MAO:325/13

Espoon seudun koulutuskuntayhtymä Omnia (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 2.5.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kiinteistöjen siivouspalveluiden hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana kuuden kuukauden irtisanomisajalla.

Espoon seudun koulutuskuntayhtymä Omnian hallitus on 28.8.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 4 neljän muun tarjoajan ohella sulkenut RTK-Palvelu Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut Omasiivous Oy:n tarjouksen Leppävaaran ja Suomenojan kiinteistöjen osalta sekä Coor Service Management Oy:n tarjouksen Kirkkonummen kiinteistön osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 1.136.000–1.200.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

RTK-Palvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 411.290 euroa viivästyskorkoineen sekä korvaamaan sille tarjousmenettelystä aiheutuneet kulut 500 euroa viivästyskorkoineen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

RTK-Palvelu Oy:n tekemä tarjous on ollut kokonaishinnaltaan halvin jokaisen kohteen osalta ja se olisi voittanut tarjouskilpailun yksiselitteisesti, ellei tarjousta olisi hylätty perusteettomasti.

Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu palveluesimiehen koulutukseksi siivousteknikko ja palveluesimiehen sijaisen koulutukseksi restonomi. Siivousteknikon koulutus on opistotasoinen, kun taas restonomin tutkinto on ylempi ammattikorkeakoulututkinto. Tarjouspyynnön kelpoisuusvaatimuksena on ollut, että työnjohdon sijaisen koulutus on oltava vastaava kuin itse työnjohdon, jolloin työnjohdon koulutuksen on siis tullut olla vähintään siivousteknikkotason koulutus. RTK-Palvelu Oy:n työnjohdon sijaiseksi nimetty henkilö on palveluiden tuottamisen ja johtamisen koulutusohjelmasta valmistunut restonomi eli hänellä on korkeampi koulutus kuin vaatimuksena ollut vähintään siivousteknikon koulutus.

On erittäin outoa ja tarjouskilpailun vaatimusten vastaista, että RTK-Palvelu Oy:n tarjous on hylätty sillä perusteella, että sen työnjohdon sijaisella on korkeampi koulutus kuin varsinaisella työnjohdolla. Hankintayksikkö ei ole tarjouksia arvioidessaan noudattanut itse asettamiaan arviointiperusteita. Espoon seudun koulutuskuntayhtymä Omnian koulutuksia järjestävänä ammattilaisena olisi pitänyt tietää, että restonomin tutkinto on korkeampitasoinen kuin siivousteknikon tutkinto.

Vastine

Vaatimukset

Espoon seudun koulutuskuntayhtymä Omnia on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan maksamaan sille korvauksena tarjouskilpailussa valittujen tarjoajien tarjoushintojen ja Espoon seudun koulutuskuntayhtymä Omnian siivouksesta nykyisin maksamien hintojen välisen erotuksen asian markkinaoikeuskäsittelyn ajalta.

Perusteet

Valittaja ei ole päässyt mukaan edes hintavertailuun, koska sen tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia. Työnjohdon ja myös työnjohtajan sijaisen siivousteknikkotason koulutusvaatimus on ollut hankinnassa ehdottomana kelpoisuusvaatimuksena. Tarjouspyyntö on laadittu yksityiskohtaiseksi ja tarkaksi, koska valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tällöin tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi on kaikkien laadullisten ja soveltuvuuteen kohdistuvien vaatimusten tullut täyttyä, niin kuin tarjouspyynnössä on selvästi sanottu. Tarkoituksena on ollut saada halvin tarjous selville siten, että kaikki vertailuun pääsevät tarjoukset ovat sisällöltään sellaisia, että vertailukin voidaan suorittaa oikeudenmukaisesti.

Kilpailutuksen kohteena on ollut siivouspalveluiden järjestäminen erittäin vaativassa ammattioppilaitosympäristössä. Vaadittu työnjohdon siivousteknikkotason koulutus on kokemuksen kautta todettu erittäin tärkeäksi ja nimenomaan siivousalan koulutusvaatimuksella on haluttu varmistaa siivouskoneiden ja -laitteiden, pintamateriaalien ja käytettävien aineiden tuntemus. Siivousteknikon opintoihin kuuluu muun muassa puhdistuksen teknologian sekä mikrobiologian ja hygienian opetusta yli 1.400 tuntia. Tutkinto antaa laajat tiedot siivouksen menetelmistä, välineistä ja kemiasta ja se painottuu nimenomaan siivouksen teknologiaan. Restonomin tutkinto ei tällaisia vaatimuksia täytä eikä se ole siivousalan tutkinto. Ei voida olettaa, että mikä tahansa korkeampiasteinenkaan koulutus voisi olla siivoustyönjohdolle soveltuva. Valittajan siivousalan yrityksenä on täytynyt tämä tietää.

Valittajan ottaminen mukaan hintavertailuun ei olisi ollut oikeudenmukaista ja tasapuolista niitä tarjoajia kohtaan, jotka ovat täyttäneet tarjouspyynnön vaatimukset. Samasta syystä vertailun ulkopuolelle on jäänyt myös muita tarjoajia. Lisäksi valittajan tarjouksessa on ollut muitakin puutteita.

Kuultavan lausunto

Omasiivous Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Restonomin koulutus on matkailu- ja ravitsemisalan ammattikorkeakoulututkinto, jonka suorittaneilla on asiantuntemus matkailu-, ravitsemis- ja talousalasta ja niihin kuuluvien palveluiden kehittämisestä. Restonomin tutkintoon johtavaa koulutusta voi suorittaa yleisesti viidessä eri koulutusohjelmassa. Valittajan tarjouksessa ei ole millään tavoin tarkennettu sitä, minkä koulutusohjelman mukaisen restonomin tutkinnon tarjouksessa esitetty työnjohdon sijainen on suorittanut.

Siivousteknikko on puhdistuspalvelualan johtamisen asiantuntija, joka hallitsee siivouksen keskeiset periaatteet, käytännön siivoustyön, siihen perehdyttämisen ja työn ohjaamisen sekä henkilöstön ja palvelutuotannon johtamisen. Siivousteknikon tutkinto edellyttää siten vankkaa perehtymistä käytännön siivoustyöhön, kuten tietoutta siivousmenetelmien ja -aineiden valinnasta lian, pintamateriaalien, käytettävissä olevan ajan ja puhtausvaatimusten perusteella. Lisäksi siivousteknikon tulee tuntea alan koneiden käyttö, eri materiaalien puhdistus- ja huoltovaatimukset sekä tuntea myös toiminnan ympäristövaikutuksia ja niiden huomioimista siivoustyössä.

Tarjouspyynnön kohteena olevien tehtävien asianmukainen suorittaminen edellyttää nimenomaan työnjohdon käytännön siivoustyön tuntemusta, minkä johdosta siivousteknikon tutkintoa on pidetty tarkoituksenmukaisimpana koulutusvaatimuksena. Vaikka tarjouksessa on todettu, että vähimmäisvaatimuksena on siivousteknikon koulutus, se ei johda siihen, että mitä tahansa muuta ylemmäksi luokiteltavaa tutkintoa voitaisiin pitää tarjouspyynnön mukaisena. Muun tutkinnon hyväksyminen edellyttää sitä, että siihen sisältyy sellaisia opintoja, joiden perusteella henkilöllä on vähintään siivousteknikolta edellytettävä alan osaaminen.

Valittajan tarjouksesta ei ole ilmennyt, että sijaisen koulutusta voidaan ammattinimikkeestä huolimatta pitää vastaavana kuin siivousteknikon tutkintoa. Kun restonomin tutkinto painottuu yleensä matkailu- ja ravitsemisalan opintoihin, ei sitä ilman lisäselvitystä voida rinnastaa siivousteknikon tutkintoon. Valittajan nyt jälkikäteen valituksen yhteydessä esittämät tarkennukset työnjohdon sijaisen tutkinnon osalta eivät voi johtaa sijaisen kelpoisuuden uudelleen arvioimiseen ja valituksen hyväksymiseen.

Coor Management LP Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen tarjouksessaan esittämä työnjohdon sijainen on valmistunut restonomiksi toimitilapalvelujen asiantuntijuusalueelta ja hän on tehnyt siivoustyötä ja palveluesimiehen tehtäviä noin seitsemän vuotta. Kyseinen henkilö on toiminut hyvin vaativissa kohteissa, joissa on tarvittu paljon enemmän osaamista kuin tämän hankintamenettelyn kohteissa.

Myös opistotasoinen siivousteknikon erikoisammattitutkinto on tutkintorakenteessa sijoitettu matkailu-, ravitsemis- ja talousalan alle eli samalla tavalla kuin restonomin ammattikorkeakoulututkintokin. Näin ollen molemmat tutkinnot ovat matkailu-, ravitsemis- ja talousalan tutkintoja. Siivousteknikko vastaa puhdistuspalvelujen tuottamisesta erilaisissa organisaatioissa siivoushenkilöstön esimiehenä. Siivousalalla palveluesimiehen esimieheltä, esimerkiksi palvelupäälliköltä, vaaditaan usein restonomin tutkinto, koska restonomiopinnot sisältävät enemmän johtamisen koulutusta sekä palvelujen tuottamista ja kehittämistä kuin siivousteknikon tutkinto.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan tarjouskilpailussa valittujen tarjoajien tarjoushintojen ja Espoon koulutuskuntayhtymä Omnian siivouksesta nykyisin maksamien hintojen välisen erotuksen asian markkinaoikeuskäsittelyn ajalta. Kyseinen hankintayksikön valittajaan kohdistama korvausvaatimus koskee hankintayksikölle väitetyksi aiheutetun vahingon korvaamista.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Hankintayksikön vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Viimeksi mainitun pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp s. 101) on muun ohella todettu, että hankintayksiköllä on oikeus pyytää ehdokasta tai tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään tämän antamia asiakirjoja. Säännös ei kuitenkaan velvoita hankintayksikköä pyytämään ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään puutteellisia selvityksiä. Vastuu tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuudesta ja vaadittujen selvitysten toimittamisesta on tarjoajalla. Hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjouskilpailusta tarjous, jossa ei ole vaadittuja selvityksiä.

Asian arviointi

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut Espoon seudun koulutuskuntayhtymä Omnian kiinteistöjen ylläpitosiivous ja perussiivous Leppävaarassa, Suomenojalla ja Kirkkonummella sijaitsevissa kiinteistöissä.

Tarjouspyynnön kohdan 6 "Kelpoisuusvaatimukset" alakohdassa 7 "Tekninen suorituskyky ja ammatillinen pätevyys" on ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjoajan työnjohtajan tulee olla vähintään siivousteknikkotason koulutuksen saanut, suomenkielentaitoinen, aina virka-aikana Omnian tavoitettavissa oleva henkilö. Tarjouksessa on ilmoitettava työnjohtajan koulutus ja työkokemus. Tarjouksessa ei tule nimetä sellaista henkilöä vastaavaksi, joka ei käytännössä osallistu palvelutoimintaan. Tarjouksessa on ilmoitettava miten työnjohdon sijaisuus hoidetaan. Myös sijaisella on oltava vastaava koulutus."

Edelleen tarjouspyynnön kohdassa 8 "Tarjouksen sisältö" on ilmoitettu, että tarjouksen on tullut olla sisällöltään tarjouspyynnön ehtojen mukainen eli sen on tullut vastata esitettyjä vaatimuksia ja kaupallisia ehtoja. Tarjouksen on tullut olla laadittu tarjouspyynnössä mainitulla tavalla ja sisältää kaikki vaaditut selvitykset tullakseen huomioiduksi tarjouskilpailussa. Saman kohdan mukaan tarjoajalle ei ole maksettu korvausta tehdystä tarjouksesta.

Valittajan tarjouksen liitteessä 5 kohdassa 2 "Työnjohto" on ilmoitettu, että palveluesimies on koulutukseltaan siivousteknikko ja hänellä on siivousalan työkokemusta yli 27 vuotta sekä esimieskokemusta yli 22 vuotta. Palveluesimiehen sijaisen koulutukseksi on ilmoitettu restonomi ja hänen siivousalan työkokemukseksi yli 5 vuotta sekä esimieskokemukseksi yli 5 vuotta. Molemmilla on ilmoitettu olevan sujuva suullinen ja kirjallinen suomen kielen taito.

Hankintapäätöksen mukaan valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä esitettyä tarjoajan kelpoisuusvaatimusta 7, koska työnjohdon sijaisen koulutusvaatimus ei ole täyttynyt. Näin ollen valittajan tarjousta ei ole otettu mukaan tarjousvertailuun.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa sekä niiden soveltamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin kohdeltava tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä suljettava tarjouskilpailusta sellaiset tarjoajat, jotka eivät täytä tarjoajan soveltuvuudelle asetettuja ehdottomia vähimmäisvaatimuksia. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjoajat ovat etukäteen tietoisia soveltuvuutta koskevista vähimmäis-vaatimuksista sekä niistä seikoista ja selvityksistä, joiden perusteella soveltuvuusarviointi tehdään.

Tarjouspyynnössä siivousteknikkotason koulutus on ollut työnjohtajan ja tämän sijaisen vähimmäisvaatimuksena, mutta tarjouspyynnössä ei ole tätä tarkemmin määritelty vaadittua koulutusta. Valittaja on itse arvioinut tarjouksensa täyttävän tältä osin vaaditun soveltuvuusvaatimuksen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole voinut automaattisesti tarkemmin asiaa selvittämättä katsoa valittajan tarjouksessa esitettyä restonomin tutkintoa koulutusvaatimusta täyttämättömäksi, kun tarjouksessa on vielä samassa yhteydessä ilmoitettu kysymyksessä olevan restonomin siivousalan työkokemukseksi yli viisi vuotta.

Lisäksi asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että hankintayksikkö on hyväksynyt tarjousvertailuun sellaisiakin tarjoajia, joiden tarjouksista työnjohdon sijaisen koulutusvaatimuksen täyttyminen ei ole käynyt ilmi. Näin ollen edellä mainittua työtehtävää koskeva koulutusvaatimus ei ole kohdistunut kaikkiin tarjoajiin tasapuolisesti. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sellaisella perusteella, jota se ei ole soveltanut tasapuolisesti ja johdonmukaisesti kaikkiin tarjoajiin.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeussäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjoukset uudelleen sekä tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kiinteistöjensä siivouspalveluiden hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava saamansa tarjoukset uudelleen sekä tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Espoon koulutuskuntayhtymä Omnian vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa Espoon koulutuskuntayhtymä Omnian hallituksen 28.8.2012 tekemän hankintapäätöksen § 4. Markkinaoikeus kieltää Espoon koulutuskuntayhtymä Omniaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon koulutuskuntayhtymä Omnian korvaamaan RTK-Palvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n

1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Jaakko Ritvala ja Pertti Virtanen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.