MAO:89/11

Huittisten kaupunki - koulukuljetukset ja sosiaalitoimen henkilökuljetukset
- tarjousten vertailu

Dnro 265/10/JH
Antopäivä 21.2.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Huittisten kaupunki on pyytänyt 30.3.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia koulukuljetuksista ja sosiaalitoimen henkilökuljetuksista ajalle 1.8.2010–31.7.2013. Hankintaa on lisäksi mahdollista jatkaa yhden vuoden pituisella optiokaudella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut koulukuljetuksista neljä tarjousta.

Huittisten kaupungin koulutuslautakunta on päätöksellään 8.6.2010 § 113 päättänyt hankkia koulukuljetukset Huittisten Tilausliikenne Oy:ltä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 1,1 miljoonaa euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että koulukuljetukset toteutetaan markkinaoikeuskäsittelyn ajan väliaikaisin järjestelyin.

VALITUS JA VALITUKSEN TÄYDENNYS

Pauli Brunnila ja Raino Heinonen ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa Huittisten kaupungin koulutuslautakunnan hankintapäätöksen 8.6.2010 § 113 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Brunnila ja Heinonen ovat toissijaisesti vaatineet, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan heille hyvitysmaksua.

Koulukuljetusten kokonaistaloudellisuus on laskettu tarjouspyynnön vastaisesti. Tarjouspyynnön mukaan reitit on pitänyt tarjota erikseen, jolloin myös taloudellisuusvertailu on pitänyt tehdä reiteittäin. Hankintayksikkö on tarjouspyynnön vastaisesti ottanut huomioon voittaneen tarjoajan tekemän kokonaistarjouksen 5 prosentin alennuksen. Prosenttialennus muuttaa koko tarjouskilpailun luonteen.

Voittaneen tarjoajan autoja ovat ajaneet harjoittelijat ja eläkeläiset. Täysien pisteiden saaminen kuljettajien osalta ei pitäisi olla mahdollista.

VASTINE

Huittisten kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia reiteittäin eritelläkseen tarjoajille koulukuljetusten kokonaisuuden. Tarjouspyynnön mukaan palvelutasoa parantavia ja kustannustasoa alentavia muutosehdotuksia on mahdollista esittää tarjouspyynnössä esitettyihin järjestelyihin.

Valittajat ovat tulkinneet tarjouspyyntöä siten, että hankintayksikön olisi tullut valita joka reitille edullisin vaihtoehto. Pyyntö tarjousten tekemisestä määritellyin reitein ei ole sulkenut pois mahdollisuutta kokonaistarjouksen tekemiseen. Kaikilla tarjoajilla on ollut yhtäläinen mahdollisuus tehdä myös kokonaistarjous.

LAUSUNTO

Huittisten Tilausliikenne Oy on lausunnossaan todennut, että tarjouspyynnön mukaan liikennöitsijä on voinut halutessaan esittää palvelutasoa parantavia ja kustannuksia vähentäviä muutosehdotuksia tarjouspyynnössä esitettyihin järjestelyihin. Juuri näin lausunnonantaja on toiminut.

Lausunnonantaja on palkannut omistajien lisäksi kolme päätoimista kuljettajaa, joista jokainen on ammattitaitoinen, koulutettu ja alle eläkeikäinen. Kolmella työntekijällä on linja-autoliikenteen ammattitutkinto suoritettuna. Lausunnonantajan kaikissa autoissa on alkolukko ja kaikissa istuinpaikoissa turvavyöt, joista hankintayksikkö on antanut lisäpisteitä.

VASTASELITYS

Valittajat ovat vastaselityksessään lausuneet, että tarjouspyynnössä olisi pitänyt olla maininta mahdollisuudesta tarjota kaikkia reittejä. Voittaneen tarjoajan ehdotus reittien 17 ja 18 yhdistämisestä ei merkitse tarjouspyynnössä tarkoitetulla tavalla palvelutason parantamista. Ehdotuksen johdosta oppilaat joutuvat olemaan pitkiä aikoja autossa ja heille tulee ylimääräisiä teiden ylityksiä, jotka vaarantavat turvallisuutta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Valituksen tutkiminen

Valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa Huittisten kaupungin koulutuslautakunnan päätöksen 8.6.2010 § 113. Päätöksessä on ollut kysymys koulukuljetuksista 30.3.2010 päivätyn tarjouspyynnön mukaisesti määritellyistä reiteistä 1–21.

Valittajien tarjous on ollut osatarjous, joka on annettu reiteille 2, 3, 6, 8, 13 ma–to ja 17–20. Markkinaoikeus katsoo, ettei valittajilla ole julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 85 §:n 1 momentin perusteella puhevaltaa asiassa muiden kuin niiden reittien osalta, joista valittajat ovat tehneet tarjouksen. Valitus on edellä lausutun perusteella jätettävä reittien 1, 4–5, 7, 9–12, 13 pe, 14–16 ja 21 osalta tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankintalain 1 §:n 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjousten vertailu

Valittajat ovat esittäneet, että tarjousten kokonaistaloudellinen edullisuus olisi pitänyt arvioida reittikohtaisesti ja että hankintayksikkö on tarjouspyynnön vastaisesti ottanut huomioon voittaneen tarjoajan tekemän kokonaistarjouksen 5 prosentin alennuksen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp s. 47) tarjousvertailun osalta perustelut tulisi esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulisi selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia koulukuljetuksista ja sosiaalitoimen henkilökuljetuksista. Tarjouspyynnössä on todettu, että ”tarjous tulee tehdä 2010–2011 määritellyin reitein. Kukin tarjouskilpailuasiakirjojen mukainen reitti on tarjottava erikseen.”

Tarjouspyynnön mukaan osatarjoukset hyväksytään.

Tarjousten vertailuperusteeksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteereinä ovat olleet hinta (max 60 pistettä) ja palvelun laatu (max 40 pistettä).

Tarjouspyynnön liitteessä ”Tarjous/Koulukuljetukset” on ilmoitettu, että ”koulukuljetuksien osalta ostoliikenteen tarjous tehdään tällä asiakirjalla”. Liitteen kohdassa 3 ”Tarjouksen kohde ja sisältö” on mainittu 21 reittiä, joista on pyydetty ilmoittamaan hinnat reiteittäin eriteltyinä yhdelle tai useammalle viikonpäivälle.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hinnat” on ilmoitettu, että jokaisesta kohteesta erikseen on määriteltävä hinta euroa/päivä ilman arvonlisäveroa.

Voittanut tarjoaja on tehnyt kaikkia tarjouspyynnössä mainittuja reittejä 1–21 koskevan tarjouksen hinnat reittikohtaisesti eriteltyinä. Tarjouksessa on lisäksi ilmoitettu 5 prosentin alennus tarjoushinnasta, jos tarjoaja valitaan voittajaksi kaikkien reittien osalta.

Valittajien tarjous on ollut osatarjous, joka on annettu reiteille 2, 3, 6, 8, 13 ma–to ja 17–20.

Markkinaoikeus toteaa, että sallimalla tarjouspyynnössä osatarjoukset hankintayksikön ei lähtökohtaisesti tarvitse tehdä valintaansa osatarjouksittain, vaan se voi hyväksyä myös useampaa osaa koskevan tarjouksen tai hankinnan kaikkia osia koskevan kokonaistarjouksen. Osatarjousten mahdollisuus ei merkitse sitä, että kokonaistarjouksen tekeminen ei olisi sallittu tai että tarjousten vertailussa ei voisi ottaa huomioon tarjoajan mahdollisesti useamman reitin yhdistelmästä myöntämää alennusta. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus kuitenkin edellyttää, että tarjoukset tällöinkin vertaillaan tarjouspyynnössä määriteltyjen valintaperusteiden mukaisesti. Koska nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjoushinnat on tarjouspyynnön mukaan pitänyt ilmoittaa reittikohtaisesti, ja lisäksi vertailuperusteena on käytetty palvelun laatua, markkinaoikeus katsoo, että annettujen tarjousten yhteismitallisuus ja vertailtavuus edellyttävät, että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu suoritetaan reittikohtaisesti.

Hankintapäätöksen 8.6.2010 mukaan voittaneen tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Hankintapäätöksessä on lisäksi todettu, että vuosikustannukset voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaisesti lukuvuonna 2010–2011 ovat 236.132,41 euroa.

Hankintapäätöksen liitteenä olevista vertailuasiakirjoista on valittajien tarjoamien reittien 2, 3, 8 ja 17–20 osalta pääteltävissä, että tarjoajat ovat hinnan osalta saaneet pisteitä siten, että jokaiselta reitiltä hinnaltaan halvimman tarjouksen tehnyt on vertailussa saanut 60 pistettä ja muille tarjouksille on laskettu parhaaseen tarjoukseen suhteutetut pisteet. Tarjouspyynnössä vaaditun palvelun laadun eli vertailutaulukossa ilmoitettujen toiminnallisten ominaisuuksien osalta tarjoajat on myös pisteytetty reittikohtaisesti. Vertailutaulukossa on myös ilmoitettu reittikohtaisesti tarjoajien saamat vertailupisteet. Sen sijaan vertailuasiakirjoista ei ilmene, että tarjouksia olisi vertailtu reittien 6 ja 13 ma–to osalta.

Hankintapäätöksen vertailuasiakirjoista on edelleen pääteltävissä, että hankintayksikkö on edellä mainitun reittikohtaisen hinta- ja laatuvertailun lisäksi tehnyt tarjousten kokonaisvertailun voittaneen tarjoajan ja muiden tarjoajien tarjoushintojen välillä. Vertailussa on laskettu yhteen toisaalta voittaneen tarjoajan tarjouksen reittikohtaiset hinnat siten, että tässä vertailussa huomioon on otettu kokonaistarjouksena annettu viiden prosentin hinnanalennus, ja toisaalta reittikohtaisesti halvimpien tarjousten hinnat. Voittaneen tarjoajan kokonaistarjouksen perusteella lasketut kustannukset lukuvuoden osalta ovat tällöin olleet 236.132,41 euroa ja reittikohtaisesti halvimpien tarjousten perusteella 240.006,49 euroa.

Hankintapäätöksessä voittaneen tarjoajan tarjouksen valinnan perusteeksi on ilmoitettu edellä mainitut euromääräiset vuosikustannukset. Hankintayksikön menettely on merkinnyt sitä, että tarjousten vertailua ei ole tehty tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden perusteella, vaan tarjouksen valintaperusteena on tosiasiallisesti ollut hinta. Hankintayksikön menettely ei ole turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa.

Valittajat ovat vielä esittäneet, että voittaneen tarjoajan tarjous on kuljettajia koskevan pisteytyksen osalta pisteytetty virheellisesti.

Tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden toisena vertailuperusteena on edellä todetuin tavoin ollut palvelun laatu (enintään 40 pistettä). Palvelun laadun toiseksi osatekijäksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu henkilökunnan ammattitaito (enintään 20 pistettä), joka on edelleen jaettu alakohtiin kokemus henkilökuljetuksista (enintään 10 pistettä), kokemus erityisoppilaiden ja vanhusten kuljetuksista (enintään 5 pistettä) ja alaan liittyvät koulutukset, kurssit (enintään 5 pistettä).

Tarjouspyynnön liitteen ”Tarjous/Koulukuljetukset” kohdassa 8 ”Henkilökunnan ammattitaito” on pyydetty ilmoittamaan edellä mainittujen alakohtien arvioinnissa tarvittavat tiedot. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut usean vuoden kokemuksen taksi/tilaus/koululaisajoista, usean vuoden kokemuksen erityislasten kuljettamisesta sekä alaan liittyviä koulutuksia.

Valittajien tarjoamien reittien 2, 3, 8 ja 17–20 osalta hankintapäätöksestä ilmenee, että kaikki tarjoajat ovat saaneet henkilökunnan ammattitaidon osalta enimmäispisteet 20.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa vertailuperusteiden soveltamisessa. Hankintayksikön tulee kuitenkin soveltaa ilmoittamiaan vertailuperusteita tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Asiassa ei ole ilmennyt, että voittaneen tarjoajan tarjousta siitä ilmenevien tietojen perusteella olisi henkilökunnan ammattitaitoa koskevalta osin pidettävä muita tarjouksia huonompana. Näin ollen hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pisteyttää voittaneen tarjouksen mainituilta osin suorittamallaan tavalla.

Vertailuasiakirjoista ei edellä todetulla tavalla ilmene, että tarjouksia olisi vertailtu reittien 6 ja 13 ma–to osalta. Hankintapäätöksestä tai sen liitteenä olevista vertailuasiakirjoista ei siten käy ilmi, että hankintayksikkö olisi hankintasäännösten edellyttämällä tavalla arvioinut kokonaistaloudellista edullisuutta näiltä osin ennalta ilmoittamiensa vertailuperusteiden nojalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on siten harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Koska hankinnan arvo ylittää EU-kynnysarvon, hankintayksikkö ei ole hankintalain 90 §:n 1 momentin mukaisesti saanut tehdä asiassa hankintasopimusta. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Huittisten kaupunki aikoo edelleen toteuttaa hankinnan koululaiskuljetusten osalta kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen on tehtävä uusi tarjousvertailu ja uusi hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä todetut seikat.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta reittien 1, 4–5, 7, 9–12, 13 pe, 14–16 ja 21 osalta.

Markkinaoikeus kumoaa Huittisten kaupungin koulutuslautakunnan päätöksen 8.6.2010 § 113 siltä osin kuin se koskee reittejä 2, 3, 6, 8, 13 ma-to ja 17–20 ja kieltää Huittisten kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta kyseistä päätöstä muutoinkaan täytäntöön siltä osin kuin se koskee reittejä 2, 3, 6, 8, 13 ma–to ja 17–20. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pasi Yli-Ikkelä ja Johanna Lähde