MAO:332/13

Helsingin kaupungin rakennusvirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 13.10.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta rakennustöiden valvonnan kolmivuotisesta puitesopimuksesta.

Helsingin kaupungin yleisten töiden lautakunta on 5.2.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 15 sulkenut Binä Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Ahma insinöörit Oy:n, Pöyry CM Oy:n ja Seppo Janhunen Oy:n puitesopimustoimittajiksi.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut enintään 900.000 euroa.

Markkinaoikeus on 20.3.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt hankintayksikön täytäntöönpanon sallimista koskevan vaatimuksen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Binä Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä hankinnasta uuden tarjouskilpailun. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 90.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.596,67 eurolla viivästyskorkoineen. Valittaja on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille vahingonkorvauksena tarjouksen jättämisestä aiheutuneista kustannuksista yhteensä 6.696 euroa.

Perusteet

Valittaja on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta. Valittaja on toimittanut osallistumishakemuksensa yhteydessä hankintayksikölle kaikki vaaditut tilaajavastuulain mukaiset asiakirjat ja samalla ilmoittanut, että se on liittynyt tilaajavastuu.fi -palveluun.

Virheettömässä menettelyssä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta, koska sen tarjous ei ole sisältänyt vaadittuja tilaajavastuulain mukaisia selvityksiä.

Hankintailmoituksen mukaan tarjouspyyntöasiakirjat on tullut tilata suoraan hankintailmoituksessa mainitulta yhteyshenkilöltä. Valittaja on lähettänyt edellä mainitulle yhteyshenkilölle sähköpostiviestin, jonka sisältönä on ollut valittajan osallistumishakemus "Avustavan rakennuttamisen puitesopimus rakennustöiden valvontatehtävissä 2013–2015" hankintasopimukseen. Hankintayksikkö on tulkinnut valittajan lähettämän sähköpostiviestin hankintailmoituksen perusteella tehdyksi tarjouspyyntöasiakirjojen toimittamispyynnöksi.

Valittajan hankintayksikön yhteyshenkilölle lähettämä sähköpostiviesti on katsottu ainoastaan pyynnöksi saada tarjouspyyntöaineisto. Mitään selvityksiä ei ollut pyydetty toimittamaan vielä tässä vaiheessa. Valittajan sähköpostiviestiinsä liittämät selvitykset ovat jääneet huomiotta, koska hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan tarjoajia ei pyydetty toimittamaan selvityksiä etukäteen, vaan vasta tarjouksen yhteydessä ja koska sanamuodostaan huolimatta viestillä katsottiin avoimen menettelyn mukaisesti tarkoitetun ainoastaan tilata tarjouspyyntöasiakirjat. Tarjouksia avattaessa on havaittu, ettei valittajan tarjous ole sisältänyt vaadittuja selvityksiä.

Valittaja ei ole toiminut tarjouspyynnön tai tarjousmenettelyn ehtojen mukaisesti tarjousta toimittaessaan. Valittaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska se ei ole toimittanut tilaajavastuulain mukaisia selvityksiä tarjouksen liitteenä ja koska se ei ole ilmoittanut tarjoushintaa vaadituin tavoin erikseen, vaan kopio sen hintalomakkeesta on ollut laatuarviointia koskevien tarjousasiakirjojen yhteydessä.

Vaikka valittajan tilaajavastuun mukainen selvitys olisi huomattu kilpailutusyksikössä ja selvitykset olisi hyväksytty toimitetuiksi, olisi valittaja tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska se on liittänyt hintatarjouksestaan kopion samaan kuoreen laatuarviointia koskevien tarjousasiakirjojen kanssa.

Kuultavien lausunnot

Ahma insinöörit Oy, Pöyry CM Oy ja Seppo Janhunen Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että hankintapäätöksen mukaan sen sulkeminen tarjouskilpailusta on perustunut ainoastaan siihen, että valittaja ei ole toimittanut tilaajavastuulain mukaisia selvityksiä.

Valittajan hankintayksikölle toimittamat tilaajavastuulain mukaiset selvitykset ovat jääneet hankintayksikön kilpailutusyksikössä huomiotta syystä, joka on johtunut kilpailutusyksikön huolimattomuudesta.

Hankintasäännösten mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

Valittaja on laittanut tarjoushinnan omaan kuoreensa erilleen muista tarjousasiakirjoista tarjouspyynnön mukaisesti. Hintatiedot eivät ole olleet muiden asiakirjojen mukana.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että hankintailmoituksen mukaan tarjouspyyntöasiakirjat on tullut tilata suoraan kilpailutusinsinööriltä sähköpostitse. Mainittua sähköpostiosoitetta ei ole pyydetty käyttämään mitään muuta tarkoitusta varten. Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Tarjouksen toimittaminen" on mainittu, että tilaajavastuulain mukaiset selvitykset tulee liittää tarjoukseen. Valittaja ei ole toimittanut vaadittuja selvityksiä tarjouksen yhteydessä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimus

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille vahingonkorvausta tarjouksen jättämisestä aiheutuneista kustannuksista 6.696 euroa.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Säännöksen 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava myös tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 95) on todettu, että hankintayksikön olisi ilmoitettava etukäteen ehdokkailta tai tarjoajilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset, sekä arvioitava niiden täyttymistä ja poissulkemisperusteiden käyttämistä erillisessä hankintamenettelyn vaiheessa.

Hankintalain 62 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintalain 62 §:ää koskevissa säännöskohtaisissa perusteluissa (HE 50/2006 vp s. 105 ja 106) on mainittu, että tarjouksen vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia perusteita, jotka koskevat välittömästi hankinnan kohdetta. Sellaisia vertailuperusteita, joilla ei ole liittymää hankinnan kohteeseen, ei voida käyttää tarjousten vertailuperusteina. Perusteina, joita ei tule käyttää tarjousten vertailuperusteina, ovat säännöksen perustelujen mukaan esimerkiksi tarjoajayrityksen toimintaan liittyvät tekijät. Vertailuperusteiden tulee myös olla objektiivisia ja syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksilölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Tarjouksen vertailuperusteina ei myöskään tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö, jolla hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia avustavan rakennuttamisen rakennustöiden valvontatehtävistä vuosille 2013–2015, on ollut epäselvä.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 "Konsultin valintaperusteet" konsulttien valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja ilmoitettu, että konsultit valitaan tarjoushinnan ja laatuarvioinnin yhteispistemäärän perusteella.

Tarjouspyynnön kohdassa 8 "Konsultin valinta" on ilmoitettu tarjouksen vertailuperusteet painoarvoineen seuraavalla tavalla.

"6.1 "Tarjouksen antaja: taustatiedot ja resurssit" 30 prosentin painoarvolla,
6.2 "Toiminnan suunnittelu" 20 prosentin painoarvolla,
6.3 "Toimeksiannon toteutus / laadunvarmistus" 25 prosentin painoarvolla sekä
6.4 "Referenssit" 25 prosentin painoarvolla."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta, tekemien tarjousten kesken.

Hankintamenettelyn kaksivaiheisuus edellyttää, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja tarjousten vertailussa käytettävät seikat on jo tarjouspyyntöaineistossa erotettava toisistaan riittävän selkeästi.

Vertailuperusteiden on lisäksi liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksilölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnössä yhtenä tarjousten vertailuperusteena esitetyn "Tarjouksen antaja: taustatiedot ja resurssit" osalta tarjouksessa on tullut antaa selvitys, jonka on tullut sisältää kuvaus yrityksen rakenteesta, toimialasta, liikevaihdosta ja muista vastaavista yritystä yleisesti esittävistä tunnusluvuista, sekä kuvaus henkilöstöstä, toimeksiantoa toteuttavista henkilöistä, henkilöiden koulutustasosta, kokemuksesta alan töissä, vastuista töiden toteuttamisessa sekä sijaisuuksista.

Vertailuperusteen "Toimeksiannon toteutus / laadunvarmistus" osalta tarjouksessa on tullut antaa selvitys sekä yleisestä laadunvarmistuksesta että osaamisesta ja tiedonkulusta. Yleisen laadunvarmistuksen osalta selvityksen on tullut sisältää:

"- Kuvaus konsultin laatupolitiikasta, laatukäsikirjasta ja laatujärjes- telmästä
- Kuvaus, miten konsultti osoittaa tilaajalle, että laatuvaatimusten mukainen tasainen ja yllätyksetön laatutaso saavutetaan ja millainen on konsultin laadunvalvontaorganisaatio
- Konsultin laatu- ja määrämittausten suorittaminen ja dokumentointi
- Konsultin toiminta poikkeamatapauksessa, korjaavat toimenpiteet ja raportointi poikkeamatilanteissa sekä poikkeaman uusiutumisen estäminen
- Kuvaus raportoinnin toteuttamisesta, esim. työmaapäiväkirja, työmaatarkastukset, katselmukset ja laaturaportit."

Osaamisen ja tiedonkulun osalta selvityksen on tullut sisältää:

"- Kuvaus henkilökunnan tiedonkulun varmistamisesta
- Kuvaus tiedonkulun varmistamisesta tilaajalle ja ulkopuolisille
- Kuvaus henkilökunnan osaamisesta, sen kehittämisestä sekä ylläpidosta
- Kuvaus, kuinka asiakaspalautteen vastaanotto järjestetään, kuinka siihen reagoidaan ja kuinka siitä informoidaan tilaajaa."

Vertailuperusteen "Toimeksiannon toteutus / laadunvarmistus" osalta tarjoajia on edellä todetulla tavalla kehotettu antamaan "Kuvaus henkilökunnan osaamisesta, sen kehittämisestä ja ylläpidosta". Toisaalta tarjoajan soveltuvuusehdoissa on esitetty vaatimuksia henkilöiden ammatillisista edellytyksistä.

Tarjouspyynnössä on edelleen esitetty vertailuperusteena myös "Referenssit" ja tältä osin pyydetty ilmoittamaan sekä yrityksen referenssit kyseessä olevista toimeksiannoista että tehtävien toteuttamiseen aiottujen henkilöiden referenssit viiden viime vuoden ajalta.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut vertailuperusteet "Tarjouksen antaja: taustatiedot ja resurssit", "Toimeksiannon toteutus / laadunvarmistus" ja "Referenssit" liittyvät ennen muuta tarjoajan soveltuvuuden arviointiin eikä tarjousten laadun vertailuun. Näin ollen tarjoajille on saattanut jäädä tarjouspyynnön perusteella epäselväksi miltä osin tarjoajien antamia selvityksiä tullaan käyttämään tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja miltä osin niillä on merkitystä tarjousten laatuvertailussa. Hankintayksikkö ei siten ole tehnyt riittävää eroa soveltuvuutta koskevien perusteiden ja tarjousten vertailuperusteiden välillä.

Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että tarjouspyynnössä tarjousten vertailuperusteena esitetty "Toiminnan suunnittelu", jonka osalta tarjouksessa on tullut antaa selvitys valvontasuunnitelman laatimistavasta ja tavoitettavissa oloon liittyvistä suunnitelmista, on ollut vertailuperusteena epäselvä ja yksilöimätön. Mainittu vertailuperuste on siten antanut hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että tarjouspyyntö ei näin ollen ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikön menettely tarjouspyynnön laatimisessa ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua ja hankintayksikkö on tältä osin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Valittajan tarjous

Hankinnasta 13.10.2012 julkaistun EU-hankintailmoituksen III kohdan "Oikeudelliset, taloudelliset, rahoitukselliset ja tekniset tiedot" alakohdassa III.2.2 "Taloudellinen ja rahoituksellinen tilanne" on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan on toimitettava tilaajavastuulain mukaisesti tarjouksen yhteydessä selvitys siitä, että tarjoaja on liittynyt "Tilaajavastuu.fi / Luotettava Kumppani"-palveluun" tai hankintailmoituksessa yksilöidyt selvitykselle vaihtoehtoiset asiakirjat.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Kelpoisuusehdot" on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan on toimitettava tilaajavastuulain mukaisesti tarjouksen yhteydessä selvitys siitä, että tarjoaja on liittynyt "Tilaajavastuu.fi / Luotettava Kumppani"-palveluun" tai tarjouspyynnössä yksilöidyt selvitykselle vaihtoehtoiset asiakirjat. Tämän lisäksi tarjoukseen on tullut liittää selvitys ammatillisista edellytyksistä ja laadunvarmistuksen edellytyksistä.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjous ei ole ollut edellä mainittujen tarjoukselle sekä hankintailmoituksessa että tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukainen. Valittaja on menetellyt tarjousta jättäessään hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön ehtojen vastaisesti, kun se ei ole toimittanut tilaajavastuulain mukaisia selvityksiä hankintayksikön edellyttämällä tavalla tarjouksensa yhteydessä, vaan erikseen jo siinä vaiheessa, kun valittaja on tilannut tarjouspyyntöasiakirjat tätä varten ilmoitetusta osoitteesta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ja valittaja ovat menetelleet julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintaa ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheistä edellä lausutun markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Helsingin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön sekä valittajan virheellinen menettely huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, jos asianosaiset saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Binä Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin yleisten töiden lautakunnan 5.2.2013 tekemän hankintapäätöksen § 15. Markkinaoikeus kieltää Helsingin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Binä Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Jaakko Ritvala ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.