MAO:242/14

ASIAN TAUSTA

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.11.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vuoden 2014 äitiyspakkaukseen sisällytettävien tuotteiden hankinnasta.

Kansaneläkelaitoksen eläke- ja toimeentuloturvaosaston johtaja on 21.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (dnro 3/42/2012) päättänyt muun ohella valita sukkahousujen toimittajaksi tarjouspyynnön position 2.19 osalta Teiju Ky:n.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut noin 5.480.000 euroa, josta position 2.19 arvo on ollut noin 92.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Jutta Product Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen eläke- ja toimeentuloturvaosaston johtajan 21.5.2013 tekemän hankintapäätöksen (dnro 3/42/2012) siltä osin kuin se koskee positiota 2.19 sukkahousut (yksivärinen valkoinen tai luonnonvalkoinen) ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi Jutta Product Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 50.000 euroa.

Perusteet

Tarjouspyynnössä tarjousten valmisteluun varattu aika on ollut liian lyhyt lopullisten mallien valmistamiseen. Lisäksi tarjoajilta pyydettyjen tuotteiden määrä on ollut merkittävästi liian suuri Kansaneläkelaitoksen käytössä olevaan budjettiin nähden. On ollut kohtuutonta vaatia kalliiden tuotteiden valmistamista, jos niitä ei ole aiottu hankkia lainkaan.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä, sillä hankintapäätökseen liittyneessä tuotteiden toiminnallisuuden arvioinnissa voittaneen tarjoajan tarjoamien sukkahousujen osalta esitetty maininta "erittäin laadukas, virheetön tuote; hyvin istuva malli, nilkassa resoriosa, jolloin sukkaosa pysyy hyvin jalassa" on perustunut seikkaan, jota ei ollut mainittu tarjouspyynnössä.

Mikäli hankintayksikkö on halunnut, että sukkahousuihin toivottiin resoria nilkkoihin, olisi siitä tullut olla maininta tarjouspyynnössä. Resorilla varustettu malli ei myöskään ole ollut toiminnallisesti parempi kuin valittajan tarjoama malli, sillä valittajan tarjoamassa mallissa istuvuus on otettu huomioon materiaalivalinnoissa.

Vastine

Vaatimukset

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjousten jättämiselle on varattu aikaa 59 päivää. Tarjousaika on siten ollut julkisista hankinnoista annetun lain mukainen, ja hankintayksikön aiemmilta vuosilta saaman kokemuksen mukaan se on myös ollut riittävä tarjousten huolellista valmistelua varten.

Tarjouspyynnössä on kerrottu selkeästi, että hankintayksiköllä on ollut käytettävissään rajallinen määrä rahaa ja että kaikista positioista ei valittaisi tuotteita. Samankaltainen hankinta on toistunut vuosittain ja tarjoajilla, myös valittajalla, on sen perusteella ollut hyvä käsitys pakkaukseen valittavasta tuotekokonaisuudesta. Pääosin äitiyspakkaukseen on valittu vuosittain samoja tuotteita. Eniten vaihtelua on tapahtunut trikootuotteissa, joskin niitäkin on pyritty hankkimaan suurin piirtein sama määrä, mutta koot ja väritykset ovat saattaneet vaihdella.

Valituksessa kerrotuin tavoin tarjouspyynnössä on ollut positioita enemmän kuin äitiyspakkaukseen on voitu valita tuotteita. Tarjouksia on pyydetty tarkoituksella useammista tuotteista, jotta äitiysavustusraadilla olisi ollut liikkumavaraa, kun se on valinnut lopullista tuotekokonaisuutta ottaen huomioon vastasyntyneen lapsen tarpeet. Positioita on kuitenkin karsittu mahdollisuuksien mukaan, ja viimeisimmällä tarjouskierroksella niitä on ollut selvästi vähemmän kuin aikaisemmin. Koska pakkausta on pyritty uudistamaan vuosittain, tarjouksia on pyydetty myös uusista, pakkaukseen aiemmin sisältymättömistä tuotteista.

Tarjouskilpailussa on hyväksytty osatarjoukset, jolloin tarjoajat ovat saattaneet tarjota tuotteita joko yhteen tai useampaan positioon. Täten kullakin tarjoajalla on ollut mahdollisuus osallistua tarjouskilpailuun resurssiensa mukaan.

Sukkahousut on arvioitu ja vertailtu tarjouspyynnön liitteessä 4 esitettyjen perusteiden mukaisesti. Voittaneen tarjoajan tarjoama tuote on arvioitu erittäin laadukkaaksi ja virheettömäksi. Tuotteiden tarkastelussa on erityisesti otettu huomioon voittaneen tarjoajan tarjoaman mallin hyvä istuvuus vauvalle ja nilkoissa olevat resoriosat, joiden johdosta sukkaosat ovat pysyneet hyvin jaloissa. Myös valittajan tarjoamia tuotteita on pidetty hyvälaatuisina, mutta tuotteiden vertailussa voittaneen tarjoajan tarjoamaa tuotetta on pidetty kokonaisuutena arvioiden parempana, mikä on näkynyt tuotteiden toiminnallisuudesta annetuissa pisteissä. Esteettisyyden osalta voittaneen tarjoajan ja valittajan tuotteiden välillä ei ole ollut eroa, ja kummankin on todettu olevan keskimääräistä tasoa. Kun voittaneen tarjoajan tarjoaman tuotteen hinta on ollut vain yhden sentin kalliimpi kuin valittajan tarjoaman tuotteen hinta, se on osoittautunut paremmaksi kokonaistaloudellista edullisuutta vertailtaessa ja myös koko position parhaaksi.

Valittajan vastaselitys ja lisäkirjelmät

Valittaja on antanut vastaselityksen sekä kaksi lisäkirjelmää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettelyn määräaikoja asetettaessa on otettava huomioon hankinnan laatu ja monitahoisuus sekä tarjousten laatimisen ja toimittamisen vaatima aika. Määräajat lasketaan sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintailmoitus on lähetetty julkaistavaksi. Pykälän 2 momentin mukaan avoimessa menettelyssä tarjousajan on oltava vähintään 52 päivää.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia esittämään kirjallisesti ja määräaikaan mennessä tarjouksensa.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjousten tekemiseen varattu aika

Valittaja on valituksessaan ensinnäkin esittänyt, että tarjouspyynnössä tarjousten valmisteluun varattu aika olisi ollut liian lyhyt.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Kansaneläkelaitos on julkaissut hankinnasta kaksi hankintailmoitusta 16.11.2012 ja 21.11.2012. Määräaika tarjousten jättämiseen on ollut 14.1.2013.

Aikaa tarjousten laatimiseen on siten ollut 54 päivää jälkimmäisen hankintailmoituksen julkaisemisestakin laskettuna. Sanottuun nähden ja kun otetaan huomioon sekä hankinnan laatu että edellä selostettu hankintalain 36 §:n säännös markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida katsoa menetelleen tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Hankinnan kohteen määrittäminen

Valittaja on valituksessaan lisäksi esittänyt, että Kansaneläkelaitos on pyytänyt tarjouksia merkittävästi liian suuresta määrästä tuotteita sen käytössä olleeseen budjettiin nähden.

Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa: "Kela pidättää oikeuden olla valitsematta tuotteita kaikista liitteessä 2 mainituista tuoteryhmistä (1–14 positioista). Äitiyspakkaukseen sisällytettävän tuotekokonaisuuden kustannukset voivat olla enintään 140 euroa (alv 0 %), joten äitiyspakkaukseen valitaan ensisijaisesti ne tuotteet, jotka arvioidaan äidin ja lapsen terveyden ja hyvinvoinnin kannalta tärkeimmiksi."

Tarjouspyynnön perusteella kaikkien tarjouskilpailuun osallistuneiden tiedossa on siten ollut, että Kansaneläkelaitos on pyytänyt kuhunkin äitiyspakkaukseen käytettävissä olevan rajoitetun rahamäärän vuoksi tarjouksia useammista tuotteista/positioista kuin mitä lopullinen hankinta on voinut koskea ja ettei Kansaneläkelaitos näin välttämättä ole tullut tekemään vuoden 2014 äitiyspakkaukseen hankintapäätöstä kaikkien positioiden tarkoittamien tuotteiden osalta.

Hankintayksikön esittämän mukaan menettelyn syynä on ollut sen varmistaminen, että äitiysavustusraadilla olisi ollut liikkumavaraa, kun se on valinnut lopullista tuotekokonaisuutta ottaen huomioon vastasyntyneen lapsen tarpeet.

Edellä esitettyyn nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon, ettei tarjouskilpailuun osallistuneiden mahdollisuutta tarjota tuotteitaan eri positioihin ole rajoitettu, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön myöskään sanotulta osin voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti.

Hankinnan kohteen kuvaaminen tarjouspyynnössä sekä tarjousten vertailu

Valittaja on valituksessaan vielä esittänyt, että tarjouspyyntö on hankinnan kohteena olevan tuotteen kuvaamisen osalta ollut epäselvä ja että tuotteiden toiminnallisuuden arvioinnissa hankintayksikkö on voittaneen tarjoaman tuotteen osalta kiinnittänyt huomiota seikkaan, jota ei ollut mainittu tarjouspyynnössä.

Valituksen kohteena olevat tarjouspyynnön liitteessä 2 position 2.19 kohdalla tarjottaviksi pyydetyt sukkahousut on mainitussa tarjouspyynnön liitteessä kuvattu seuraavasti:

"Sukkahousut, joustava neulos, yläosassa säädettävä kuminauha tai muu vastaava ei kiristävä reunus, ei painavia saumoja, sukkaosa muotoiltu, yksivärinen valkoinen tai luonnonvalkoinen. Materiaali puuvilla/polyamidi/elastaani sekoite, jossa on vähintään 70 % puuvillaa; 62–68 cm."

Tarjouspyynnön liitteessä 4 on puolestaan esitetty tarjousten valinta- ja vertailuperusteet. Liitteessä todetun mukaan tuotteiden valinnat ja vertailu on tehty positiokohtaisesti. Tuotteesta riippuen valintaperusteena on ollut joko kokonaistaloudellinen edullisuus tai halvin hinta. Tarjouspyynnön positiossa 2.19 tarkoitettujen sukkahousujen osalta valintaperusteena tarjouspyynnön liitteen 4 mukaan on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 50 prosentin painoarvolla ja laatu 50 prosentin painoarvolla. Sanotussa liitteessä on edelleen yksityiskohtaisemmin kuvattu laatuarvioinnissa huomioon otettavia seikkoja sekä kerrottu kyseisten seikkojen pisteytysasteikko ja pisteytyksen perusteet. Yhtenä tällaisena seikkana liitteessä on mainittu toiminnallisuus, josta on voinut saada 0–2 pistettä siten, että arvioinnissa otetaan huomioon muun ohella mittasuhteet ja mallin sopivuus vauvalle (hyvin istuva malli, hyvä kaavoitus).

Edellä selostettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouskilpailuun osallistuneilla tahoilla on alan toimijoina tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ollut riittävät tiedot kysymyksessä olevien sukkahousujen tarjoamiseksi tarjouspyyntöasiakirjoissa mainittu toiminnallisuus huomioon ottaen käyttäen omaa harkintaansa ja ammattitaitoaan. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa 2.19 tarjottavaksi pyydetyt sukkahousut on kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävällä tarkkuudella.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa arvioinut voittaneen tarjoajan tuotteen toimivuutta toteamalla: "Erittäin laadukas, virheetön tuote; hyvin istuva malli, nilkassa resoriosa, jolloin sukkaosa pysyy hyvin jalassa."

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tarjousten vertailun yhteydessä voittaneen tarjoajan tarjoaman tuotteen osalta huomioon ottamat seikat ovat liittyneet tarjouspyynnön liitteen 4 mukaisiin toiminnallisuuden vaatimuksiin, erityisesti kohtaan mittasuhteet ja mallin sopivuus vauvalle (hyvin istuva malli, hyvä kaavoitus). Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö tarjousten vertailussa ole voittaneen tarjoajan tuotteen osalta kiinnittänyt valittajan esittämällä tavalla huomiota seikkaan, jota ei ole mainittu tarjouspyynnössä.

Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myöskään tarjousten vertailun osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Ari Wirén ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.