MAO:34/11

Porin kaupunki – murskausurakka
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
- tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta

Dnro 212/10/JH
Antopäivä 26.1.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Porin kaupunki on pyytänyt 12.3.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kiimakallion kallioalueella tehtävistä murskaustöistä. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut tarjoukset 11 tarjoajalta.

Porin kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 4.5.2010 § 185 valinnut tarjouskilpailun voittajaksi Lemminkäinen Infra Oy:n. Samalla päätöksellä Porin kaupunki on hylännyt neljän tarjoajan, mukaan lukien Alvarin Sora ja Murske Oy:n, tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön mukaan ollut noin 1,4 miljoonaa euroa.

Porin kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellä 1.6.2010 § 233 hylännyt Alvarin Sora ja Murske Oy:n hylkäyspäätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

HAKEMUS JA HAKEMUKSEN TÄYDENNYS

Alvarin Sora ja Murske Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hakijan tarjouksen hylkäämistä koskevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 18 prosenttia urakan verottomasta kokonaisarvosta.

Hankintapäätöksen liitteen 6 mukaan hakija on hylätty tarjoajana seuraavissa kelpoisuusvertailun kohdissa: SFS-EN1342 mukainen CE-merkintä, tarjoajan soveltuvuus sekä laadunvalvonta ja toimintavarmuus. Hakija täyttää nämä kelpoisuusvaatimukset.

Hakija ei ole voinut esittää valmiutta CE-merkinnän osalta ennen kuin kallion lujuusarvioista on murskaustyön yhteydessä saatu hyväksyttävät tulokset.

Hakija on tarjouksessaan esittänyt RALA-pätevyystodistuksen numero 740, jossa hakija on todettu päteväksi murskaustöiden, kivi- ja maa-ainestoimitusten sekä maanrakentamisen aloilla.

Hakija on toteuttanut muun muassa Jyväskylän kaupungin vuosimurskauksen (noin 180.000 tonnia) vuonna 2010, sekä Hyvinkään kaupungin vuosimurskauksen (noin 260.000 tonnia) vuonna 2009.

Laadunvalvonnan osalta hakija on ilmoittanut käyttävänsä työmaakohtaista laatujärjestelmää ja jatkuvaa laadun seurantaa. Tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyvän urakkaohjelman mukaan laatusuunnitelma tulee esittää tilaajalle vasta sopimuskatselmuksessa.

RALA-pätevyystodistuksesta ilmenevät hakijan toimintavarmuutta kuvaavat tekninen osaaminen ja resurssit, yhteiskunnalliset velvoitteet sekä taloudellinen tila.

VASTINE

Porin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.700 eurolla korkoineen.

Hankintayksikön tekemän tarjousten kelpoisuusvertailun mukaan hakijan tarjous on ollut laadunvalvontaa, toimintavarmuutta ja tarjoajan soveltuvuutta koskevilta osiltaan puutteellinen, joten se on tullut hylätä.

Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan, milloin niillä on valmius osoittaa tuotteiden kelpoisuus standardin SFS-EN13242 mukaisella CE-merkinnällä. Tarjouspyynnön lisäkysymyksissä hankintayksikkö on vastannut CE-merkintään liittyen, että tarjouspyynnössä pyydetään vain ajankohtaa, jolloin urakoitsijalla on valmius CE-merkintään. Hakija ei ole ilmoittanut ajankohtaa tarjouksessaan.

Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty liittämään tarjouksiinsa selvitykset, joista ilmenee tarjoajien soveltuvuus urakan suorittajaksi sekä tarjoajien urakan suorittamiseen osoittamat resurssit. Hakija ei ole liittänyt tarjoukseensa riittävää selvitystä laadunvalvonnasta ja laatujärjestelmästä. Tarjouksesta ei myöskään ilmene murskaustapa eikä henkilöstön koulutus, jotka olivat tarjouspyynnön mukaisesti laatupisteytyksen perusteita. Edelleenkään hakija ei ole tarjouksessaan selvittänyt tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla omaa laadunvalvontaansa eikä mahdollisia referenssejään vastaavista kohteista.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyvässä urakkaohjelmassa on mainittu, että laatusuunnitelma tulee esittää tilaajalle sopimuskatselmuksessa. Urakkaohjelmassa ei ole mainittu, että tämä suunnitelma tulee esittää ”vasta” sopimuskatselmuksessa. Sopimuskatselmuksessa laatu-suunnitelma käydään läpi yhdessä urakoitsijan kanssa, urakoitsija tarkentaa laatusuunnitelmaansa ja tilaaja hyväksyy sen lopullisesti.

RALA-todistuksesta ei ilmene tarjouspyynnössä edellytettyjä seikkoja, vaan ainoastaan pätevyys murskaustyöhön ja yhteiskuntavelvoitteiden suorittaminen.

LAUSUNTO

Lemminkäinen Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen kokonaisuudessaan, ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.309,90 eurolla korkoineen.

Hankintapäätös on ollut hankintalain mukainen. Vaaditut asiakirjat ja selvitykset ovat olleet niin kutsuttuja minimiehtoja, joiden täyttyminen tai niihin sitoutuminen on tullut ilmaista kunkin tarjoajan tarjousasiakirjoissa.

Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta pyytää tarjoajilta täsmennyksiä jätettyihin tarjouksiin, eikä sillä ole velvollisuutta tulkita epäselviä tarjouksia tarjoajan eduksi. Sen sijaan hankintayksiköllä on oikeus hylätä tarjouspyyntöä vastaamaton tarjous.

Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa määrätä hankintayksikköä valitsemaan tiettyä tarjoajaa urakan suorittajaksi. Hakemus on siten jätettävä tutkimatta siltä osin kun siinä on vaadittu, että hakija valitaan urakan toteuttajaksi. Hakijan esittämä hyvitysmaksuvaatimus ei ole pääasiaan liittyvä sivuvaatimus, joten se tulee jättää tutkimatta valitusajan päättymisen jälkeen esitettynä.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään, että tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset ovat olleet ylimalkaisia ja luettelonomaisia esityksiä siitä, mitä tarjous voi sisältää. Minkäänlaista minimitasoa ja luetteloa vähimmäisvaatimuksineen tarjouspyynnössä ei ole annettu. Tarjouksen tekijältä ei siten ole voitu edellyttää arvausta siitä, kuinka yksilöidysti ja millä tasolla vaatimuksiin on tullut vastata.

Hakijan tarjoukseen liitetystä RALA-todistuksesta ilmenee ammattiosaaminen työtapoineen ja henkilöstöresursseineen, koska muuten mainittua todistusta ei ole voinut saada.

Hakija on saanut 24.5.2010 päivätyn ja allekirjoitetun hankintapäätöksen postitse. Postitse lähetetyn asiakirjan on katsottava tulleen hakijan tietoon seitsemäntenä päivänä sen lähettämisestä. Hakija on tehnyt hakemuksen 26.5.2010 ja hakemuksen täydennyksen 4.6.2010, joten hakemus on tullut vireille määräajassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on ttä varten toimitettava.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaat ja tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta

Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Asiassa on ratkaistavana kysymyksenä se, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen pois tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua.

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti.

Hankintapäätöksen liitteen 6 vertailutaulukosta (”Kelpoisuusvertailu”) ilmenevin tavoin osa tarjoajista on suljettu tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua. Taulukossa on arvioitu yhtäältä tarjoukselle tarjouspyynnössä asetettuja tarjouksen sisältöön ja toimittamiseen liittyviä vaatimuksia. Toisaalta taulukossa on arvioitu myös tarjoajien soveltuvuutta. Taulukon mukaan hakijan tarjous ei ole sisältänyt seuraavia tarjouspyynnössä vaadittuja selvityksiä:

– selvitys valmiudesta SFS-EN13242 mukaiseen CE-merkintään
– selvitys tarjoajan soveltuvuudesta
– selvitys laadunvalvonnasta ja laadunvalvontajärjestelmästä sekä ulkopuolisen tahon suorittamasta auditoinnista tai sertifioidusta laatujärjestelmästä ja laadunvalvontajärjestelmästä
– selvitys toimintaan asetetusta kalustosta ja resursseista (muun muassa talous, avainhenkilöt) sekä mahdolliset referenssit vastaavista urakoista

Tarjouspyynnön sivulla 2 on todettu alaotsikon ”Tarjouksen antaminen” kohdalla seuraavaa:

”Tarjoajan tulee tarjouksessaan ilmoittaa, milloin hänellä on valmius osoittaa tuotteidensa kelpoisuus standardin SFS-EN13242 mukaisella CE-merkinnällä.

Tarjoukseen tulee liittää selvitykset, joista tulee ilmetä tarjoajan soveltuvuus ko. urakan suorittajaksi, sekä tarjoajan urakan suorittamiseen osoitetut resurssit:

– Selvitys laadunvalvonnasta ja -järjestelmästä sekä ulkopuolisen tahon suorittamasta auditoinnista, tai sertifioitu laatujärjestelmä ja laadunvalvontajärjestelmä
– Toimittajan toimitusvarmuutta kuvaavat asiat, kuten toimintaan asetettu kalusto ja resurssit (mm. talous, avainhenkilöt), sekä mahdolliset referenssit vastaavista urakoista (max 3 kpl)”

CE-merkintää koskeva vaatimus

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouksissaan ajankohta, jolloin niillä on ollut valmius ilmoittaa tuotteiden kelpoisuus vaaditun standardin mukaisella CE-merkinnällä. Hankintayksikkö on korostanut seikkaa 30.3.2010 päivätyssä tarjouspyyntöön liittyviin kysymyksiin antamassaan vastauksessaan, jossa se on todennut, että ”tarjouspyynnössä kysytään vain ajankohtaa, jolloin urakoitsijalla on valmius CE-merkintään.”

Hakija ei ole tarjouksessaan ilmoittanut ajankohtaa, jolloin sillä on valmius osoittaa tuotteidensa kelpoisuus edellä mainitun standardin mukaisella CE-merkinnällä. Hakijan tarjous ei siten tältä osin ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Laadunvalvonta ja laatujärjestelmä

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä vaaditut selvitykset tarjoajan soveltuvuudesta ovat olleet laadunvalvontaa ja laadunvalvontajärjestelmää koskevilta osin sillä tavoin yleisluonteisia, että ne ovat jättäneet tarjoajille valinnanvaraa sen suhteen, millä tavoin ja minkä asiakirjojen avulla ne antavat kyseisiä vaatimuksia koskevan selvityksen. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole esitetty tarkennuksia sen suhteen, mikä ulkopuolinen taho voi suorittaa laadunvalvontaa ja laadunvalvontajärjestelmää koskevan auditoinnin tai miten auditointi on suoritettava.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan, että sillä on ”työmaakohtainen laatujärjestelmä, jatkuva laadunseuranta”. Lisäksi hakija on liittänyt tarjoukseensa Rakentamisen Laatu ry:n myöntämän 4.3.2010 päivätyn RALA-pätevyystodistuksen, jossa hakija on todettu päteväksi toimijaksi muun muassa murskaus- ja maanrakentamistöissä. RALA-pätevyystodistuksessa todetaan, että todistuksen antamishetkellä hakijalla on ilmoituksensa mukaan ollut yrityskohtainen laatujärjestelmä. Todistuksessa mainitaan lisäksi että eräänä pätevyyden myöntämisperusteena on ”tiedot laadunvarmistuksesta”.

Markkinaoikeus toteaa että hakijan RALA-todistuksesta ilmenevä laadunvarmistuksen taso perustuu hakijan omaan ilmoitukseen. Näin ollen kyse ei ole ulkopuolisen tahon suorittamaan auditointiin perustuvasta arvioinnista, jota tarjouspyynnössä on edellytetty. Hakija ei ole myöskään esittänyt selvitystä siitä, että sillä olisi käytössään sertifioitu laatujärjestelmä tai laadunvalvonnanjärjestelmä taikka siitä, millainen laatujärjestelmä sillä ylipäänsä on käytössään.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjous ei ole laadunvalvontaa ja laadunvalvontajärjestelmää koskevan selvityksen osalta ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti siltä osin kuin se on perustanut päätöksensä hakijan tarjouksen sulkemisesta pois tarjouskilpailusta tämän selvityksen puuttumiseen.

Toimitusvarmuus

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut liittää selvitykset toimittajan toimitusvarmuutta kuvaavista asioista, kuten toimintaan asetetusta kalustosta ja resursseista (muun muassa talous ja avainhenkilöt), sekä mahdollisista referensseistä vastaavista urakoista.

Tarjouspyynnön sivulla 4 on lisäksi edellytetty, että tarjoajien tulee antaa tarjouksen liitteenä muun muassa seuraavat todistukset ja selvitykset:
– selvitys merkinnästä ennakkoperintärekisteriin, työnantajarekisteriin ja arvonlisäverovelvollisten rekisteriin
– todistus verojen maksamisesta, verovelkatodistus tai selvitys siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty
– todistus eläkevakuutuksen ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvitys siitä, että erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskeva maksusopimus on tehty

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut selvitykset ja todistukset liittyvät tarjoajan taloudellisen tilan arviointiin ja että niillä voi olla merkitystä arvioitaessa tarjoajien toimitusvarmuutta taloudelliselta kannalta.

Hakija ei ole tarjouksessaan esittänyt erillistä selvitystä sen toimitusvarmuutta kuvaavista seikoista. Hakijan tarjous ei ole myöskään sisältänyt edellä mainittuja verotukseen ja eläkevakuutuksiin liittyviä todistuksia ja selvityksiä. Hakija on sen sijaan markkinaoikeudessa esittänyt, että yrityksen tekninen osaaminen, resurssit sekä taloudellinen tila ilmenevät hakijan tarjoukseen liitetystä RALA-pätevyystodistuksesta.

Kyseisestä todistuksesta ilmenevin tavoin RALA-pätevyyden myöntämisperusteet ovat seuraavat:

– ”TEKNINEN OSAAMINEN JA RESURSSIT: Näytöt RALA:n toiminto- ja työlajinimikkeistön mukaisista referensseistä, näytöt resursseista, tiedot laadunvarmistuksesta sekä ympäristöasioiden hallinnan ja työturvallisuuden menettelyistä.
– YHTEISKUNNALLISET VELVOITTEET JA TILAAJAVASTUULAIN TIEDOT: Yritys on ennakkoperintä- ja kaupparekisterissä sekä rekisteröity alv-tilittäjä. Yritys hoitaa verovelvoitteensa sekä työntekijöiden eläkemaksut. Tiedot työnantajarekisteröitymisestä ja sovellettavista työehtosopimuksista.
– TALOUDEN TILA: Hyväksyttävät kolmen viime vuoden tilinpäätöstiedot.”

Ottaen huomioon tarjouspyynnön vaatimus toimittajan toimitusvarmuutta koskevan selvityksen esittämisestä, sekä muualla tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset tarjoukseen liitettävistä todistuksista ja selvityksistä, markkinaoikeus katsoo, ettei RALA-pätevyystodistusta voida pitää tarjouspyynnössä edellytettynä riittävänä selvityksenä tarjoajan taloudellisesta asemasta. RALA-pätevyystodistusta ei myöskään voida pitää riittävä selvityksenä siitä, millaista kalustoa ja resursseja tarjoajalla on käytettävissä. Hakijan tarjoukseen ei näin ollen ole sisältynyt riittävää selvitystä tarjouspyynnössä edellytetystä toimitusvarmuudesta ja tarjous on siten ollut myös tältä osin tarjouspyynnön vastainen.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Porin kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hakija on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

Lemminkäinen Infra Oy on antanut asiassa lausunnon. Yhtiölle on aiheutunut lausunnon antamisesta kuluja. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Lemminkäinen Infra Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Näin ollen hakija on velvoitettava korvaamaan Lemminkäinen Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi katsomalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Alvarin Sora ja Murske Oy:n korvaamaan Porin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.700 eurolla ja Lemminkäinen Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.700 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Sami Rautiainen ja Matti Vedenkannas.