MAO:582/18
Asian tausta
Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) rakentamispalveluliikelaitos Stara on ilmoittanut 7.11.2017 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta leikkipuistorakennuksen rakennusurakasta. Tarjouspyynnön mukaan hankinta sisältää option kahden vastaavan rakennuksen toimituksesta.
Helsingin kaupungin rakentamispalveluliikelaitos Staran rakennustekniikan tiimipäällikkö on lähettänyt valittajalle 8.3.2018 päivätyn ilmoituksen hankinnan keskeyttämisestä.
Helsingin kaupungin rakentamispalveluliikelaitos Staran rakennustekniikan yksikönjohtaja on 21.3.2018 tekemällään päätöksellä § 10 keskeyttänyt hankintamenettelyn.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut yhden leikkipuistorakennuksen osalta noin 300.000–500.000 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Ykkös Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 146.400 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankinnan kohteen täytäntöönpanon markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.
Perusteet
Hankintailmoitus on julkaistu 7.11.2017, ja tarjoukset on tullut jättää 28.11.2017 mennessä. Valittaja on 5.12.2017 käynyt selonottoneuvottelun Helsingissä ja valmistellut hankinnan toteuttamista. Hankintayksikkö on kuitenkin yllättäen 8.3.2018 lähettänyt valittajalle ilmoituksen hankintamenettelyn keskeyttämisestä eikä ole suostunut etenemään hankinnassa valittajan vaatimuksesta huolimatta.
Hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöaineistossa ei ole ilmoitettu hankinnan ennakoitua arvoa tai arviota hankinnan arvosta taikka muutakaan ehdollisuutta määrärahan osalta. Jos markkinakartoitusta tai hankinnan ennakoidun arvon laskentaa ei ole tehty ennen hankintamenettelyn aloittamista, määrärahan ylittyminen ei voi olla perusteltu syy hankinnan keskeyttämiseen, eikä hankintayksiköllä ole oikeutta vedota siihen.
Hankinnan keskeyttämiselle esitetty peruste, joka on vieläpä liittynyt kolmanteen osapuoleen, ei ole ollut hankintasäännösten mukainen. Kysymyksessä on ollut hankintayksikön sisäinen asia, eikä määrärahan ylittyminen itsessään ole ollut hankintasäännösten mukainen peruste hankinnan keskeyttämiselle etenkään, jos hankintayksikkö ei ole tehnyt markkinakartoitusta ja hankinnan ennakoidun arvon laskentaa eikä ilmoittanut niiden mahdollisesti tuomia rajoituksia tarjouskilpailussa.
Valittaja on saamansa tiedon mukaan ollut tarjouskilpailun voittaja, joten virheettömässä menettelyssä se olisi saavuttanut 1.464.000 euron arvoisen hankintasopimuksen kolmen kohteen rakentamisesta.
Vastine
Vaatimukset
Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 900 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankinnan keskeyttäminen on perustunut valituksenalaisessa päätöksessä todetusti hankintaan liittyvien olosuhteiden muuttumiseen sen johdosta, että saatujen tarjousten perusteella hankinnan kohteena olevan rakennuksen rakentamisen kustannukset ovat ylittäneet hankkeeseen varatut määrärahat. Hankkeen tilaajana on ollut Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön toimiala, jonka investointiohjelman mukainen hanketta koskeva määräraha on ylittynyt noin 120.000 eurolla. Valittajan tarjouksen kokonaishinta 488.000 euroa on muodostanut vain osan kaupunkiympäristön toimialan investointiohjelman hanketta koskevasta määrärahasta. Loppuosa on muodostunut hankintayksikön samaa hanketta koskevista muista kilpailutetuista urakoista.
Hankintayksiköllä on siten ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankinta. Tarjouskilpailua ei ole järjestetty ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta ainoastaan markkinatilanteen kartoittamiseksi, eikä hankintayksikkö ole käynnistänyt uutta, saman sisältöistä tarjouskilpailua saatujen tarjousten hintatason tinkimiseksi. Asiassa ei ole menetelty valittajaa tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on todennut vastineessaan, että hankinnan ennakoitu arvo on ollut 300.000–500.000 euroa. Valittajan tarjouksen hinta on ollut 488.000 euroa. Siten on selvää, että valittajan tarjoushinnan suuruiseen kustannuserään oli tosiasiallisesti varauduttu. Tätä osoittaa sekin, että hankintayksikkö on käynnistänyt samasta hankinnan kohteesta uuden hankintamenettelyn vielä huomattavasti arvoltaan suurempana.
Muut kirjelmät
Valittaja on toimittanut kaksi lisälausumaa.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.
Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 223) todetun mukaan lain 125 § on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.
Viimeksi mainittua säännöstä koskevissa esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22–23) on puolestaan todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.
Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.
Asian arviointi
Asiassa on markkinaoikeudessa kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut oikeus keskeyttää hankinta.
Helsingin kaupungin rakentamispalveluliikelaitos Stara on lähettänyt valittajalle 8.3.2018 päivätyn ilmoituksen hankinnan keskeyttämisestä. Ilmoituksessa on todettu seuraavaa:
"Tilaaja on ilmoittanut, että Staran tarjous ylittää hankkeelle varatut määrärahat, eikä kaupunkiympäristön toimiala tule näin ollen tilaamaan ko. työtä Staralta.
Yllämainitun perusteella Stara keskeyttää hankinnan."
Helsingin kaupungin rakentamispalveluliikelaitos Stara on 21.3.2018 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn. Päätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:
"Nyt kyseessä olevassa hankinnassa perusteluina keskeyttämiselle on hankintaan liittyvien olosuhteiden muuttuminen. Kaupunkiympäristön toimiala on ilmoittanut, että Staran LP lohikäärmeen tarjous ylittää hankkeelle varatut määrärahat, eikä rakennuttaja tule näin ollen tilaamaan ko. työtä Staralta.
Hankinnan keskeyttämiselle on yllä mainittujen perustelujen johdosta lainsäädännön tarkoittama perusteltu syy. Ratkaisu ei vaikuta syrjivästi tarjoajiin."
Valittaja on esittänyt, että hankinnan keskeyttämiselle ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä.
Valittaja on edellä mainittuun liittyen ensinnäkin esittänyt, että hankintayksikkö ei ole voinut vedota määrärahan ylittymiseen hankinnan keskeyttämisen perusteena, jos se ei ole tehnyt markkinakartoitusta eikä suorittanut hankinnan ennakoidun arvon laskemista ennen hankintamenettelyn aloittamista.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännöksistä ei johdu hankintayksikölle velvollisuutta tehdä markkinakartoitusta ennen hankintamenettelyn aloittamista. Näin ollen yksinomaan siitä seikasta, että markkinakartoitusta ei ole tehty ennen hankintamenettelyn aloittamista, ei voida katsoa myöskään johtuvan, että hankintayksikkö ei voisi hankintamenettelyn myöhemmässä vaiheessa vedota määrärahan ylittymiseen hankinnan keskeyttämisen perusteena. Markkinaoikeus lisäksi toteaa, että hankinnasta julkaistussa kansallisessa hankintailmoituksessa on hankintalain 102 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisesti ilmoitettu, että hankinta ylittää hankintalain 25 §:n kynnysarvon.
Valittaja on lisäksi esittänyt, että määrärahan ylittymisessä ei voitaisi katsoa olleen kyse todellisesta ja perustellusta syystä hankinnan keskeyttämiselle. Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on vastineessaan ilmoittanut hankinnan ennakoiduksi arvoksi 300.000–500.000 euroa, joten valittajan tarjoushinnan suuruiseen kustannuserään oli tosiasiallisesti varauduttu. Valittajan mukaan edellä mainittua osoittaa osaltaan sekin, että hankintayksikkö on käynnistänyt samasta hankinnan kohteesta uuden hankintamenettelyn vielä huomattavasti arvoltaan suurempana.
Hankintayksikkö on esittänyt, että hankintamenettelyn keskeyttäminen on johtunut siitä, että hankintaan varattu määräraha ei ole riittänyt hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksikön mukaan valittajan tarjouksen kokonaishinta on muodostanut vain osan kaupunkiympäristön toimialan investointiohjelman hanketta koskevasta määrärahasta, ja loppuosa on muodostunut hankintayksikön samaa hanketta koskevista muista kilpailutetuista urakoista.
Markkinaoikeus toteaa, että edellytyksenä hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole poikkeuksellisten seikkojen olemassaolo. Oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä syynä hankintamenettelyn keskeyttämiselle on pidetty muun ohella hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta sekä hankinnan kohteen tai tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana.
Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa ilmoittanut, että hankinnan ennakoitu arvo on ollut noin 300.000–500.000 euroa. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen perusteella hankinnan ennakoitu arvo on koskenut vain yhtä leikkipuistorakennusta. Valittajan tarjoushinta 488.000 euroa on siten sinänsä ollut hankinnan ennakoidun arvon puitteissa. Hankintayksikön esittämän mukaan leikkipuistorakennus on kuitenkin muodostanut vain osan kaupunkiympäristön toimialan investointiohjelman hanketta koskevasta määrärahasta.
Edellä esitettyyn nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.
Markkinaoikeus toteaa vielä, että asiaa ei anna aihetta arvioida toisin myöskään se valittajan viittaama seikka, että Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön toimiala on 9.5.2018 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella aloittanut uuden kolmea leikkipuistorakennusta koskevan hankintamenettelyn, jossa hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut esillä olevaa hankintaa suurempi.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Markkinaoikeus velvoittaa Ykkös Infra Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 900 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankinnan kohteen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen ja Riikka Innanen sekä asessori Anu Pitkänen.
Huomaa
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 18.2.2019 taltionumero 591.