MAO:398/13

Tuusulan rovastikunta on hankintailmoitusta julkaisematta pyytänyt 14.9.2012 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Järvenpään, Keravan ja Tuusulan seurakuntien muodostaman rovastikunnan yhteisestä varausjärjestelmästä. Hankintayksikkö on asetettuun määräaikaan mennessä saanut kolme tarjousta.

Järvenpään seurakunnan kirkkoneuvosto on 6.11.2012 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut M&V Software Oy:n tarjouksen.

Järvenpään seurakunnan kirkkoneuvosto on 22.1.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 19 hylännyt Innofactor Software Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut seurakuntaa kohden noin 5.000–8.000 euroa vuodessa normaalikäytössä ja kertaluonteiset käyttöönottokulut huomioon ottaen enintään 8.000–12.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Innofactor Software Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen sekä kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta hankintapäätöksen perusteella tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.362,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, kuinka pitkä sopimuskausi kyseisessä hankinnassa tulee olemaan, hankintasopimuksen ennakoitua arvoa määritettäessä tulee käyttää 48 kuukauden sopimusaikaa. Näillä perusteilla laskettuna hankinnan arvo on ollut 42.275,68 euroa ja valituksen käsittely kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Yhteishankintayksikkö on voinut syntyä myös ilman erillistä päätöstä hankintayksiköiden tosiasiallisen toiminnan perusteella. Tarjouspyyntö on nimetty nimenomaan rovastikunnan yhteistä varausjärjestelmähankintaa varten. Lisäksi tarjouspyynnön julkaisijana on ollut Tuusulan rovastikunta, joka on muodostunut Järvenpään, Keravan ja Tuusulan seurakunnista. Onkin ilmeistä, että tarjouspyynnön julkaisemisella rovastikunnan nimissä on pyritty tavoittelemaan toisaalta hallinnollisen työn tehostamista ja toisaalta yksikkökoon kasvaessa hankittavan palvelun yksikköhinnan pienentämistä, mistä johtuen hankintayksiköitä tulee tämän perusteella käsitellä yhteishankintayksikkönä.

Hankintayksikkö on virheellisesti hyväksynyt tarjousvertailuun kahden kilpailevan tarjoajan tarjoukset, jotka ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia. Lisäksi hankintayksikkö on asettanut virheellisesti vertailuperusteita sekä suorittanut tarjousvertailun syrjivästi. Oikein suoritetussa hankintamenettelyssä valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun.

Valittajan tarjouksen hinnoittelu ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Valittajan tarjouksen mukaisista kuukausihinnoista muodostuu suoraan vuosihinta kertomalla kyseinen kuukausihinta kalenterivuoden kuukausien määrällä.

Vastine

Vaatimukset

Järvenpään seurakunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 400 eurolla viivästyskorkoineen ja arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 744 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Markkinaoikeuden tulee jättää valitus tutkimatta, koska hankinnan arvo on jäänyt alle kansallisen kynnysarvon. Hankintayksikkö on valmistellut hankintaa yhdessä rovastikunnan muiden seurakuntien kanssa. Hankintaa on valmistellut yhteinen työryhmä, joka on myös laatinut hankintaa koskevan tarjouspyynnön. Rovastikunnan seurakunnat ovat erillisiä hankintayksiköitä eikä niiden kesken ole olemassa hankintarengasta tai muuta niistä erillistä yhteishankintayksikköä, vaan kukin seurakunta tekee itsenäisesti omat hankintansa myös niissä tilanteissa, joissa hankintoja on valmisteltu yhteisesti.

Keravan seurakunta on omalla päätöksellään irrottautunut hankinnasta kesken hankintaprosessin, mikä osaltaan kuvastaa seurakuntien itsenäisyyttä hankinta-asioissa. Jokaista seurakuntaa tulee näin ollen kyseessä olevassa hankinnassa käsitellä omana hankintayksikkönään.

Hankintaa valmisteltaessa tai tarjouspyynnössä ei ole erikseen määritelty sopimuskautta, vaan tarjouksessa pyydettiin vuosihinnoittelua vuosittain irtisanottavissa olevaan sopimukseen. Järvenpään seurakunnan näkökulmasta arvioitu sopimuskausi on näin ollen ollut 1–2 vuotta johtuen ennen muuta siitä, että seurakunnat nykyisessä taloustilanteessa tiivistävät IT- ja muuta yhteistyötään, ja on mahdollista, että seurakuntajakoihin tehdään tulevaisuudessa muutoksia. Sitoutuminen pidempiin sopimuksiin ei siten ole ollut tarkoituksenmukaista.

Hankinnan kokonaisarvo Järvenpään seurakunnalle voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan laskettuna on ollut 7.300–11.900 euroa riippuen sopimuskauden pituudesta (1–2 vuotta). Mikäli vastoin hankintayksikön käsitystä Järvenpään ja Tuusulan seurakuntia käsiteltäisiin kynnysarvon laskemisen näkökulmasta yhdessä, on niiden yhteenlaskettu vuosikustannus ollut noin 15.700–26.000 euroa riippuen edellä mainitusta sopimuskauden pituudesta. Kun hankintasopimus tullaan tekemään enintään kahden vuoden sopimuskautta koskevana, on molemmissa edellä mainituissa tilanteissa hankinta jäänyt alle kansallisen kynnysarvon.

Tarjousten sisällöllinen vertaaminen on tehty tarjouspyynnössä esitettyjä vertailukriteereitä yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti soveltaen, mistä johtuen valituksen hyväksymiselle ei ole perustetta. Lisäksi valittajan esittämät väitteet voittaneen ja kolmannen tarjousvertailuun hyväksytyn tarjoajan tarjousten tarjouspyynnön vastaisuudesta ovat perusteettomia. Valittajan tarjous sen sijaan olisi tullut tarjouspyynnön vastaisena hylätä, koska tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hintatiedot vuosihinnoitteluna, mutta valittaja ei ole näin tehnyt, vaan sen hintatiedot ovat olleet osin kuukausi- ja käyttäjäkohtaisia.

Kuultavan lausunto

M&V Software Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 810 euroa.

M&V Software Oy:n antama tarjous on ollut täysin hankintayksikön tarjouspyynnön mukainen. Asiassa ei ole esitetty syitä, joiden perusteella hankintapäätöstä tulisi muuttaa miltään osin.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Markkinaoikeuden toimivalta ja hankinnan kilpailuttamisvelvollisuus

Asiassa on ensisijaisesti ratkaistavana kysymyksenä se, tuleeko valitus jättää hankintayksikön vaatimuksen mukaisesti tutkimatta markkinaoikeuden puuttuvan toimivallan vuoksi.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kirkkolain 25 luvun 5 a §:n mukaan käsiteltäessä hankinta-asiaa kirkollisessa viranomaisessa on noudatettava, mitä hankintalaissa säädetään. Kirkkolain 24 luvun 8 a §:n 1 momentin mukaan oikeusturvakeinoista kirkollisen viranomaisen hankinta-asiassa tekemään päätökseen on voimassa, mitä niistä hankintalaissa säädetään.

Tuusulan rovastikunta on pyytänyt 14.9.2012 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Järvenpään, Keravan ja Tuusulan seurakuntien muodostaman rovastikunnan yhteisestä varausjärjestelmästä julkaisematta hankintalain 68 §:ssä tarkoitettua hankintailmoitusta. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa perustellut menettelyään lausumalla, että seurakunnat ovat itsenäisiä hankintayksiköitä ja yksittäisen seurakunnan hankinnan arvo ei ole ylittänyt kansallista kynnysarvoa.

Hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta muun ohella tavara- tai palveluhankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 30.000 euroa.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 69) mukaan sopimuksen ennakoidun arvon laskennassa on otettava huomioon kaikkien hankintamenettelyyn osallistuvien hankintayksiköiden sopimuskokonaisuuksien arvo, jos tarjouskilpailu järjestetään useamman hankintayksikön yhteishankintana.

Hankintalain 17 §:n 5 momentin mukaan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Hankintalain 19 §:n 1 momentin mukaan, jos tavarahankintasopimuksen kohteena on leasing, vuokraus tai osamaksulla hankkiminen, sopimuksen ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä toistaiseksi tai määrittelemättömän ajan voimassa olevan sopimuksen ennakoitua kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48. Pykälän 3 momentin mukaan sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.

Hankintalain 20 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö on toimitettu tarjoajille Tuusulan rovastikunnan nimissä ja siinä on muun ohella mainittu, että varausjärjestelmä tulee laatia siten, että kaikki kolme seurakuntaa voivat varata toistensa tiloja. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksesta on tullut ilmetä ohjelman käytöstä aiheutuva vuosihinta rovastikunnalle sekä hinta jokaiselle yksittäiselle seurakunnalle. Vastaavasti muutoksenhaun kohteena olevassa hankintapäätöksessä on ilmoitettu varausjärjestelmän käytöstä aiheutuva vuosihinta sekä rovastikunnalle että yksittäiselle seurakunnalle. Tarjouspyynnön kohdassa "Sopimus ja laskutus" on muun ohella ilmoitettu, että jokainen seurakunta solmii sopimuksen erikseen tilauksen toimittajan kanssa ja jokaista seurakuntaa laskutetaan erikseen, ja että laskutus tapahtuu vuosittain. Tarjouspyynnössä ei ole erikseen ilmoitettu sopimuksen arvoa tai sopimuksen kestoa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena olisi tullut käyttää hankintamenettelyyn osallistuneiden hankintayksiköiden sopimuskokonaisuuksien suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa, kun tarjouskilpailu on edellä todetusti järjestetty useamman hankintayksikön yhteishankintana. Rovastikunnan yhteisen varausjärjestelmän hankinnassa on ollut kysymys hankinnasta toistaiseksi tai määrittelemättömäksi ajaksi. Hankintasopimuksen ennakoidun arvon laskennassa on siten tullut käyttää sopimuksen kuukausihintaa kerrottuna luvulla 48.

Hankintapäätöksen mukaan halvimman tarjouksen mukainen rovastikunnan seurakuntien yhteenlaskettu vuosikustannus, johon on laskettu mukaan varausjärjestelmän asennus- ja käyttöönottokulut, on ollut 16.650 euroa. Kyseisen tarjoajan tarjouksen vuosikustannus rovastikunnan seurakunnille ilman mainittuja asennus- ja käyttöönottokustannuksia on ollut 9.600 euroa.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole perustellusti voinut lähteä siitä, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ei olisi ylittänyt kansallista kynnysarvoa. Se seikka, että yksi seurakunta on myöhemmin irrottautunut hankinnasta kesken hankintaprosessin, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin, koska hankinnan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö aloittaa hankintamenettelyn.

Hankinnassa on näin ollen ollut kysymys hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaisesta tavara- tai palveluhankinnasta, jonka arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt sille asetetun 30.000 euron kynnysarvon. Hankintaan on siten sovellettava hankintalakia eikä hakemuksen tutkimiselle ole näin ollen estettä.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta, palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ja käyttöoikeusurakasta. Hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti myös puitejärjestelystä ja suunnittelukilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on toimitettava julkaistavaksi Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi.

Hankinnan ennakoidusta arvonlisäverottomasta kokonaisarvosta edellä lausuttu huomioon ottaen hankintayksikön olisi hankintalain 68 §:n säännöksen mukaisesti tullut toimittaa kysymyksessä olevan hankinnan osalta julkaistavaksi hankintailmoitus.

Edellä todettu virhe hankintamenettelyssä huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Järvenpään seurakunta aikoo edelleen toteuttaa varausjärjestelmän hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely hankintailmoituksen julkaisematta jättämisen osalta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi katsomalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Järvenpään seurakunnan kirkkoneuvoston 6.11.2012 tekemän hankintapäätöksen § 277. Markkinaoikeus kieltää Järvenpään seurakuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Järvenpään seurakunnan korvaamaan Innofactor Software Oy:n oikeudenkäyntikulut 800 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Järvenpään seurakunnan ja M&V Software Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomari Jaakko Ritvala.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.