MAO:201/15

ASIAN TAUSTA

Jyväskylän kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.5.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulujen oppilaskuljetusten palveluhankinnasta ajalle 11.8.2014–3.6.2017 ja enimmillään kahden vuoden optiokaudelle vuosi kerrallaan.

Jyväskylän kaupungin apulaiskaupunginjohtaja on 19.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä 7/2014 valinnut kohteessa 5 erityiskoulujen osalta etusijajärjestyksessä 1) Red One Oy:n, 2) O & P Liikenne Ky:n, 3) Jyvässeudun Taksiautot Oy:n, Jyväskylän Invataksi Oy:n ja Taksit B Oy:n muodostaman yhteenliittymän ja 4) A:n tarjoukset.

Valittajien tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta hankintapäätöstä 7/2014 on 9.7.2014 oikaistu hankintaoikaisupäätöksellä 8/2014 siten, että kohteessa 4, mistä nyt ei ole kysymys, ajoneuvojen lukumäärää on korjattu kirjoitusvirheenä. Kohteen 5 osalta hankintaoikaisuvaatimus on hylätty. Liikenne Laakkonen Oy:n tekemästä hankintaoikaisuvaatimuksesta on puolestaan hankintapäätös 7/2014 kumottu kohteen 5 osalta hankintaoikaisupäätöksellä 9/2014. Tällä päätöksellä on valittu etusijajärjestyksessä 1) Liikenne Laakkonen Oy:n, 2) Red One Oy:n, 3) O & P Liikenne Ky:n, 4) Jyvässeudun Taksiautot Oy:n, Jyväskylän Invataksi Oy:n ja Taksit B Oy:n muodostaman yhteenliittymän ja 5) A:n tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 2.000.000 euroa vuodessa. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan kohteen 5 arvonlisäveroton arvo on ollut noin 350.000 euroa vuodessa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Jyvässeudun Taksiautot Oy, Jyväskylän Invataksi Oy ja Taksit B Oy ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen kohteen 5 osalta, ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjouspyynnön kohteen 5 kohdekuvauksen mukaan tarjoushinta on tullut esittää muodossa euroa tunnissa. Kohdassa on myös ilmoitettu, että tässä kohdassa painotusta ei käytetä. Ainoa mahdollinen painotus tarjouspyynnössä olisi siten voinut koskea matkustajapaikkojen lukumäärää. Koska tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että painotusta ei käytetä, ainoa hankintajärjestykseen vaikuttava kriteeri on täten voinut olla palvelun euromääräinen tuntihinta. Hintavertailussa tarjoushinta "euroa tunnissa" on kuitenkin jaettu auton matkustajapaikkojen lukumäärällä. Hintavertailussa olisi tullut käyttää tarjouspyynnön mukaan vain tuntihintaa. Hankintayksikkö on menetellyt hintojen vertailussa virheellisesti.

Samanlaisia kuljetuksia koskeneessa hankintayksikön vuonna 2010 tekemässä hankintapäätöksessä hankintajärjestykseen on vaikuttanut vain euromääräinen tuntihinta. Kohteen 5 sanamuoto on ollut hankintayksikön vuonna 2010 laatimassa tarjouspyynnössä sama kuin tässä valituksenalaisessa asiassa. Ehto on tarjouspyynnön kohteen 5 osalta mitätön.

Painotusta lienee käytetty sen vuoksi, että kaupunki on halunnut suosia yritystä, joka on hoitanut kuljetuksia edellisen tarjouskilpailun perusteella.

Vastine

Vaatimukset

Jyväskylän kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjouspyynnön kohdassa 14.2 "Tarjousten vertailu" on ilmoitettu, että valinta perustuu tarjoajan ilmoittamaan tarjouspyynnön mukaisen kohteen laskettuun oppilaskohtaiseen hintaan, ja hyväksytyksi tulee se tarjous, joka on ostajalle kunkin kohteen kohdalla oppilaskohtaiselta hinnaltaan halvin. Lisäksi tarjouspyynnön liitteessä 3 "Kohdekuvaus" on ilmoitettu kohdan 5 osalta, että tarjoushinta tulee esittää muodossa euroa tunnissa, eikä kohteessa käytetä painotusta. Tällä on tarkoitettu, että kohteessa 5 ei käytetä muissa kohteissa käytössä ollutta kilometrirajojen painotuskerrointa ja että hinta on annettava kohteessa muodossa "euroa tunnissa" eikä kilometripohjaisena. Muissa kohteissa on mainittu kunkin kohteen suurin kilometrien painotus tietylle kilometrivälille.

Kuultavien lausunnot

O & P Liikenne Ky on esittänyt, Jyväskylän kaupungin tarjouspyynnöt kohteessa 5 ovat olleet pääkohdiltaan identtiset vuosina 2010 ja 2014. Valituksenalaisessa asiassa tarjouspyynnön kohdekuvauksesta on tulkittavissa, että ainoaksi ratkaisuperusteeksi on jäänyt tarjottu euromääräinen tuntihinta, joka oli ollut myös vuonna 2010 tarjouskilpailun ratkaisuperusteena. Tarjouskilpailuun osallistuneiden kalustokriteerien täyttävien tarjousten tasapuolisen kohtelun takia, valitus on aiheellinen ja Jyväskylän kaupungin tekemää hankintapäätöstä on muutettava.

Red One Oy ja A eivät ole varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Jyvässeudun Taksiautot Oy, Jyväskylän Invataksi Oy ja Taksit B Oy ovat yhteisesti esittäneet, että kohteen 5 kohdekuvauksessa ei ole ollut yhtään kuljetusta, jossa olisi tarvittu 16-paikkaista autoa. Tarjouspyynnössä jokaiselle viikonpäivälle ilmoitetaan aamu- ja iltapäivinä oppilasmääriksi 2–10 oppilasta tai enintään 12 oppilasta. Valittajien tarjous kahdeksanpaikkaisella autolla on tuntihinnaltaan lähes 20 prosenttia halvempi ja kokonaiskustannuksiltaan edullisempi verrattuna hankintayksikön valitsemaan toimijaan. Yli 90 prosenttia kohteen 5 kuljetuksista voidaan hoitaa valittajien tarjouksessaan tarjoamalla kahdeksanpaikkaisella autokalustolla.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa poikennut tarjouspyynnössään ilmoittamastaan valintaperusteesta.

Vertailuperusteet ja mitä niillä tarkoitetaan on ilmoitettava tarjouspyynnössä. Tarjouksen tekijä ei ole pystynyt ottamaan huomioon hankintayksikön tarkoittamia muutoksia, kun samansisältöinen tarjouskilpailu vuonna 2010 on ratkaistu eri perustein, vaikka tarjouspyyntö on ollut samansisältöinen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja tarjouksen valintaperuste. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö

Jyväskylän kaupunki on pyytänyt 20.5.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kaupungin peruskoulujen oppilaiden koulukuljetuksista takseilla tai pienoislinja-autoilla lukuvuosina 2014–2017 ja mahdollisille optiokausille 2017–2018 ja 2018–2019.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Hankinnan kohteet" on ilmoitettu, että tarjouspyynnön liitteenä oleva kuljetettavien määräarvioon perustuva kalustotarvearvio perustuu nykyisiin oppilaskuljetusmääriin ja -järjestelyyn.

Tarjouspyynnön kohdan 5 "Kalusto ja laatu" mukaan tarjoajan tulee ilmoittaa se automäärä, jolla se ottaa osaa tarjouskilpailuun.

Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Tarjouksen sisältö" on ilmoitettu, että tarjous tulee tehdä tarjouslomakkeella, ja että tarjous tulee antaa erikseen jokaisesta kohteesta. Lisäksi mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että osatarjoukset ovat sallittuja, ja että osatarjous voi koskea yhtä tai useampaa saman alueen koulua.

Tarjouspyynnön kohdassa 9.2 "Kuljetusten tarjoushinta" on ilmoitettu, että tarjouksessa on ilmoitettava tarjouspyynnön mukainen hinta, jolla liikennöitsijä sitoutuu hoitamaan kohteen liikennöinnin, ja että tarjousvertailussa sekä ostoliikennesopimuksessa noudatetaan tarjouspyynnössä esitettyä hintaa. Lisäksi mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että tarjous ja tarjoushinta annetaan tarjouslomakkeella.

Hankintailmoituksen mukaan valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjouspyynnön kohdassa 14.2 "Tarjousten vertailu" on ilmoitettu, että valinta perustuu tarjoajan ilmoittamaan tarjouspyynnön mukaiseen kohteen laskettuun oppilaskohtaiseen hintaan, ja että hyväksytyksi tulee se tarjous, joka on ostajalle kunkin kohteen kohdalla oppilaskohtaiselta hinnaltaan halvin. Mainitussa kohdassa on vielä ilmoitettu, että mikäli kohde vaatii useamman liikennöitsijän suorituksen, valinta tapahtuu oppilaskohtaisen hinnan mukaisessa järjestyksessä niin, että halvin on ensimmäisenä ja toiseksi halvin on seuraavana niin kauan kunnes kuljetustarpeet tulee täytettyä.

Tarjouspyynnön liitteestä 3 "Kohdekuvaus" käy ilmi, että kuljetukset on jaettu viiteen kohteeseen. Mainitussa liitteessä on kohteiden 1–4 osalta ilmoitettu kohdassa "Hinta", että tarjoushinta tulee esittää muodossa euroa per kilometri, kohteen suurin kilometrien painotus tietyllä kilometrivälillä ja kohteen ensisijainen kaluston koko oppilaspaikkoina. Esimerkiksi kohteessa 1 kohteen suurin kilometrien painotus on ilmoitettu olevan 20–25 kilometriä ja ensisijainen kaluston koko on ilmoitettu olevan 8–13 oppilaspaikkaa. Kohteiden 1–4 osalta ajettavien taksireittien pituus on arvioitu kilometreinä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa kohdekuvauksessa on kohteen 5 osalta ilmoitettu taulukoissa taksioppilaiden määrä ja taksien määrä per oppilasta kyydissä keväällä 2014. Kohdekuvauksesta käy ilmi, että taksioppilaiden määrä keväällä 2014 on ollut 50 (Huhtarinne) ja 19 (Päiväharju). Taksien määrä on ollut 4–6 (Huhtarinne) ja 2–6 (Päiväharju). Oppilaita on ollut kyydissä 2–11 (Huhtarinne) ja 2–5 (Päiväharju). Kohteeseen sisältyvien reittien pituus on esitetty aikaan perustuvana arviona 15 min–1h 30 minuuttia. Kohdekuvauksen kohdassa "Hinta" on edellytetty, että tarjous esitetään muodossa euroa tunnissa ja todettu, että kohteessa 5 ei painotusta käytetä, ensisijainen kaluston koko on oltava 8–16 oppilaspaikkaa ja laskutus tapahtuu todellisen käytetyn ajan mukaan.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 "Tarjouslomake" kohteiden 1–4 osalta on ollut taulukoituna "Painotuskerroin", "Ajomatkan pituus" ja taulukot eri oppilasmäärille "1–4 oppilasta", "5–8 oppilasta", "9–13 oppilasta", 14–16 oppilasta" sekä "17+ oppilasta".

Mainitussa tarjouspyynnön liitteessä 2 "Tarjouslomake" on kohteen 5 osalta ollut teksti "Kohde 5 hinta: ______ €/tunti. Laskutus todellisen käytetyn ajan mukaan".

Tarjouspyynnön liitteessä 4 "Vertailuesimerkki" hankintayksikkö on ilmoittanut, että tarjouksia verrataan toisiinsa painotetun keskiarvon laskentakaavalla. Tarjoajan tarjoama hinta kerrotaan "painotuskertoimella" ja näiden tulojen summasta lasketaan keskiarvo. Näin saadaan vertailukelpoiset hinnat, kuitenkin huomioon ottaen kaluston maksimikapasiteetti sekä matkan pituus. Hankintayksikkö on myös kolmen esimerkin avulla esittänyt, miten vertailtavat hinnat lasketaan edellä mainitun painotetun keskiarvon avulla ja että tarjoajien välinen vertailu tapahtuu kaluston kapasiteetin ja hinnan yhdistetystä vertailusta.

Asian arviointi ja johtopäätös

Valittajat ovat tehneet yhteisen tarjouksen kohteesta 5 eli erityiskoulujen oppilaskuljetuksista. Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on menetellyt kohteen 5 hintavertailussa virheellisesti, kun se on vertaillessaan tarjoushintoja käyttänyt painotuskerrointa vastoin tarjouspyynnössä ilmoitettua. Kohteessa 5 ainoa mahdollinen painotus olisi voinut koskea matkustajapaikkoja. Hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut, että painotusta ei käytetä kohteessa 5. Tämän vuoksi ainoa hankintajärjestykseen vaikuttava kriteeri olisi tullut olla euromääräinen tuntihinta.

Hankintayksikön mukaan kohteessa 5 käytetyllä ilmaisulla "[t]ässä kohteessa ei käytetä painotusta" on tarkoitettu sitä, että kohteessa 5 ei käytetä kohteissa 1–4 käytössä ollutta kilometrirajojen painotuskerrointa, ja että hinta annetaan kohteessa 5 euromääräisenä tuntihintana eikä kilometripohjaisena hintana.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjouksen valintaperusteen asettamisessa ja sen suhteen, mitä seikkoja hankintayksikkö pitää merkityksellisinä hankinnan toteuttamisessa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Asiakirjoista käy ilmi, että valittajat ovat tehneet tarjouksen kohteen 5 lisäksi myös kohteista 2–4.

Tarjouspyynnön kohdekuvauksesta on käynyt ilmi, että kohteiden 1–4 ja kohteen 5 hintavertailut eroavat toisistaan siten, että kohteiden 1–4 kohdalla käytetään kilometrirajoihin perustuvaa painotuskerrointa ja kohteen 5 osalta kyseistä painotuskerrointa ei käytetä. Markkinaoikeus katsoo, että kuljetusalalla ammattimaisesti toimivan on tullut ymmärtää tarjouspyynnön liitteenä olleen kohdekuvauksen tietojen perusteella, että painotuskertoimessa kysymys on ollut kilometrikohtaisesta painotuksesta, jota on käytetty vain kohteissa 1–4.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksen valinta perustuu tarjoajan ilmoittamaan tarjouspyynnön mukaiseen kohteen laskettuun oppilaskohtaiseen hintaan ja hyväksytyksi tulee tarjous, joka on ostajalle kunkin kohteen kohdalla oppilaskohtaiselta hinnaltaan halvin.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on riittävän yksiselitteisesti käynyt ilmi, että hankinnan kaikkien kohteiden osalta tarjoukset arvioidaan ja pisteytetään oppilaskohtaisen hinnan perusteella, eikä tarjousten vertailussa kohteen 5 osalta käytetä siten hinnan arvioinnissa pelkkää "euroa tunnissa"-hintaa.

Tarjouksessa ilmoitettujen ajoneuvojen matkustajapaikkojen määrällä on ollut merkitystä oppilaskohtaisen hinnan laskennassa myös kohdissa 1–4, joissa on lisäksi käytetty painotuskerrointa. Kun painotuskerroin tässä hankinnassa ei ole edellä esitetyn perusteella tarkoittanut matkustajapaikkoja vaan erillisiä kohtien 1–4 vertailussa huomioon otettavia painotuskertoimia, tarjoajien on tullut ymmärtää, että oppilaskohtainen hinta kohdassa 5 lasketaan ottamalla huomioon matkustajapaikat. Tarjouksessa ilmoitettujen ajoneuvojen matkustajapaikkojen määrällä on siten ollut vaikutusta oppilaskohtaisen hinnan laskentaan.

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa kohdetta 5 koskevassa tarjousvertailussa on esitetty kunkin tarjoajan tarjoama hinta ja kuljetuskapasiteetti laskettuna tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten vertailu on toteutettu siten kuin hankintayksikkö on etukäteen tarjouspyynnössä ilmoittanut. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikön menettely olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintayksikön aikaisemmassa tarjouskilpailussa asettamille valintaperusteille tai siinä tehdylle tarjousten vertailulle tai hankintapäätökselle ei tule antaa merkitystä arvioitaessa nyt kyseessä olevan hankintamenettelyn lainmukaisuutta.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Riitta Hämäläinen ja Marco Grönroos.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.