MAO:86/11

Liikennevirasto - mainos- ja viestintätoimistopalvelut
- tarjoajan soveltuvuus

Dnro 209/10/JH
Antopäivä 18.2.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Liikennevirasto on pyytänyt 2.2.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä ja sen 19.4.2010 päivätyllä tarkennuksella tarjouksia Liikenneviraston mainos- ja viestintätoimistopalveluiden hankinnasta kolmen vuoden sopimuskaudelle. Hankinnasta on julkaistu 4.2.2010 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintailmoituksen mukaan sopimuskautta on ollut mahdollista jatkaa 12 kuukaudella. Kysymys on puitejärjestetyllä toteutettavasta hankinnasta, johon on ilmoitettu valittavan yksi tai kolme palveluntarjoajaa. Hankintayksikkö on saanut 13 tarjousta.

Liikennevirasto on päätöksellään 10.5.2010 (622/051/2010) sulkenut Proinno Design Oy:n tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi ja erillisellä päätöksellään 10.5.2010 (622/051/2010) valinnut palveluntuottajaksi Viestintätoimisto Pohjoisranta Oy:n.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 250.000–300.000 euroa.

Liikennevirasto ja Viestintätoimisto Pohjoisranta Oy ovat 9.6.2010 allekirjoittaneet hankintasopimuksen kolmen vuoden puitejärjestelystä.

HAKEMUS

Proinno Design Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Liikenneviraston edellä mainitut 10.5.2010 tekemät päätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Liikenneviraston maksamaan sille hyvitysmaksuna 6.980 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Liikenneviraston korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 900 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä.

Hankintayksikkö on sulkenut hakijan virheellisesti tarjouskilpailun ulkopuolelle julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 54 §:n perusteella. Hankintailmoituksen mukaan tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa viranomaisen todistus tai valaehtoinen vakuutus muun ohella siitä, että tarjoaja on maksanut lakisääteiset verot, sosiaaliturvamaksut sekä eläkevakuutusmaksut.

Hakija on liittänyt tarjoukseensa Suomen Asiakastieto Oy:n Vastuullinen yritys -nimisen raportin, josta on käynyt ilmi muun muassa, että hakijayrityksellä ei ole ollut verovelkaa tai maksamattomia eläkevakuutusmaksuja. Edellä mainitut tiedot ovat perustuneet Suomen Asiakastieto Oy:n veroviranomaiselta ja eläkevakuutusyhtiöltä hakijan antaman valtakirjan perusteella hankittuihin tietoihin. Koska hakija on tarjouksessaan ilmoittanut hankintailmoituksessa tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta vaaditut tiedot, hankintayksikkö ei ole voinut sulkea hakijaa tarjouskilpailusta sen vuoksi, että hakija ei ole toimittanut kysymyksessä olevia tietoja hankintailmoituksessa todetulla viranomaisen todistuksella tai valaehtoisella todistuksella. Hankintayksikön olisi pitänyt varata hakijalle vähintäänkin tilaisuus täsmentää tietoja hakijan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta.

Virheettömässä menettelyssä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

VASTINE

Liikennevirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 371 eurolla korkoineen.

Hakijan tarjouksensa liitteenä toimittama Suomen Asiakastieto Oy:n Vastuullinen yritys -niminen raportti tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta ei ole ollut hankintailmoituksessa vaadittu viranomaisen antama todistus tai valaehtoinen vakuutus.

Jotta hankintayksikkö on voinut hyväksyä muun kuin viranomaisen antaman todistuksen verojen ja lakisääteisten sosiaaliturvamaksujen maksamisesta, hankintayksikön on pitänyt ensin vakuuttua siitä, että yksityisen yrityksen asiasta antama todistus on annettu perustuen oikeisiin ja ajantasaisiin tietoihin. Tarkistuspalveluita tarjoavien yritysten käytännöt vaihtelevat sen suhteen, miten usein ne päivittävät tarkistamiensa yritysten verovelkatietoja internetsivuille. Hankintayksikön ei siten ole täytynyt hyväksyä mitä tahansa tarjoajan antamaa todistusta verovelkojen maksamisesta vastoin hankintailmoituksen sanamuotoa. Hankintayksiköllä on näin ollen ollut oikeus sulkea hakija tarjouskilpailusta.

Hakijalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä. Saadut tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, joten hankintayksikkö on lähettänyt tarjouspyynnön täydennyksen tarjousten vertailuun hyväksytyille tarjoajille. Koska hakija on suljettu tarjouskilpailusta, hakijalle ei ole lähetetty tarjouspyynnön täydennystä, eikä hakija ole ollut mukana tarjousten vertailussa.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että Suomen Asiakastieto Oy:n Vastuullinen yritys -nimisessä raportissa on ollut ilmoitus siitä, milloin tiedot on tarkistettu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintojen EU-kynnysarvon. Hankinnan kohteena olevat mainos- ja viestintätoimistopalvelut ovat hankintalain liitteen A ryhmän 13 mukaisia ensisijaisia palveluita. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintamenettely

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti, kun se on sulkenut hakijan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi katsoessaan, ettei hakija ole tarjouksessaan esittänyt hankintailmoituksessa vaadittuja selvityksiä taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteestaan.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 54 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittautumismaansa veroja tai sosiaaliturvamaksuja.

Hankintalain 55 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkailta ja tarjoajilta sekä muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta asianomaisten säännösten mukaisesti todistuksia ja selvityksiä sen tutkimiseksi, koskeeko ehdokasta tai tarjoajaa 53 tai 54 §:ssä tarkoitettu poissulkemisperuste. Pykälän 2 momentin mukaan näytöksi on hyväksyttävä 54 §:n 1 momentin 1, 2 ja 5 kohdan osalta toimivaltaisen viranomaisen antama todistus.

Tarjouspyynnöllä 2.2.2010 on pyydetty tarjouksia Liikenneviraston mainos- ja viestintätoimistopalveluiden hankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan tarjous tulee antaa Liikenneviraston uutiskirjeen konseptoinnista, Liikenneviraston yleisesitteen suunnittelusta ja toteutuksesta sekä Liikenneviraston yleiskalvosarjan suunnittelusta ja toteutuksesta.

Tarjouspyynnön kohdassa 4. Tarjoajaa koskevat vaatimukset on todettu, että vaatimukset on esitetty hankintaa koskevassa hankintailmoituksessa. Hankintailmoituksen kohdassa III.2.2 Taloudellinen ja rahoituksellinen tilanne on todettu muun ohella, että tarjouksessa on esitettävä seuraavat asiakirjat:

”1a) Viranomaisen antama todistus tai valaehtoinen todistus siitä, että tarjoaja ja ilmoitetut alihankkijat ovat maksaneet kaikki lainsäädännön mukaiset verot ja että ovat merkit-tyinä ennakkoperintärekisteriin, arvonlisäverovelvollisten rekisteriin sekä työnantajarekisteriin sitä edellytettäessä.(Suomessa kaikki tiedot sisältyvät todistukseen verojen maksamisesta).
1b) Viranomaisen antama todistus tai valaehtoinen ilmoitus siitä, että yritys tarjoaja ja ilmoitetut alihankkijat ovat maksaneet kaikki lakisääteiset sosiaaliturvamaksunsa. (Suomessa sisältyy todistukseen verojen maksamisesta):
1c) Todistus siitä, että yritys tarjoaja ja ilmoitetut alihankkijat ovat maksaneet kaikki lakisääteiset eläkemaksut.
(– –)
Kohdissa 1a-2 mainitut selvitykset eivät saa olla tarjouksen vastaanottamisen määräaikana kahta (2) kuukautta vanhempia.”

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen jättämisen määräaika on ollut 22.3.2010 kello 13:00.

Hakijalle lähetetyssä hylkäämispäätöksessä 10.5.2010 on todettu muun ohella, että ”Teidät hylättiin tarjoajana hankintalain (348/2007) 54 §:n perusteella, koska ette voineet osoittaa hoitaneenne yhteiskunnallisia velvoitteitanne. – – Tarjouksessanne ei ollut vaadittuja asiakirjoja. ”

Hakija on liittänyt tarjoukseensa Suomen Asiakastieto Oy:n Vastuullinen yritys -nimisen raportin, joka on tulostettu 11.3.2010. Kyseisestä raportista on ilmennyt muun ohella, että hakijalla ei ole ollut verovelkaa tai eläkevakuutusvelkaa. Raportin mukaan verovelkaa koskevat tiedot on tarkistettu 8.3.2010 ja eläkevakuutusvelkaa koskevat tiedot 2.2.2010.

Hakijan tarjouksensa liitteenä toimittama Suomen Asiakastieto Oy:n Vastuullinen yritys -niminen raportti ei ole ollut hankintailmoituksessa tarkoitettu viranomaisen antama todistus tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta. Raportista on kuitenkin käynyt ilmi hankintailmoituksessa tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta vaaditut tiedot. Lisäksi raportista on käynyt ilmi, milloin tiedot on tarkistettu.

Edellä lausutun huomioon ottaen ja kun hankintailmoituksessa on hyväksytty myös valaehtoinen todistus tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta, markkinaoikeus katsoo, että hakija on voinut esittää taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta vaaditut selvitykset tarjouksensa liitteenä olleella Suomen Asiakastieto Oy:n Vastuullinen yritys -nimisellä raportilla. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että raportin tiedot olisivat olleet virheellisiä. Ottaen vielä huomioon tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja kilpailun aikaansaamisen vaatimukset markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouskilpailun ulkopuolelle. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on tehnyt 9.6.2010 voittaneen tarjoajan kanssa hankintasopimuksen, joka ehtojensa mukaan on voimassa määräaikaisena ja päättyy ilman eri irtisanomista 9.6.2013. Sopimuksen mukaan sopimusaikaa on mahdollista jatkaa yhden vuoden optiolla. Päätös option käytöstä on tehtävä viimeistään 15.1.2013, ja option käyttö edellyttää molempien osapuolten hyväksymistä.

Koska hankintasopimus on varsinaisen hankintakauden osalta tehty, voi hankintalain 76 §:n 2 momentista (348/2007) johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä varsinaisen hankintakauden osalta tulla kysymykseen vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan (348/2007) mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Hyvitysmaksu voidaan määrätä siis vain molempien edellytysten täyttyessä.

Tarjous on tullut antaa Liikenneviraston Uutiskirjeen konseptoinnista, Liikenneviraston yleisesitteen suunnittelusta ja toteutuksesta sekä Liikenneviraston yleiskalvosarjan suunnittelusta ja toteutuksesta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valinnan perusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi palvelun laatu kokonaisuudessaan 70/100 pistettä ja hinta 30/100 pistettä. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten kesken jaetaan yhteensä 100 pistettä. Laadun vertailuperusteiksi on ilmoitettu Liikenneviraston Uutiskirjeen konseptointi (30 pistettä), Liikenneviraston yleisesitteen suunnittelu ja toteutus (20 pistettä) ja Liikenneviraston yleiskalvosarjan suunnittelu ja toteutus (20 pistettä).

Hankintayksikkö on lähettänyt tarjoajille 19.4.2010 päivätyn tarkennetun tarjouspyynnön. Tarkennetussa tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa: ”Tarjousten selonteossa ilmeni, että tarjouspyyntömme (nro 622/051/2010) oli tietyin osin puutteellinen. Tällä tarkennetulla tarjouspyynnöllä Liikennevirasto tarkentaa aiempaa tarjouspyyntöä. Pyydämme tarjoajia antamaan tarkennetun tarjouksen koskien Tarjouspyynnön osaa ”I Liikenneviraston Uutiskirjeen konseptointi”– –.” Tarkennetussa tarjouksessa on tullut ilmoittaa muun ohella uutiskirjeen toimitusprosessi kokonaisuutena, Liikenneviraston tehtävät ja vastuut, palvelun tarjoajan tehtävät ja vastuut, painetun uutiskirjeen painatusprosessi, sähköisen uutiskirjeen tuotantoprosessi sekä sähköisen uutiskirjeen julkaisujärjestelmän hankinta ja ylläpito.

Tarkennetun tarjouspyynnön mukaan tilaaja arvioi uudelleen vertailuperusteen Liikenneviraston Uutiskirjeen konseptointi tarkennettujen tarjousten perusteella. Sanotusta vertailuperusteesta tarjouksen on saatava vähintään 20/30 laatupistettä, jotta tarjous on laadullisesti hyväksyttävä. Tarjouksen tarkentamisesta johtuen tarjoajille on myös annettu mahdollisuus tarkentaa kaikkia hinnoittelulomakkeella olevia tarjoushintoja. Tarkennetun tarjouspyynnön liitteessä 2 Liikennevirasto on lisäksi muuttanut tarjouksien laatuvertailun perusteita ja hintavertailun suorittamisen laskentamallia.

Hankintayksikkö ei ole ilmoituksensa mukaan pyytänyt hakijaa tarkentamaan tarjoustaan Liikenneviraston Uutiskirjeen konseptoinnin ja hintojen osalta, koska hakija on suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella. Koska hakija ei ole saanut tilaisuutta täsmentää tarjoustaan, hakijan tarjous ei ole ollut yhteismitallinen täsmennysmahdollisuuden saaneiden tarjoajien tarjousten kanssa. Tarjousten vertailun jälkikäteiseen arviointiin liittyy näin ollen lukuisia epävarmuustekijöit. Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämistä koskeva vaatimus on näin ollen hylättävä.

Hankintailmoituksessa varatun optiovuoden osalta hankinnasta ei ole tehty vielä hankintasopimusta. Asiassa on siten mainitulta osin mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa (348/2007) säädettyjen seuraamusten määrääminen. Näin ollen hankinnan täytäntöönpano voidaan optiovuotta koskevilta osin kieltää.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut. Hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Proinno Design Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kieltää Liikennevirastoa panemasta Liikenneviraston mainos- ja viestintätoimistopalveluiden hankintaa täytäntöön nyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella hankintailmoituksessa varatun optiovuoden osalta. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Liikenneviraston korvaamaan Proinno Design Oy:n oikeudenkäyntikulut 900 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Liikenneviraston oikeudenkäyntikulu-vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Johanna Lähde.