MAO:75/11

Tampereen kaupunki – vaihtomattopalvelu
- vertailuperusteiden hyväksyttävyys

Dnro 603/09/JH
Antopäivä 17.2.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tampereen Logistiikka on pyytänyt 5.11.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Tampereen kaupungin yksiköiden tarpeisiin hankittavasta vaihtomattopalvelusta ajalle 1.1.2010–31.12.2012, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta kahdella yhden vuoden pituisella optiokaudella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Tampereen kaupungin Tampereen Logistiikka Liikelaitos on päätöksellään 22.12.2009 § 150 valinnut palveluntoimittajaksi Lindström Oy:n.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 440.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se sitoutuu olemaan panematta hankintapäätöstä täytäntöön markkinaoikeuden käsittelyn aikana.

HAKEMUS

Nykypesu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Tampereen kaupungin hankintapäätöksen 22.12.2009 § 150, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.953 eurolla korkoineen.

Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden laadulliset vertailuperusteet ovat olleet yleisiä ja yksilöimättömiä. Vertailuperusteiden yksilöimättömyys on koskenut erityisesti vertailuperusteita ”toimitukset ja toimitusten seuranta”, ”ratkaisun toiminnallisuus; asiakaspalvelu”, ”asiakastyytyväisyyden seuranta” ja ”kuvaus jakelupalvelusta”.

Tarjoajien ei ole ollut mahdollista tarjouksia tehdessään tietää, mitä seikkoja tarjouksissa tulisi kuvata ja mitä seikkoja hankintayksikkö tulee tarjousvertailussa arvostamaan. Vertailuperusteet ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden arvioida tarjouksia.

Tarjousvertailu on ollut hyvin ylimalkainen ja perustelematon. Vertailuperusteiden yleisyys ja yksilöimättömyys on aiheuttanut tarjousvertailussa vahinkoa hakijalle ja syrjinyt tätä. Vertailuperusteissa ja niiden ilmoittamisessa olevia virheitä ei ole mahdollista korjata muutoin kuin järjestämällä tarjouskilpailu uudelleen.

VASTINE

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 4.372 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ja niiden painotus selkeästi. Vertailuperusteita on myös selkiytetty tarjouspyynnössä alakohdittain, joista on tarkasti selvinnyt, mitä seikkoja kunkin perusteen kohdalla arvioidaan.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen sisältö” on pyydetty tarjouksen arvioimiseksi tarjoukseen liitettäväksi selvitys tai kuvaus palvelun sisältöön liittyvistä asioista. Mainitussa kohdassa on ilmoitettu, millaisia asioita tarjouksessa tulee kuvata ja näin ollen mitä seikkoja tarjousten arvioimisessa otetaan huomioon. Näin ollen tarjoajilla on ollut tarjouksia tehdessään selkeä kuva siitä, mitä seikkoja tarjouksissa tulisi kuvata ja mitä seikkoja tarjousten vertailussa arvioidaan.

Tarjousten vertailusta on laadittu sanallinen arviointi, jossa on myös ilmoitettu tarjouksen kustakin vertailukohdasta saama pistemäärä. Vertailuperusteiden alakohdat on pisteytetty erikseen ja pistekeskiarvosta on muodostunut kunkin vertailukohdan osalta annettu pistemäärä. Alakohtainen pistearviointi on myös avattu perusteellisesti kirjallisesti.

Hakijan tarjous on arvioitu vertailussa kokonaisuudessaan ja tarjouksesta on huomioitu kaikki ne seikat, joilla on ollut merkitystä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa. Voittanut tarjous on ollut kattavampi ja yksityiskohtaisempi ja tätä on arvostettu vertailussa.

LAUSUNTO

Lindström Oy on esittänyt lausunnossaan, että hankintayksikön käyttämät kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ovat olleet selkeitä ja ymmärrettäviä ja ne on lisäksi täsmennetty alakriteereillä. Vertailuperusteet ovat myös olleet vaihtomattopalveluja tuottaville yrityksille tuttuja.

Tarjoajille on annettu selkeä tieto siitä, mitä tarjouksessa tulee kuvata ja mitä seikkoja hankintayksikkö tulee tarjousvertailussa arvostamaan. Tarjoajat eivät ole esittäneet tarjouspyynnön valintakriteereistä annettuun määräaikaan mennessä kysymyksiä. Myös hankintayksikön tekemä tarjousvertailu on ollut selkeä ja riittävä.

LISÄKIRJELMÄT

Nykypesu Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole pyydettyjen selvitysten ja kuvausten osalta viitattu tarjouspyynnössä ilmoitettuihin kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteisiin eikä millään tavalla selvitetty, mihin vertailuperusteeseen mainitut selvitykset liittyvät. Koska tarjouspyynnössä ilmoitetuilla vertailuperusteilla on ollut eri painoarvot, on ollut tärkeätä, että vertailuperusteiden sisältö on yksiselitteinen. Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen sisältö mainitut seikat eivät ole selventäneet tarjousten vertailuperusteita.

Hakija on parhaan kykynsä mukaan pyrkinyt laatimaan tarjouksensa ja korostamaan vaihtomattopalveluiden toimitukselle merkityksellisiä seikkoja. Kun ilmoitetut tarjousten vertailuperusteet ovat olleet yleisiä ja yksilöimättömiä, hankintayksikkö on voinut vasta tarjousten saamisen jälkeen päättää, mitä seikkoja se arvostaa tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on vastineensa perusteella arvostanut tarjousvertailussa tarjousten kattavuutta ja yksityiskohtaisuutta eli tehnyt tarjousvertailun virheellisesti tarjousten pituuden perusteella.

Tampereen kaupunki on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohteen määrittely sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Tampereen kaupungin yksiköiden tarpeisiin hankittavasta vaihtomattopalvelusta. Hankittava palvelu on tarjouspyynnön mukaan sisältänyt puhtaiden mattojen toimituksen kohteisiin ja käytettyjen mattojen noudon tilaajan kanssa sovituin vaihtovälein sekä vaihtomattojen pesun ja kuivatuksen. Tarjouspyynnössä on myös muun ohella ilmoitettu, että toimittaja suorittaa mattojen vaihdon tilaajan tiloissa sovittuihin paikkoihin määriteltyinä aikoina ja että toimittaja huolehtii siitä, että sen toimittamat vaihtomatot ovat puhtaita, ehjiä ja laadullisilta ominaisuuksiltaan käyttökuntoisia.

Tarjouspyynnössä on asetettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellisen edullisuus seuraavin vertailuperustein ja painoarvoin:

– Hinta (60 prosenttia)

– Kuvaukset toimintamallista ja prosessikuvaus (20 prosenttia)
– toimitukset ja toimitusten seuranta
– ratkaisun toiminnallisuus; asiakaspalvelu
– asiakastyytyväisyyden seuranta
– reklamaatioiden käsittely, hoito ja seuranta

– Logistiset ratkaisut (13 prosenttia)
– kuvaus jakelupalvelusta
– toimitusten varmistusjärjestelmä ja varasuunnitelmat (tuotantohäiriöt, poissaolot)

– Oma ydinprosessien tuottomahdollisuus; pesee ja huoltaa vaihtomatot itse (7 prosenttia).

Tarjouspyynnössä on tarjousten vertailuperusteiden ilmoittamisen yhteydessä mainittu, että tarjouksessa on ilmoitettava kaikki tarjousten arvioinnissa tarvittavat tiedot. Tietojen puuttumisen on ilmoitettu voivan johtaa tarjouksen jättämiseen vertailun ulkopuolelle tai vähintään siihen, että tarjous saa kyseisestä vertailuperusteesta nolla pistettä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen sisältö” on ilmoitettu, että tarjoukseen on tarjousten arvioimista varten liitettävä selvitys tai kuvaus tai tarjouksessa on mainittava seuraavat seikat:

– hinta (hintaliitteellä 1)
– palveluprosessin kuvaus, josta ilmenee koko toimintatapa palvelun sisällöstä ja logistiikasta. Kuvauksesta on käytävä ilmi tarjoajan henkilökunnan määrä kussakin vaiheessa sekä kerrottava jakelukapasiteetin määrästä ja toiminnasta. Tilaaja arvostaa tarjoajaa, joka vastaa itse ydinprosessien tuottamisesta (pesee ja huoltaa vaihtomatot itse), eikä teetä kyseisiä vaiheita alihankintana
– asiakaspalvelun sisältökuvaus; resurssit, tavoitettavuus, palveluajat, asiakastyytyväisyyden seuranta
– selvitys toimitusten varmistusjärjestelmästä ja varasuunnitelmat
– kuvaus vaihtojen seurantajärjestelmästä
– kuvaus reklamaatioiden hoidosta; seuranta ja käsittely
– kuvaus raportointijärjestelmästä ja asiakastietojärjestelmästä (asiakkaan käytössä oleva esim. sähköinen rekisteri, kohteittain tuotetiedot).

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on kuitenkin käytettävä sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Lisäksi hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperusteiden ”toimitukset ja toimitusten seuranta”, ”ratkaisun toiminnallisuus; asiakaspalvelu” ja ”kuvaus jakelupalvelusta” sisältö on jäänyt tarjouspyynnön perusteella epäselväksi. Tarjouspyynnössä ei ole täsmennetty, minkä laadullisen vertailuperusteen osalta suoritettavaan tarjousvertailuun tarjouspyynnössä tarjousten arvioimista varten tarjoajilta pyydetyt selvitykset liittyvät, eikä tarjouspyynnöstä ole ilmennyt, miten edellä mainitut vertailuperusteet eroavat toisistaan. Tarjoajat eivät edellä lausuttu huomioon ottaen ole voineet tarjouspyynnön perusteella tarjouksia laatiessaan tietää, millä konkreettisilla seikoilla on merkitystä tarjousten keskinäistä paremmuutta kyseisten vertailuperusteiden osalta arvioitaessa.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut vertailuperusteiden asettamisen osalta niin selvä ja yksiselitteinen, että se olisi turvannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Johtopäätös

Hankintayksikkö on edellä todetuin perustein menetellyt hankinnassaan tarjouspyynnön laatimisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on siten harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista esitetyistä väitteistä.

Seuraamus

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön, joten se voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheistä edellä lausutun markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentit huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupungin Tampereen Logistiikka Liikelaitoksen päätöksen 22.12.2009 § 150 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai muutoinkaan panemasta päätöstä täytäntöön nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan Nykypesu Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.