.

SPR:n keskushallinnon ohjausta ja kiinnostusta valituksenalaista hankintakokonaisuutta kohtaan osoittaa se, että SPR:n talous- ja henkilöstöjohtaja on sähköpostitse vaatinut hankintayksikköä muuttamaan tarjouspyynnön lähipiiriehtoa ja pyrkinyt siihen, että SPR:n piirit voisivat voittaa mahdollisimman monta osa-aluetta. SPR:n hallitus on myös seurannut valituksenalaista tarjouskilpailua ja pitänyt sitä siten merkittävänä, että se on päättänyt, että piireillä on halutessaan oikeus tarjota siihen. Asiassa tulee tarkastella, pystyykö sama taho määrittelemään kahden eri tarjoajan tarjouksen ja hinnat. SPR:n piirit ovat toistensa lähipiiriä, koska SPR:n keskusjärjestöllä on tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa piirien toimintaan.

Valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä perusteettomana. Hankintapäätös on tehty asiaan liittyviä säädöksiä ja yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita noudattaen, eikä päätös ole lainvastainen. Kokonaisuutena arvioiden asiassa ei ole kohtuutonta, että valittaja pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan asian lopputuloksesta riippumatta.

Kuultavan lausunto

Babando Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.352,50 eurolla viivästyskorkoineen.

SPR:n piirit ovat osa yhtä yhtenäistä Suomen Punainen Risti -järjestöä ja ne kuuluvat samaan lähipiiriin. Tarjoajien valintaa koskevaa rajoitusta ei voida pitää kiellettynä eikä se myöskään ole kohdistunut vain osaan tarjoajista. Hankintayksikön menettely ei ole vaarantanut ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista tai syrjimätöntä kohtelua.

SPR:stä annettu laki ja asetus sekä SPR:n taloussääntö, työjärjestys, piirien johtosääntö sekä SPR:n verkkosivut osoittavat yksiselitteisesti, että SPR on yksi yhtenäinen valtakunnallisesti toimiva yhdistys, jonka piirit ovat osa samaa taloudellista toimijaa. Aiemmissa kilpailutuksissa ainoastaan yksi SPR:n piiri on jättänyt tarjouksensa tietyllä alueella, eikä piirien välistä kilpailua ole tosiasiassa esiintynyt. Pelkkä y-tunnuksen erillisyys ei osoita taloudellisten toimijoiden itsenäisyyttä. Vastakkainen tulkinta avaisi mahdollisuuden kiertää hankintasäännösten sallimia tarjoajan valintaa koskevia rajoituksia.

SPR:n keskushallinnon talous- ja henkilöstöjohtajan yhteydenotto hankintayksikköön ja SPR:n hallituksen päätös siitä, että piirit voivat halutessaan osallistua tarjouskilpailuun, osoittavat, ettei piirejä voida pitää itsenäisinä taloudellisina toimijoina. SPR:n piirien päätöksentekoa, taloutta ja toimintaa pystytään ohjaamaan ja myös käytännössä ohjataan merkittävästi SPR:n keskushallinnon toimesta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön rajoitusehto on mahdollista ulottaa koskemaan vain samaa tarjoajaa. Hankintayksikkö on lisäkysymyksiin antamallaan vastauksella laajentanut lähipiirimääritelmän sisältöä vakiintuneen käytännön vastaisesti. Tarjouspyynnön ehto on syrjivä, koska sillä rajoitetaan ilman objektiivisia perusteita SPR:n piirien mahdollisuutta tulla valituksi hankinnan eri osa-alueille riippumatta siitä, pystyykö SPR:n keskushallinto tai yksittäinen piiri tosiasiallisesti ohjaamaan toisen piirin päätöksentekoa, taloutta ja toimintaa.

SPR:n keskushallinto sekä jokainen piiri ja paikallisosasto ovat itsenäisiä taloudellisia toimijoita hallinnollisesti, taloudellisesti ja juridisesti. SPR:n työjärjestys ja johtosääntö eivät osoita SPR:n keskushallinnolla olevan piireihin päätös- tai ohjausvaltaa. Myöskään SPR:n talous- ja henkilöstöhallinnon edustajan yhteydenotto hankintayksikköön ei osoita väitettyä lähipiirisuhdetta, eikä yhteydenotolla ole ollut vaikutusta piirien jättämiin tarjouksiin, vaan kyse on ollut SPR:n keskushallinnon edunvalvonnasta.

Hankintayksikkö on menetellyt EU-oikeuden vastaisesti poissulkiessaan valittajan tarjouksen ilman, että väitetyllä lähipiirisuhteella on osoitettu olleen konkreettista vaikutusta tarjousten sisältöön. Poissulkeminen on perustunut hankintayksikön virheellisiin ja syrjiviin olettamuksiin. Valittaja ja Suomen Punaisen Ristin Satakunnan piiri ovat osallistuneet kilpailutukseen erillisinä ja itsenäisinä toimijoina, eivätkä ne ole tehneet yhteistyötä. Hankintayksikkö ei ole edes väittänyt piirien koordinoineen tarjouksiaan. Valittajalle olisi pitänyt joka tapauksessa varata oikeus esittää vastanäyttöä väitetystä koordinoinnista. SPR:n keskushallinto ei ole koordinoinut piirien toimintaa, vaan päinvastoin päättänyt, että kukin piiri tekee kilpailutusta koskevat päätöksensä itsenäisesti.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus on määrältään ylimitoitettu suhteessa valituksenalaiseen asiaan.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Ratkaistava kysymys ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella ratkaistava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti katsoessaan valittajan kuuluvan toisen tarjoajan kanssa samaan lähipiiriin ja jättäessään valittajan tarjouksen valitsematta hankinnan osa-alueelle 9 tarjouspyynnössä asetetun tarjoajan valintaa hankinnan eri osa-alueisiin koskevan määrällisen rajoituksen perusteella.

Asiassa on kyse julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) liitteen E kohdan 1 mukaisesta sosiaali- ja terveyspalveluhankinnasta. Hankinnan ilmoitettu ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisen liitteen E 1–4 kohdassa tarkoitettuja sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan kansallisen kynnysarvon 400.000 euroa. Näin ollen hankintalain 107 §:n mukaisesti hankinnassa tulee sovellettavaksi, mitä hankintalain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, sekä hankintalain 12 luvun (107–115 §) säännökset sosiaali- ja terveyspalveluista sekä muista erityisistä palveluhankinnoista.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Edelleen 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 109 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankinta-asiakirjat ja hankintamenettelyn kulku keskeisiltä osin

Hankinnassa on ollut kyse dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisestä kilpailutuksesta koskien aikuisille ja perheille järjestettävää vastaanottokeskustoimintapalvelua. Hankinta on jaettu yhdeksään osa-alueeseen: osa-alue 1 Länsi-Uusimaa, osa-alue 2 Vantaa ja Kerava, Keski-Uusimaa ja Itä-Uusimaa, osa-alue 3 Varsinais-Suomi, osa-alue 4 Pohjanmaa ja Keski-Pohjanmaa, osa-alue 5 Kymenlaakso, osa-alue 6 Satakunta, osa-alue 7 Etelä-Pohjanmaa, osa-alue 8 Kainuu ja osa-alue 9 Ahvenanmaa.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on todettu seuraavaa:

”Kullekin osa-alueelle valitaan yksi (1) palveluntuottaja.

Osa-aluekohtaiseksi palveluntuottajaksi valitaan ko. osa-alueella kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja.

Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hinnaltaan halvin.

[– –]

Tarjoaja voi tulla valituksi palveluntuottajaksi enintään kahdelle (2) osa-alueelle. Palveluntuottajien valinta tehdään osa-alueen numeron mukaan pienimmästä suurimpaan siten, että ensin valitaan palveluntuottaja osa-alueelle 1, sen jälkeen osa-alueelle 2 jne

[– –]

Edellä mainittua kahden (2) osa-alueen rajoitusta ei sovelleta, mikäli rajoituksen vuoksi osa-alueelle ei jää tarjousten vertailuun yhtään vaatimukset täyttävää tarjousta. Tällöin kyseiselle osa-alueelle valitaan osa-aluekohtaisesti hinnaltaan halvimman tarjouksen jättänyt tarjoaja ilman että rajoitus pätee.

Edellä mainittua kahden (2) osa-alueen rajoitusta sovelletaan myös lähipiiriin kuuluviin tarjoajiin siten, että samaan lähipiiriin kuuluvat tarjoajat voivat tulla valituksi palveluntuottajiksi enintään kahdelle (2) osa-alueelle. Tarjoajien katsotaan kuuluvan toistensa lähipiiriin, jos tarjoaja pystyy käyttämään toiseen tarjoajaan nähden määräysvaltaa tai tarjoaja pystyy käyttämään huomattavaa vaikutusvaltaa toisen tarjoajan taloutta ja liiketoimintaa koskevassa päätöksenteossa. Tätä lähipiirirajoitusta ei sovelleta, mikäli rajoituksen vuoksi osa-alueelle ei jää tarjousten vertailuun yhtään vaatimukset täyttävää tarjousta. Tällöin kyseiselle osa-alueelle valitaan osa-aluekohtaisesti hinnaltaan halvimman tarjouksen jättänyt tarjoaja ilman että rajoitus pätee.”

Hankintamenettelyn tarjouspyyntövaiheen aikana eräs tarjoaja on esittänyt hankintayksikölle seuraavan lisätietokysymyksen:

”Lähipiiri on määritelty tarjouspyynnössä seuraavasti: ’Tarjoajien katsotaan kuuluvan toistensa lähipiiriin, jos tarjoaja pystyy käyttämään toiseen tarjoajaan nähden määräysvaltaa tai tarjoaja pystyy käyttämään huomattavaa vaikutusvaltaa toisen tarjoajan taloutta ja liiketoimintaa koskevassa päätöksenteossa.’

Kuuluvatko Tarjoajat myös seuraavissa tapauksissa lähipiiriin (AC)?

A) Kaksi saman konserniyhtiön 100 % omistamaa tytäryhtiötä toimivat Tarjoajina. Tällöin Tarjoaja ei sinänsä pysty käyttämään toiseen tarjoajaan suoraa määräysvaltaa, mutta päätöksentekoa, taloutta ja toimintaa pystytään ohjaamaan tarvittaessa huomattavastikin yhteisen emoyhtiön kautta.

B) Kaksi saman omistajatahon organisaatiota toimii Tarjoajina. Tällöin Tarjoaja ei sinänsä pysty käyttämään toiseen tarjoajaan suoraa määräysvaltaa, mutta päätöksentekoa, taloutta ja toimintaa pystytään ohjaamaan tarvittaessa huomattavastikin yhteisten organisaatiorakenteiden kautta.

C) Kaksi saman kansallisen yhdistyksen alaista piiriä toimii Tarjoajina. Tällöin Tarjoaja ei sinänsä pysty käyttämään toiseen tarjoajaan suoraa määräysvaltaa, mutta päätöksentekoa, taloutta, ja toimintaa pystytään ohjaamaan tarvittaessa huomattavastikin keskusyhdistyksen toimesta.”

Hankintayksikkö on vastannut edellä mainittuun kysymykseen seuraavasti:

”Kuuluvat kaikissa näissä tapauksissa lähipiiriin.”

SPR:n talous- ja henkilöstöjohtaja on 20.4.2023 hankintayksikölle lähettämässään sähköpostissa ilmoittanut saaneensa vastaanottokeskuspalveluita koskevan tarjouspyynnön lisätietokysymysten vastaukset ja arvioineensa ne SPR:n piirien kannalta. Talous- ja henkilöstöjohtaja on esittänyt, että SPR:n piirejä ei kohdella tasapuolisesti ja pyytänyt hankintayksikköä korjaamaan tarjouspyynnön siten, että kaikkia tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti.

Edellä mainitun sähköpostin liitteenä on ollut 20.4.2023 päivätty talous- ja henkilöstöjohtajan allekirjoittama kirje, jossa hän on ilmoittanut lähestyvänsä asiassa koko SPR:n nimissä. Kirjeessä on todettu, että SPR:n keskushallinto ei ole tietoinen siitä, mitkä piirit ovat osallistumassa tarjouskilpailuun, vaan jokainen piiri on liittynyt vastaanottokeskuspalveluita koskevaan dynaamiseen hankintajärjestelmään itsenäisesti. SPR:ää koskevan sääntelyn mukaan piirit saavat toimia vain omalla alueellaan, mikä johtaa käytännössä siihen, että ilman painavaa syytä piiri ei voi tehdä tarjousta toisen piirin alueella kilpailutetusta toiminnasta. Piirit tuottavat vastaanottokeskustoimintaan palvelua omalla alueellaan, omalla hallinnollaan ja omalla y-tunnuksellaan. Hankintayksikön tarjouspyynnön ehto poikkeaa merkittävästi SPR:n käsityksestä sen sisäisen rakenteen sitovuudesta ja se rajoittaa merkittävästi SPR:n mahdollisuuksia jatkaa vastaanottokeskustoimintaa Suomessa. SPR:n hallitus on päättänyt, että SPR:n piirit voivat halutessaan osallistua kilpailutukseen, mutta kukin piiri tekee päätöksen itsenäisesti, eikä tarjouksia koordinoida keskenään. Kullakin piirillä on riittävät itsenäiset resurssit tarjouskilpailussa kilpailutetun palvelun hoitamiseen hankinta- ja kilpailuoikeuden edellyttämällä tavalla, joten ne tekevät tarjoukset ja hankintasopimukset itsenäisesti.

Hankintayksikön edustaja on 27.4.2023 SPR:n talous- ja henkilöstöjohtajalle toimittamallaan sähköpostilla vastannut, että hankintayksikkö ei aio muuttaa tarjouspyyntöä.

Tarjousten jättämiselle asetetun määräpäivän umpeuduttua hankintayksikkö on tehnyt osa-aluekohtaiset tarjousvertailut. Hankintayksikkö on tarjousvertailun perusteella valinnut valittajan palveluntuottajaksi osa-alueelle 3 ja Suomen Punainen Risti Satakunnan piirin palveluntuottajaksi osa-alueelle 6. Hankintayksikkö on tehnyt hankinnan osa-alueelle 9 jätetyistä tarjouksista tarjousvertailun, jonka perusteella valittajan tarjous on ollut kokonaisvertailuhinnaltaan edullisin. Hankintayksikkö on kuitenkin katsonut, että valittajaa ei voida valita palveluntuottajaksi osa-alueelle 9, koska valittaja ja sen lähipiiriin kuuluva Suomen Punainen Risti Satakunnan Piiri on jo valittu kahden hankinnan osa-alueen, osa-alueiden 3 ja 6 palveluntuottajiksi. Hankintayksikkö on edellä todetun perusteella hankinnan osa-aluetta 9 koskevassa hankintapäätöksessään valinnut tarjousvertailussa toiseksi tulleen Babando Oy:n tarjouksen.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltansa puitteissa oikeus asettaa tarjouspyynnössä rajoituksia sille, kuinka moneen hankinnan osaan tai osa-alueeseen sama tarjoaja voidaan valita palveluntuottajaksi. Hankintayksikön on kuitenkin noudatettava rajoituksia asettaessaan ja soveltaessaan hankintalain 3 §:n 1 momentissa edellytettyä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Tarjoajien valinnassa käytettävä menettely on myös kuvattava selkeästi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö on edellä kuvatusti asettanut tarjouspyynnössään ehdon, jonka perusteella sama tarjoaja on voinut tulla valituksi enintään kahdelle hankinnan osa-alueelle (jäljempänä ”rajoitusehto”). Tarjouspyynnössä on määritetty ne perusteet, joita hankintayksikkö soveltaa ratkaistessaan, mihin osa-alueeseen tarjoajan tarjous tulee valituksi, jos tarjoajan tarjous tulisi tarjousvertailun perustella valituksi ilmoitettua enimmäismäärää useampaan osa-alueeseen. Rajoitusehto on siten ollut tarjoajien tiedossa ennen tarjousten jättämistä.

Tarjouspyynnön mukaan edellä mainittua rajoitusehtoa sovelletaan siten, että samaan lähipiiriin kuuluvat tarjoajat voivat tulla valituksi palveluntuottajiksi enintään kahdelle osa-alueelle (jäljempänä ”lähipiiriehto”). Tarjouspyynnön mukaan tarjoajat kuuluvat toistensa lähipiiriin, jos tarjoaja pystyy käyttämään toiseen tarjoajaan nähden määräysvaltaa tai se pystyy käyttämään huomattavaa vaikutusvaltaa toisen tarjoajan taloutta ja liiketoimintaa koskevassa päätöksenteossa. Hankintayksikkö on hankintamenettelyn aikana lisätietokysymykseen antamassaan vastauksessa täsmentänyt, että lähipiiriehtoa sovelletaan myös tilanteessa, jossa tarjoajien päätöksentekoa, taloutta ja toimintaa pystytään ohjaamaan tarvittaessa huomattavasti yhteisen emoyhtiön tai yhteisten organisaatiorakenteiden kautta taikka keskusyhdistyksen toimesta.

Tarjoajan valintaa hankinnan eri osa-alueille koskevan rajoitusehdon ulottaminen myös tarjoajan lähipiiriin voidaan lähtökohtaisesti katsoa hankintayksikön pyrkimykseksi estää rajoitusehdon kiertäminen tilanteessa, jossa saman yritysryhmän tai organisaation määräysvaltaan kuuluu useita potentiaalisia tarjoajia. Rajoitusehdon ulottamisen tarjoajan lähipiiriin voidaan katsoa turvaavan osaltaan myös tosiasiallista kilpailua ja toimintavarmuutta. Tarjoajien kuuluminen toistensa lähipiiriin on kuitenkin arvioitava kussakin hankintamenettelyssä tapauskohtaisesti, ja hankintayksikön on noudatettava tarjoajien mahdollista lähipiirisuhdetta arvioidessaan hankintasäännösten edellyttämiä syrjimättömyyden, tasapuolisuuden, avoimuuden ja suhteellisuuden periaatteita.

Oikeuskäytännössä yritysten lähipiirisuhteen olemassaoloa on arvioitu samaan yritysryhmään kuuluvien yritysten välisestä taloudellisesta ja organisatorisesta yhteydestä saadun selvityksen perusteella (ks. esimerkiksi KHO 2016:56).

Euroopan unionin tuomioistuin katsoi (tuomio 19.5.2009 asiassa C-538/07 Assitur, EU:C:2009:317) olevan vastoin EU-oikeuden tehokasta soveltamista, jos toisiinsa sidossuhteessa olevilta yrityksiltä suljettaisiin järjestelmällisesti pois oikeus osallistua samaan hankintamenettelyyn. Tällainen ratkaisu rajoittaisi huomattavasti kilpailua unionin tasolla. Unionin tuomioistuin katsoi suhteellisuusperiaatteen vastaiseksi sidossuhteessa olevien yritysten kieltämisen osallistumasta samaan hankintamenettelyyn myös tilanteissa, joissa kyseisten yritysten välisellä määräysvaltasuhteella ei ole vaikutusta niiden toimintaan hankintamenettelyn yhteydessä. Unionin tuomioistuin katsoi suhteellisuusperiaatteen vastaiseksi myös olettaman, jota ei voi kumota ja jonka mukaan sidossuhteessa olevien yritysten samassa tarjouskilpailussa tekemät tarjoukset ovat välttämättä vaikuttaneet toisiinsa. Näille yrityksille ei tällöin annettaisi mahdollisuutta osoittaa, että niiden tapauksessa ei ole olemassa todellista vaaraa sellaisten käytäntöjen ilmenemisestä, jotka voivat uhata avoimuutta ja vääristää kilpailua tarjoajien välillä. Unionin tuomioistuin korosti, että yritysryhmillä voi olla erilaisia muotoja ja tavoitteita, eikä ole välttämättä poissuljettua, että toisen yrityksen määräysvallassa olevilla yrityksillä on tiettyä itsenäisyyttä kaupallisten toimintaperiaatteidensa ja liiketoimintansa harjoittamisen osalta erityisesti julkisiin tarjouskilpailuihin osallistumisen alalla. Unionin tuomioistuimen mukaan hankintayksikön tehtävänä on selvittää tosiseikkoja tutkimalla ja arvioimalla, onko kyseisellä määräysvaltasuhteella ollut konkreettista vaikutusta sidossuhteessa olevien yritysten saman julkisen hankintamenettelyn yhteydessä tekemien tarjousten sisältöön (tuomion kohdat 28–32).

Unionin tuomioistuin katsoi myös (tuomio 8.2.2018 asiassa C-144/17 Lloyd’s of London, EU:C:2018:78), että sääntelyllä, jolla pyritään takaamaan ehdokkaiden yhdenvertainen kohtelu ja menettelyn avoimuus, ei suhteellisuusperiaatteesta johtuen saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Unionin tuomioistuin totesi, että julkisia hankintoja koskevat unionin oikeussäännöt annettiin toteutettaessa sisämarkkinoita, joilla pyritään takaamaan vapaa liikkuvuus ja poistamaan kilpailun rajoitukset. Tässä tilanteessa on unionin oikeuden intressin mukaista, että varmistetaan mahdollisimman monen tarjoajan osallistuminen hankintamenettelyyn. Tästä seuraa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että määräysvalta- tai sidossuhteessa toisiinsa nähden olevien ehdokkaiden tai tarjoajien automaattinen poissulkeminen tarjouskilpailusta ylittää sen, mikä olisi tarpeen kilpailua vääristävän käyttäytymisen estämiseksi ja siten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen varmistamiseksi (tuomion kohdat 31–35). Unionin tuomioistuin katsoi myös, että avoimuuden, yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet sallivat sulkea samaan ryhmittymään kuuluvat toimittajat pois samasta hankintamenettelystä, jos kiistattomien seikkojen perusteella näyttää siltä, ettei niiden tarjouksia ole laadittu itsenäisesti (tuomion kohta 46).

Unionin tuomioistuin katsoi edelleen (tuomio 15.9.2022 asiassa C-416/21 J. Sch. Omnibusunternehmen ja K. Reisen, EU:C:2022:689), että yhdenvertaisen kohtelun periaatetta loukkaisi se, että keskenään sidoksissa olevien tarjoajien sallittaisiin esittää yhteensovitettuja tai yhdenmukaistettuja – eli ei itsenäisiä eikä riippumattomia – tarjouksia, jotka saattaisivat näin ollen tuoda niille perusteettomia etuja muihin tarjoajiin nähden. Unionin tuomioistuin vahvisti, että suhteellisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että hankintayksikkö on velvollinen tutkimaan ja arvioimaan tosiseikat sen määrittämiseksi, onko kahden yksikön välisellä suhteella ollut konkreettinen vaikutus samassa julkisessa hankintamenettelyssä jätettyjen tarjousten sisältöön. Tällaisen vaikutuksen, missä tahansa muodossa, toteaminen riittää siihen, että kyseiset yksiköt voidaan sulkea pois kyseisestä hankintamenettelystä. Yhdenvertaisen kohtelun periaate voi estää valitsemasta hankintasopimuksen sopimuspuoleksi sellaisia toimijoita, jotka muodostavat taloudellisen kokonaisuuden ja joiden tarjoukset – vaikka ne on tehty erikseen – eivät ole itsenäisiä eivätkä toisistaan riippumattomia (tuomion kohdat 59–64).

Edellä selostetun oikeuskäytännön perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tulee lähtökohtaisesti kohdella hankintamenettelyssä samaan taloudelliseen kokonaisuuteen kuuluvien tarjoajien itsenäisiä ja riippumattomia tarjouksia toisistaan erillisten tarjoajien antamina tarjouksina. Tätä periaatetta voidaan soveltaa myös arvioitaessa tarjoajien valintaa koskevien rajoitusehtojen sallittavuutta. Lähtökohtana julkisessa hankintamenettelyssä on valita kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Jos hankintayksikkö on kuitenkin päättänyt rajoittaa määrällisesti samaan lähipiiriin kuuluvien tarjoajien valintaa hankinnan eri osa-alueille, sen tulee itse aktiivisesti ja konkreettisin toimenpitein selvittää ja arvioida tosiseikat sen määrittämiseksi, kuuluvatko voittaneet tarjoajat toistensa lähipiiriin siten, että niiden valinta hankinnan eri osa-alueille sisältäisi perustellusti riskin tosiasiallisen kilpailun tai toimintavarmuuden heikentymisestä. Suhteellisuusperiaatteesta johtuen hankintayksikkö ei kuitenkaan saa ennalta määrittää tai olettaa kahden palveluntuottajan automaattisesti kuuluvan samaan lähipiiriin ja rajoittaa niiden valintaa eri osa-alueiden tarjoajiksi vain sillä perusteella, että ne molemmat kuuluvat samaan taloudelliseen kokonaisuuteen.

Valituksenalaisessa asiassa on kyse Suomen Punaisen Risti -järjestön organisaatiosta ja sen alueellisten piirijärjestöjen suhteesta toisiinsa sekä järjestön keskushallintoon. Asiassa tulee arvioida SPR:n eri piirijärjestöjen ja SPR:n keskushallinnon välisestä taloudellisesta ja organisatorisesta yhteydestä saadun selvityksen perusteella, onko valittaja päättäessään valituksenalaiseen tarjouskilpailuun osallistumisestaan sekä tarjouksensa hinnoista ja ehdoista yhteensovittanut tai yhdenmukaistanut toimintaansa samaan tarjouskilpailuun osallistuneen yhden tai useamman SPR:n piirin kanssa tai ovatko tarjouskilpailuun osallistuneet piirit toimineet SPR:n keskushallinnon määräysvallan, ohjauksen tai valvonnan alaisina siten, että niiden voidaan katsoa kuuluvan samaan lähipiiriin.

Suomen Punaisesta Rististä annetun asetuksen (827/2017) 4 §:n 1–4 momentin mukaan järjestöllä on paikallisia, alueellisia ja valtakunnallisia toimielimiä sekä keskushallinto. Pykälän 4 momentin mukaan järjestöyksiköitä ovat järjestön keskushallinto, piirit ja osastot. Järjestöyksiköt laitoksineen muodostavat Suomen Punaisen Ristin. Asetuksen 32 §:n 1 momentin mukaan alueellista toimintaa varten maa jaetaan piireihin. Valtuusto määrää piirien lukumäärän, kotipaikat, kielet, rajat ja nimet. Asetuksen 45 §:n 1 momentin mukaan jokaisen piirin tulee olla edustettuna valtuustossa. Asetuksen 64 §:n 4 momentin mukaan piirien tai osastojen toimintaan, josta voi aiheutua järjestölle merkittäviä taloudellisia vastuita tai joka voi olennaisesti vaikuttaa piirin tai osaston omaisuuden määrään ja asemaan järjestön kokonaisomaisuutena, on piirin etukäteen haettava lupa järjestön hallitukselta ja osaston piirin hallitukselta.

Suomen Punaisen Ristin työjärjestyksessä ja taloussäännössä sekä Suomen Punaisen Ristin piirien johtosäännössä (15.5.2020) säännellään muun muassa SPR:n piirien ja SPR:n keskusjärjestön välisistä suhteista, niiden toimintoja ja taloutta koskevasta päätösvallasta sekä valvonta- ja ohjausvastuista.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitun sääntelyn ja SPR:n sisäisten sääntöjen perusteella SPR:n keskushallinto ohjaa ja valvoo jossain määrin SPR:n alueellisesti toimivia piirejä. SPR:n piirit ovat kuitenkin operatiivisessa toiminnassaan, kuten omalla toimialueellaan harjoittamassaan elinkeinotoiminnassa, itsenäisiä ja keskushallinnosta erillisiä toimijoita. Sääntelyn perusteella ei voida suoraan päätellä, että eri piireillä olisi toisiinsa nähden määräysvaltaa tai muutakaan taloudellista tai toiminnallista riippuvuussuhdetta. Myöskään SPR:n keskushallinnolla ei ole lainsäädännön tai järjestön sisäisten sääntöjen perusteella suoraan todettavissa piirien talouteen tai operatiiviseen toimintaan kohdistuvaa sellaista olennaista määräysvaltaa, johon sisältyisi esimerkiksi oikeus päättää yksittäisten piirien osallistumisesta tarjouskilpailuihin tai niiden tarjoushinnoista ja -ehdoista. Piirien taloudellista itsemääräämisoikeutta ei poista se, että SPR:n keskushallinnolla on piirien toimintasuunnitelman ja talousarvion osalta jossain määrin ohjaus-, valvonta- ja päätäntävaltaa.

Markkinaoikeus katsoo, että asiassa esitetystä selvityksestä ei ole käynyt ilmi, etteivät SPR:n piirit olisi tehneet tarjouksiaan valituksenalaisen hankinnan eri osa-alueisiin itsenäisesti ja riippumattomasti. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että SPR:n keskushallinto olisi käyttänyt valituksenalaisessa hankintamenettelyssä piireihin nähden olennaista päätös-, ohjaus- tai valvontavaltaa. Se, että SPR:n keskushallinnon edustajan on osoitettu vaatineen hankintayksiköltä piirien kannalta edullista tarjouspyynnön ehdon tulkintaa, vaikuttaa olleen luonteeltaan SPR:n edunvalvontaa. Myöskään se, että SPR:n hallitus on tehnyt piirien tarjouskilpailuun osallistumisoikeutta koskevan päätöksen, ei osoita SPR:n keskushallinnolla olevan olennaista päätös-, ohjaus- tai valvontavaltaa yksittäisiin piireihin nähden.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö ei ole hankintamenettelyn aikana varannut tarjouspyyntöaineistossaan tarjoajille mahdollisuutta esittää selvitystä mahdollisesta lähipiirisuhteestaan toiseen tarjoajaan tai pyytänyt epäilemästään lähipiirisuhteesta konkreettisia selvityksiä tarjouksensa jättäneiltä SPR:n piireiltä. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole voinut olettaa tarjouskilpailuun osallistuneiden SPR:n piirien kuuluvan samaan lähipiiriin vain sillä perusteella, että ne kuuluvat samaan Suomen Punainen Risti -järjestön organisaatioon ja sen keskushallinnon alaisuuteen. Hankintayksikkö on kuitenkin soveltanut lähipiiriehtoa tällä tavoin, mikä on ollut omiaan syrjimään osa-alueessa 9 vertailuhinnaltaan halvimman tarjouksen jättänyttä valittajaa.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että valittajan ei ole valituksenalaisessa hankintamenettelyssä osoitettu kuuluvan samaan lähipiiriin Suomen Punainen Risti Satakunnan piirin kanssa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt virheellisesti soveltaessaan valittajaan tarjoajan valintaa eri osa-alueille koskevaa määrällistä rajoitusehtoa ilman että se on ensin aktiivisesti, konkreettisin toimenpitein selvittänyt epäilemäänsä valittajan lähipiirisuhdetta toiseen tarjoajaan, ja jättäessään hankintapäätöksessä ilmoitetusta syystä valitsematta valittajan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen hankinnan osa-alueelle 9 Ahvenanmaa. Hankintayksikön tulkinnan lähipiiriehdon soveltamisesta ei myöskään voida katsoa olleen oikeassa suhteessa tarjoajan valintaa koskevan rajoitusehdon tavoitteisiin turvata tosiasiallinen kilpailu ja toimintavarmuus hankinnan kohteena olevissa palveluissa.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankinnan osa-aluetta 9 Ahvenanmaa koskeva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö hankinnan osa-alueen 9 Ahvenanmaa osalta käsittelee ja vertailee tarjoukset uudelleen sekä tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa hankinnan osa-aluetta 9 Ahvenanmaa koskevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on käsiteltävä ja vertailtava tarjoukset uudelleen sekä tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, joka sisältää myös oikeudenkäyntimaksun. Valittaja on ilmoittanut vaativansa oikeudenkäyntikulunsa määrältään 9.332,20 euroa arvonlisäverottomina, mutta toimitetun oikeudenkäyntikululaskun mukaan mainittu summa on sisältänyt arvonlisäveroa 577,20 euroa. Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Maahanmuuttoviraston 10.5.2023 tekemän hankintapäätöksen MIG-2313326 koskien vastaanottokeskustoiminnan järjestämistä aikuisille ja perheille osa-alueella 9 Ahvenanmaa. Markkinaoikeus kieltää Maahanmuuttovirastoa tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Maahanmuuttoviraston korvaamaan Suomen Punainen Risti Varsinais-Suomen Piirin oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut 9.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Maahanmuuttoviraston ja Babando Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pasi Yli-Ikkelä ja Maarika Joutsimo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta