MAO:126/11

ASIASTA

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä (jäljempänä myös HSL) on pyytänyt 12.11.2010 julkaistulla neuvottelumenettelyä koskevalla erityisalojen EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia Helsingin seudun lippu- ja informaatiojärjestelmän hankinnasta järjestettävään tarjouskilpailuun. Hankintayksikkö on saanut määräajassa kahdeksan osallistumishakemusta.

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän toimitusjohtaja on päätöksellään 22.12.2010 § 35 päättänyt hylätä valittajien (jäljempänä myös Init) sekä kahden muun ehdokkaan osallistumishakemukset ja lähettää alustavan tarjouspyynnön viidelle hankintailmoituksen vähimmäisvaatimukset täyttäneelle ehdokkaalle.

Markkinaoikeus on 17.1.2011 antamallaan päätöksellä väliaikaisesti kieltänyt 500.000 euron sakon uhalla Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymää jatkamasta hankintamenettelyä. Väliaikainen kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa toisin määrätään.

Valittajat ovat tehneet Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän toimitusjohtajan päätöksestä 22.12.2010 § 35 hankintaoikaisu-vaatimuksen, jonka Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 25.1.2011 § 13 hylännyt.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan 50.000.000–90.000.000 euroa.

VALITUS

Valittajat ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa HSL:n 22.12.2010 tekemän päätöksen siltä osin kuin valittajien osallistumishakemus on hylätty sekä velvoittaa hankintayksikön päättämään uudelleen valittajien osallistumishakemuksesta. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 38.091,03 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut Initin osallistumishakemuksen hylkäämistä sillä, että Init ei ole esittänyt osallistumishakemuksessaan vaadittuja referenssejä kokemuksestaan ja osaamisestaan.

Hankintailmoituksen mukaan ehdokkaalla on tullut olla kokemusta ja osaamista palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin (SOA) perustuvien järjestelmien toteutuksesta. Kokemus on pitänyt osoittaa esittämällä vähintään kaksi referenssiä palvelukeskeistä arkkitehtuuria (SOA) käyttäen toteutetuista projektitoimituksista. Vaihtoehtoisesti ehdokkaan on tullut osallistumishakemuksessaan osoittaa, että sillä on käytössään riittävästi resursseja, joilla on kokemusta palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin perustuvien järjestelmien suunnittelusta ja kehityssuunnitelma tuotteiston sovittamisesta palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin.

Hankintayksikön mukaan Initin referensseinään esittämissä projekteissa on käytetty SOA-järjestelmissä yleisesti käytettyjä teknologioita (Web Services) ulkoisille sovelluksille tarjottavissa palveluissa, mutta itse järjestelmiä ei ole toteutettu palvelupohjaisen arkkitehtuurin mukaisesti. Hankintayksikön perusteluissa on todettu, että jonkin teknologian soveltaminen ja käyttö ei vielä tee järjestelmästä palvelupohjaiseen arkkitehtuuriin pohjautuvaa ja että SOA-ratkaisuissa keskeisessä osassa on palveluväylä (ESB), jonka käyttöön yhdenkään Initin esittämän viiden referenssiprojektin toteutus ei ole perustunut. Hankintayksikön mukaan järjestelmän toteutuksessa on haettu nimenomaan järjestelmätoteutusta palvelupohjaisesti eikä ainoastaan Web Services -teknologiaan perustuvia rajapintoja kolmansien osapuolten ulkoisiin järjestelmiin. Initin referenssit kuvaavat hankintayksikön mukaan Web Services -teknologian soveltamista eivätkä järjestelmätoteutusta palvelupohjaisesti. Perustelujen mukaan Init ei ole myöskään täyttänyt vaihtoehtoista vaatimusta ehdokkaan käytettävissä olevista resursseista ja palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin siirtymistä koskevan kehityssuunnitelman esittämisestä.

Hankintayksikön päätös valittajien osallistumishakemuksen hylkäämisestä on ollut virheellinen, sillä Init on täyttänyt kaikki hankintailmoituksessa asetetut vaatimukset ja esittänyt vaaditut referenssit palvelukeskeistä arkkitehtuuria (SOA) käyttäen toteutetuista projekteista. Mikäli hankintayksikön Initin osallistumishakemuksen hylkäämiselle esittämät perustelut on ymmärrettävä siten, että hankintayksikkö katsoo ESB-teknologian olevan SOA-hankkeiden välttämätön osa tavalla, että ilman ESB:n käyttöä ei voida puhua SOA-hankkeesta, on hankintayksikön katsantotapa virheellinen.

SOA on lyhenne englanninkieliselle käsitteelle Service Oriented Architecture. SOA on abstrakti konseptuaalinen käsite, joka ei viittaa tiettyyn tekniseen toteuttamistapaan. SOA-konseptin keskiössä on, että järjestelmän eri osat toteutetaan itsenäisinä kokonaisuuksina, jotka kommunikoivat keskenään avointen ja näkyvien rajapintojen avulla. SOA-konseptin vastakohtana on tässä mielessä perinteinen integroitu järjestelmä, jossa järjestelmän kaikki osat muodostavat suljetun kokonaisuuden.

SOA:lle ei ole olemassa yhtä oikeaa määritelmää. Luotettavin määritelmä saadaan käyttämällä OASIS-järjestön standardeja. OASIS (Organization for the Advancement of Structured Information Standards) on voittoa tavoittelematon kansainvälinen järjestö, jonka tavoitteena on avointen IT-alan standardien kehityksen ja leviämisen edistäminen. OASIS-standardien merkitys tunnustetaan myös hankinta-asiakirjoissa.

OASIS:n standardit eivät anna tukea hankintayksikön väittämälle, jonka mukaan ESB-teknologia olisi välttämätön osa SOA:ta. Päinvastoin standardit lähtevät siitä, että SOA-arkkitehtuuri on riippumaton sen toteuttamiseksi käytetyistä teknologioista.

SOA edellyttää, että ratkaisulla on tiettyjä ominaisuuksia konseptitasolla, mutta jättää toteuttajalle vapauden teknologian valinnassa. ESB edustaa keskitason konseptina vain yhtä SOA-arkkitehtuurin toteuttamismahdollisuutta. Init on käyttänyt referenssikohteissaan projektien teknologisena toteuttamistapana SIRI-rajapintastandardia. SIRI on yksi mahdollinen SOA-arkkitehtuurin toteuttamiseksi käytettävä teknologia.

Hankinta-asiakirjojen mukaan ehdokkaiden osallistumishakemusten on tullut perustua ainoastaan ”Osallistumishakemus” -nimisessä asiakirjassa määriteltyihin vaatimuksiin, joissa viitataan referenssien osalta vain SOA-arkkitehtuuriin, joka ei edellytä ESB-palveluväylän käyttöä. Muista hankinta-asiakirjoista ilmenee kyllä, että kysymyksessä oleva hanke on toteutettava ESB-teknologiaa käyttäen. Tämä on ollut Initillekin alusta alkaen selvää. Kyseinen vaatimus ei kuitenkaan koske osallistumishakemuksen referenssivaatimuksia, vaan hankinnan kohteena olevan projektin varsinaista toteutusta, joita koskevat vaatimukset tulevat ajankohtaiseksi vasta alustavaa ja sen jälkeistä lopullista tarjousta annettaessa.

Asiassa on myös otettava huomioon, että HSL hyväksyi jo kertaalleen Initin kysymyksessä olevassa lippu- ja informaatiojärjestelmää koskevassa hankintamenettelyssä tekemän osallistumishakemuksen. Tämä hankintamenettely keskeytettiin HSL:n hallituksen 26.10.2010 tekemällä päätöksellä, koska saadut tarjoukset eivät HSL:n mukaan vastanneet kaikilta osin tarjouspyyntöä. Osallistumishakemuksen hyväksynnälle asetetut vaatimukset olivat tuolloin sanatarkasti samat kuin tässä tapauksessa, ja Init esitti osoituksena SOA-osaamisestaan samat referenssiprojektit kuin nyt. Näin ollen on ilmeistä, että hankintayksikkö ei vielä tuolloin katsonut ESB:n olevan välttämätön osa SOA:ta sillä tavalla, että vain ESB:n avulla toteutettuja SOA-projekteja voitaisiin hyväksyä SOA-referensseinä ja että hankintayksikkö on vasta äskettäin omaksunut omien vaatimustensa suhteen uuden tulkinnan. Hankintayksikön omaksuma tulkinta ei kuitenkaan ilmene hankinta-asiakirjoista, joissa ei ole vaadittu referenssejä ESB:n osalta.

Initin osallistumishakemusta ei voida hylätä sen vuoksi, että se ei ole esittänyt referenssejä sellaisista järjestelmäyksityiskohdista, joista ei ole vaadittu referenssejä hankintailmoituksessa. Koska Init on osallistumishakemuksessaan lisäksi joka tapauksessa täyttänyt vaihtoehtoisen vaatimuksen riittävien resurssien esittämisestä, Initin osallistumishakemusta ei ole ollut mahdollista hylätä edes siinä tilanteessa, että sen esittämiä referenssejä ei jostakin syystä katsottaisi riittäviksi. ESB-ominaisuus olisi korkeintaan lisuke Initin vakiintuneesti toteuttamiin SOA-tyyppisiin ratkaisuihin. Kyseinen lisäys olisi samalla tasolla kuin monet muut muokkaukset, jotka toteutetaan itsestäänselvyytenä jokaista yksittäistä hanketta varten.

VASTINE

HSL on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Initin korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 18.630 eurolla korkoineen.

Lippu- ja informaatiojärjestelmää koskevan hankintamenettelyn tavoitteena on uudistaa nykyinen matkakorttijärjestelmä sekä uudistaa ja yhtenäistää nykyiset matkustajainformaatiojärjestelmät ja saada koko Helsingin seudun joukkoliikenne ajantasaisen matkustajainformaation piiriin. Vaatimuksena järjestelmän toteuttamisessa on ollut, että toteutus perustuu palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin (SOA).

Palvelupohjaisella SOA-arkkitehtuurilla tarkoitetaan tietojärjestelmien suunnittelumallia, jossa liiketoimintaprosesseja tukevat tietojärjestelmät koostuvat standardoitujen rajapintojen avulla toisiinsa löyhästi kytkeytyneistä palveluista halutun prosessikokonaisuuden saavuttamiseksi. Palvelukeskeinen arkkitehtuuri on siis arkkitehtuuritason suunnittelutapa, jonka avulla eri tietojärjestelmien toiminnot ja prosessit suunnitellaan toimimaan itsenäisinä, avoimina ja joustavina palveluina.

SOA:n (Service Oriented Architecture) sana ”service” ei viittaa ainoastaan Web Serviceihin, vaikka voivat ne olla niitäkin, vaan mihin tahansa rajapintaan, joka mahdollistaa sanomien lähettämisen ja vastaanoton. Web Service on siis protokolla muiden joukossa, kun taas SOA on kokonainen uusi ajattelumalli eli paradigma.

Kyseisen uuden paradigman keskeisimpiä muutoksia on prosessikeskeisyys, joka leimaa paitsi fyysisiä toteutuksia myös koko systeemityöprosessin luonnetta. Toinen merkittävä muutos uudessa paradigmassa on palveluiden abstraktiotaso. SOA-maailmassa julkaistavat palvelut ovat liiketoimintaprosesseja palvelevia ja tämän vuoksi merkitystasoltaan tyypillisesti huomattavasti korkeammalla abstraktiotasolla verrattuna perinteisiin tietojärjestelmäpalveluihin. Kolmas keskeinen muutos on järjestelmäkeskeisyyden poistuminen. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että osa palveluista, joilla tietty liiketoimintaprosessi toteutuu, voidaan tuottaa eri järjestelmissä ja jopa eri toimijoiden toimesta. SOA tuo perinteiseen malliin uuden palvelukerroksen, joka yksinkertaistaa oliorajapintoja, käyttöliittymiä ja integrointia kehittäjiin päin. Palvelukerroksesta voidaan sen jälkeen ohjata suurempia kokonaisuuksia kerralla.

Löyhän kytköksen voimakas periaate osana SOA:n filosofiaa johtaa järjestelmien sisäisen rakenteen sekä järjestelmien välisen integraation voimakkaaseen muutokseen perinteiseen malliin verrattuna. SOA-mallissa järjestelmien välille ei enää rakenneta toiminto- tai tietokohtaisia liittymiä (point-to-point). Tietovirrat kulkevat palvelupyyntöjen kautta osana toteutettavaa liiketoimintaprosessia ja palvelupyynnöt itsessään muodostavat toiminnallisen integraation.

Kuntasektorin (KuntaIT) SOA-teknologialinjauksissa on määritelty SOA seuraavasti: ”Palvelukeskeinen arkkitehtuuri (SOA) on joukko suunnitteluperiaatteita, käytäntöjä, menetelmiä, kehyksiä ja tekniikoita, jotka mahdollistavat sovellustoiminnallisuuksien tarjoamisen ja pyytämisen joukkona jaettuja liiketoimintalähtöisiä sovelluspalveluita. SOA muodostaa ajattelutavan asioiden suunnittelemiseksi ja hahmottamiseksi palveluiden kautta. SOA-ympäristössä ohjelmistojen toiminnallisuus ja sovelluslogiikka toteutetaan jaettujen uudelleenkäytettävien palveluiden avulla. Palvelut toimivat toiminnallisuuden ja sovelluslogiikan rakennusosina. Palvelut sisältävät palvelurajapinnan ja niitä kutsutaan tietoverkossa välitettävien viestien välityksellä.”

SOA nojautuu avoimiin standardeihin ja hajautettujen, löyhästi toisiinsa kytkettyjen palveluiden uudelleenkäytölle. SOA lisää liiketoimintalähtöisyyttä, uudelleenkäytettävyyttä, paikka-, alusta- ja toimittajariippumattomuutta sekä tietojärjestelmien yhteentoimivuutta. Merkittävimpinä vaatimuksina liiketoimintalähtöisyyden lisäksi ovat palveluiden koostettavuus, uudelleenkäytettävyys ja toteutustavan näkymättömyys palvelun käyttäjille. SOA vaikuttaa kaikkiin kokonaisarkkitehtuurin näkökulmiin eikä sitä voida ottaa käyttöön pelkästään yhden näkökulman (esimerkiksi Web Service) osalta.

Palvelukeskeinen SOA-arkkitehtuuri voidaan kuvata kerroksittain, jossa ylimpänä on prosessien orkestrointi, keskimmäisenä palveluiden orkestrointi ja alimpana palvelutoteutukset (Web Service). Abstraktiotaso kasvaa ylöspäin noustessa eikä ideaalitapauksessa ylimmällä kerroksella enää edellytetä teknisten yksityiskohtien tietämistä tai ohjelmointia. Nämä kerrokset heijastuvat suoraan palvelukerroksiin ja näiden toteutusmekanismeihin.

Palveluita muodostuu eri toiminnallisuuksien toteutuksen seurauksena. Alatason palveluiden ei tulisi kuitenkaan olla sidoksissa pelkästään näihin projekteihin, vaan niiden tulisi olla uudelleenkäytettävissä mahdollisimman laajalti. Uudet toiminnallisuudet voivat edellyttää myös olemassa olevien palveluiden laajentamista tai uusien palveluiden luomista olemassa olevan tiedon hyödyntämiseksi. Yläkerroksen palvelut koostuvat alemman tason palveluista ja tarjoavat riittävän toiminnallisuuden yksittäisten prosessien ja sovelluskohtaisten käyttötapausten toteuttamiseksi. Ylimmän tason palveluiden tulisi perustua tehtyihin prosessimalleihin ja palveluiden kooston olla joustavaa. Tyypillisesti prosessipalveluiden elinkaari vastaa liiketoimintaprosessin elinkaarta ja ne ovat näin kestoltaan pitkäikäisempiä kuin alemman tason palvelut.

Palvelukeskeisen arkkitehtuurin mukainen järjestelmä edellyttää kaikkien SOA-kerrosten toteuttamista. Init ei ole esittänyt osallistumishakemuksessaan kahta vaadittua referenssiä toteutetuista SOA-projektitoimituksista. Initin toteuttamissa projekteissa on käytetty SOA-järjestelmissä yleisesti käytettyjä teknologioita (Web Services) ulkoisille sovelluksille tarjottavissa palveluissa, mutta itse järjestelmiä ei ole selvitysten perusteella toteutettu palvelupohjaisen arkkitehtuurin mukaisesti. Initin esittämät referenssiprojektitoimitukset kattavat vain alimman kerroksen palvelutoteutukset (ohjelmoinnin). Toimitetuissa dokumenteissa ei kuvata, miten ylemmän tason kerrokset on suunniteltu ja toteutettu. Esitetyt referenssit eivät näin toteuta SOA-järjestelmän toteutusprojektille asetettuja vaatimuksia.

Initin esittämien referenssikuvausten perusteella Init ei ole ymmärtänyt SOA:n keskeisiä elementtejä ja suunnitteluperiaatteita yleisesti vallitsevien käsitysten mukaan. Pelkkä Web Services -teknologia ei riitä palvelukeskeisen arkkitehtuurin toteuttamiseen. Se, että sovellus, joka käyttää Web Services -teknologiaa, olisi palvelukeskeinen, on yleinen väärinkäsitys.

Initin väite, jonka mukaan hankintayksikkö ei olisi hyväksynyt sen referenssejä siksi, että referenssiprojekteissa ei ole käytetty ESB:tä, on turha. Hankintayksikkö ymmärtää varsin hyvin, että SOA-toimitus voidaan toteuttaa jotain muuta vaihtoehtoista toteuttamistapaa kuin ESB:tä käyttäen. Init ei ole kuitenkaan osoittanut, että sen referensseissä olisi käytetty mitään sellaista vaihtoehtoistakaan toteuttamistapaa, jolla SOA-periaatteet toteutuisivat.

Näihin vaihtoehtoisiin toteuttamistapoihin ei hankintayksikön eikä kahden sen käyttämän asiantuntijan mukaan kuulu Initin mainitsema SIRI-rajapintastandardi. SIRI (Service Interface for Real Time Information) on yhteiseurooppalainen rajapintastandardi julkisen liikenteen ja ajoneuvojen reaaliaikatietojen välittämiseen joukkoliikennetoimijoiden välillä. SIRI muodostaa rajapintastandardin, mutta se ei ota kantaa järjestelmätoteutuksen arkkitehtuuriin. SIRI-standardit voivat olla osa toteutettavaa palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin perustuvaa järjestelmää, mutta rajapinnat sinänsä voidaan tarjota perinteisiin point-to-point -yhteyksiin perustuen. Yksinomaan SIRI-standardin käyttö rajapinnoissa ei tee järjestelmästä palvelukeskeistä järjestelmää. SIRI-standardi ei ole SOA-määritys tai sen kuvaus vaan ainoastaan käytetty rajapintastandardi.

Init ei myöskään ole osallistumishakemuksessaan osoittanut täyttävänsä vaihtoehtoista soveltuvuusvaatimusta, jonka mukaan sillä olisi käytettävissään resursseja, joilla on kokemusta SOA-järjestelmien suunnittelusta. Koska Initillä ei ole kokemusta SOA-projekteista, sen avainhenkilöt eivät ole voineet hankkia SOA-kokemusta Initin palveluksessa. Initin osallistumishakemuksessa tai sen liitteissä ei ole selvitystä siitä, että Initin käytössä olevat resurssit olisivat hankkineet tällaista kokemusta muualta. Init ei ole myöskään kyennyt esittämään kehityssuunnitelmaa tuotteistonsa sovittamisesta palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin. Initin hyväksymiselle mukaan neuvottelumenettelyyn ei näin ollen ole perusteita.

Kysymyksessä on uusi hankinta, joten edelliseen keskeytettyyn hankintaan on turha vedota. Mikäli hankintayksikkö on tuolloin toiminut jollain tapaa väärin tai epähuomiossa, sillä menettelyllä ei ole tämän hankinnan kannalta merkitystä.

VASTASELITYS

Init on lausunut vastaselityksessään, että osallistumishakemus saadaan hylätä vain siinä tapauksessa, että se ei täytä hankintailmoituksessa ilmoitettuja vaatimuksia. Hankintayksiköllä ei ole tässä harkintavaltaa eikä se voi luoda osallistumishakemuksen hyväksymiselle lisäedellytyksiä, jotka eivät ilmene hankintailmoituksesta. Hankintailmoituksen vaatimuksissa käytettyjä käsitteitä ei voida valittajan vahingoksi tulkita suppeasti.

SOA on moniselitteinen käsite ja sen merkityksestä on olemassa erilaisia tulkintoja. HSL:n käsitteen sisällöstä esittämä tulkinta ei käynyt ilmi hankintailmoituksessa osallistumishakemukselle määritellyistä edellytyksistä. Hankintailmoituksen vaatimuksessa ei edellytetä, että referenssiprojekti olisi toteutettu kokonaisuudessaan SOA-arkkitehtuurin avulla. Vaatimuksena on ollut, että ehdokkaalla on kaksi referenssiä palvelukeskeistä arkkitehtuuria (SOA) käyttäen toteutetuista projektitoimituksista. HSL näyttää kuitenkin nyt edellyttävän, että referenssiprojekti ei saisi sisältää muita kuin SOA-arkkitehtuuriin perustuvia osia. Hankintailmoituksen muotoilu ei anna tukea tällaiselle vaatimukselle.

Initin osallistumishakemuksen alkuperäisissä hylkäysperusteissa on todettu: ”SOA-ratkaisuissa keskeisessä osassa on palveluväylä (ESB) ja sen käyttöön ei perustunut yhdenkään referenssinä olleen projektin toteutus.” Init on ymmärrettävästi tästä päätellyt, että hankintayksikkö pitää ESB:tä välttämättömänä SOA:n osana. Vastineessaan hankintayksikkö on kuitenkin esittänyt, että valituksessa esitetty väite ei pidä paikkaansa, sillä hankintayksikkö ymmärtää hyvin, että SOA-toimitus voidaan toteuttaa jotain muuta vaihtoehtoista toteuttamistapaa kuin ESB:tä käyttäen. Kuitenkin edempänä vastineessa todetaan, että ESB on yhtä kuin palveluväylä ja että sitä käytetään yleisenä terminä kuvaamaan palvelukeskeisen arkkitehtuurin (SOA) perustana olevaa ratkaisua. Tästä ilmenee, että vaikka hankintayksikkö ei pidä ESB:tä välttämättömänä, sama ei päde ”palveluväylään” joka hankintayksikön mukaan on välttämätön osa SOA:aa. Hankintayksikön väite, jonka mukaan ESB ei ole tarpeellinen mutta palveluväylä on, on sisäisesti selvästi ristiriitainen.

KuntaIT:n määritelmä SOA:sta ei voi olla asiassa ratkaiseva, koska hankintailmoitus ei sisällä mitään viittauksia tällaiseen määritelmään. Kuitenkaan edes hankintayksikön lainaamasta tekstistä ei ilmene, että SOA vaatisi palveluväylää. Kaikki lainatussa tekstissä mainitut ominaisuudet voivat toteutua yhtä lailla ESB- kuin point-to-point -ratkaisuissakin. Palvelujen ja niiden käyttäjien välisestä viestien välittämisestä lainattu KuntaIT:n teksti toteaa vain: ”Palvelut sisältvät palvelurajapinnan ja niitä kutsutaan tietoverkossa välitettävien viestien välityksellä.” Näin kuvatut viestit voivat kulkea välittäjänä toimivan palveluväylän kautta tai sitten suoraan viestintään osallistuvien järjestelmien välillä. Kummassakin tapauksessa viestien sisältö määräytyy palvelujen palvelurajapinnan mukaan.

Lisäksi lainattu KuntaIT:n asiakirja, jota hankintayksikkö lainaa valikoiden, tekee täysin selväksi, että asiakirjassa käsitellään vain yhtä mahdollista SOA-konseptia. Siinä todetaan muun muassa, että palveluväylällä on usein merkittävä rooli SOA-ympäristön ja palveluiden laajennettavuuden, ylläpidon ja hallinnan näkökulmasta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että on yleinen väärinkäsitys, että SOA:n kuvitellaan merkitsevän arkkitehtuurin toteuttamista yksinomaan Web Serviceillä tai muutaman Web Service -rajapinnan ulospäin avaamisella. Hankintayksikön käsityksen mukaan huomattava osa alalla toimivista tahoista on tämän ”väärinkäsityksen” vallassa. Kyseiset tahot eivät kuitenkaan itse pidä omaa tulkintaansa asiasta väärinkäsityksenä. Se, onko väite ”Sovellus, joka käyttää Web Servicejä, on palvelukeskeinen” väärä, riippuu siitä, kuinka SOA määritellään. On olemassa ero toisaalta abstraktina mallina toimivan SOA:n ja toisaalta Web Serviceihin ja palvelukeskeisyyteen perustuvan SOA:n välillä. Riippuen siitä, mitä abstraktia mallia käyttää, miltei kaikenlaiset jaetut arkkitehtuurit voidaan luokitella palvelukeskeisiksi. Näin ollen se, onko kyseinen lausuma väärinkäsitys vai ei, riippuu siitä, mitä kukin odottaa.

Hankintayksikön omastakin selvityksestä ilmenee, että SOA-käsitteen merkityssisällöstä on olemassa erilaisia tulkintoja. Mikäli hankintayksikkö on halunnut SOA-käsitettä tulkittavan vain tietyllä tavalla, tämä olisi pitänyt selvittää hankintailmoituksessa. Muussa tapauksessa se, että osallistumishakemuksen tekijä on perustanut hakemuksensa toiseen, yhtä mahdolliseen käsitteen tulkintaan, ei voi koitua hakemuksen tekijän vahingoksi.

Hankintayksikön päätös hylätä Initin osallistumishakemus on perustunut virheelliseen tulkintaan, jonka mukaan niin sanotut point-to-point -ratkaisut ja Web Services -teknologioihin perustuvat toteutukset olisi suljettava pois SOA-käsitteen mahdollisten merkitysten piiristä. Esimerkiksi OASIS-järjestön asiakirjassa ”Reference Model for Service Oriented Architecture 1.0” on todettu, että vaikka SOA toteutetaan yleensä käyttäen Web Servicejä, palvelut voidaan saada näkyviin, viestintää tukea ja tuloksia tuottaa muidenkin toteutusstrategioiden avulla. Initille asiantuntijalausunnon antanut palvelukeskeisen arkkitehtuurin asiantuntija on puolestaan lausunnossaan muun ohella todennut, että palveluiden integroimiseksi SOA:aan voidaan käyttää sekä suoranaista point-to-point- että palveluväylämallia (ESB). Lausunnon mukaan molemmat lähestymistavat ovat käytössä ja päteviä eikä kumpikaan ole pakollinen.

Init olisi luonnollisesti muokannut osallistumishakemustaan asianmukaisesti, jos hankintailmoituksessa olisi ilmaistu, että referenssien odotetaan kohdistuvan projekteihin, joissa on käytetty ESB:tä. Init-ryhmällä on ESB-ratkaisujen toimittamiseksi tarvittavat resurssit ja tietotaito. Initin poissulkeminen hankintamenettelystä on ollut hankintasäännösten vastaista.

LISÄVASTINE

HSL on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä on vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (jäljempänä erityisalojen hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvan yksikön hankinta, joka liittyy lain 8 §:ssä tarkoitettuun toimintaan. Hankinnan ennakoitu arvo ylittää mainitun lain soveltamisen edellytyksenä olevan kynnysarvon määrän. Hankintaan sovelletaan siten erityisalojen hankintalain säännöksiä.

Erityisalojen hankintalain 67 §:n nojalla lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 11 luvussa säädetään.

Hankintamenettely

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnassa on ollut hankintamenettelynä neuvottelumenettely. Erityisalojen hankintalain 4 §:n 12 kohdan mukaan neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Säännöksen mukaan hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa.

Erityisalojen hankintalain 48 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava ehdokkaat ja tarjoajat etukäteen ilmoitettujen puolueettomien perusteiden mukaisesti. Hankintayksikön on suljettava pois sellaiset tarjoajat tai ehdokkaat, jotka eivät täytä näitä ehtoja. Ehdokkaan ja tarjoajan valintaperusteiden on oltava toimittajien saatavilla. Neuvottelumenettelyssä hankintayksikön on tarvittaessa vähennettävä valittujen tarjoajien määrää etukäteen ilmoitettujen perusteiden mukaisesti.

HSL on pyytänyt kysymyksessä olevaan Helsingin seudun lippu- ja informaatiojärjestelmän hankinnasta järjestettävään tarjouskilpailuun osallistumishakemuksia 12.11.2010 julkaistulla neuvottelumenettelyä koskevalla erityisalojen EU-hankintailmoituksella.

Hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemuksen vähimmäisvaatimukset täyttäneille ehdokkaille lähetetään alustava tarjouspyyntö, jonka perusteella toimittajat tekevät tarjouksen. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu tietoja myös neuvottelumenettelyn myöhemmästä kulusta.

Ehdokkaille asetetut vähimmäisvaatimukset ovat ilmenneet hankintailmoituksen liitteenä olleesta osallistumishakemuksesta. Ehdokkaan on tullut täyttää ja allekirjoittaa osallistumishakemus sekä liittää osallistumishakemukseensa vaaditut todistukset ja selvitykset. Osallistumishakemuksessa ilmoitetun mukaan muita kuin osallistumishakemuksessa vaadittuja asiakirjoja ei oteta ehdokkaiden arvioinnissa huomioon. Jokaiseen osallistumishakemuksen kohtaan on tullut antaa selvitys siinä annetun ohjeen mukaisesti.

HSL on 22.12.2010 tekemällään päätöksellä hylännyt Initin osallistumishakemuksen sillä perusteella, että Init ei ole täyttänyt osallistumishakemuksen kohdan 3.3.4. mukaisia vaatimuksia.

Osallistumishakemuksen kohdassa 3.3.4. (vasen sarake) on asetettu ehdokkaalle seuraava vaatimus:

”Ehdokkaalla tulee olla kokemusta ja osaamista palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin (SOA) perustuvien järjestelmien toteutuksesta. Kokemus osoitetaan esittämällä vähintään kaksi (2) referenssiä palvelukeskeistä arkkitehtuuria (SOA) käyttäen toteutetuista projektitoimituksista tai ehdokkaan käytössä on riittävästi resursseja, joilla on kokemusta palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin perustuvien järjestelmien suunnittelusta ja kehityssuunnitelma tuotteiston sovittamis(es)ta palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin.”

Osallistumishakemuksessa on edellä mainitun kohdan osalta pyydetty ehdokkaalta selvitys seuraavasti:

”Viimeisen kolmen (3) vuoden aikana toteutetuista vaatimuksen mukaisista Projekteista tulee olla mukana vasemman sarakkeen mukainen kuvaus projektin sisällöstä ajankohtineen ja vastaanottajatietoineen (asiakkaan yhteyshenkilön nimi ja puhelinnumero). Vaihtoehtoisesti tulee olla mukana vasemman sarakkeen mukainen lista ehdokkaan käytettävissä olevista resursseista ja kehityssuunnitelma palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin siirtymisestä.”

HSL:n mukaan Initin osallistumishakemus on hylätty, koska Init ei ole kyennyt esittämään kahta vaadittua referenssiä toteutetuista SOA-projektitoimituksista eikä se ole osoittanut, että sillä olisi käytettävissään resursseja, joilla on kokemusta SOA-järjestelmien suunnittelusta.

HSL:n mukaan missään Initin osallistumishakemuksessaan esittämässä viidessä referenssitoimituksessa ei ole käytetty palvelukeskeistä arkkitehtuuria. HSL:n mukaan Initin toteuttamissa projekteissa on käytetty SOA-järjestelmissä yleisesti käytettyjä teknologioita (Web Services) ulkoisille sovelluksille tarjottavissa palveluissa, mutta itse järjestelmiä ei ole toteutettu palvelupohjaisen arkkitehtuurin mukaisesti. Initin osallistumishakemuksen hylkäämistä on 22.12.2010 tehdyssä päätöksessä perusteltu myös sillä, että yhdenkään Initin esittämän referenssin toteutus ei ole perustunut SOA-ratkaisussa keskeisessä osassa olevan palveluväylän (ESB) käyttöön.

Ehdokkaiden ja tarjoajien valinta tulee edellä todetun mukaisesti tapahtua etukäteen ilmoitettujen puolueettomien perusteiden mukaisesti. HSL ei ole kysymyksessä olevan vaatimuskohdan osalta edellyttänyt, että ehdokkaan esittämien referenssien toteutuksen tulisi perustua palveluväylän (ESB) käyttöön. HSL on myös markkinaoikeudessa itsekin todennut, että SOA-toimitus ei välttämättä edellytä ESB:n käyttämistä toteutuksessa. HSL ei näin ollen ole voinut käyttää mainittua seikkaa Initin osallistumishakemuksen hylkäämisperusteena.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksen kohteena olevassa päätöksessä on ollut kysymys vasta niiden neuvottelumenettelyyn hyväksyttävien ehdokkaiden valinnasta, joille hankintaa koskeva alustava tarjouspyyntö lähetetään. Mainittu seikka on otettava huomioon arvioitaessa sitä, onko hankintayksikkö voinut asettamaansa vähimmäisvaatimukseen ja ehdokkaan sen osalta esittämään selvitykseen nähden hylätä saamansa osallistumishakemuksen.

Hankintailmoituksesta tai sen liitteenä olleesta osallistumishakemuksesta ei käy ilmi, millä tavalla toteutetut järjestelmät hankintayksikkö katsoo ”palvelukeskeiseen arkkitehtuuriin (SOA)” perustuviksi. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella käsitteen sisältö ei ole yksiselitteinen, vaan antaa toteuttajalle eri mahdollisuuksia teknologian valinnassa. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo Initin voineen osallistumishakemustaan laatiessaan luottaa siihen, että sen kyseiseen osallistumishakemuksen vaatimuskohtaan antama selvitys riittää osoittamaan sen täyttävän tältä osin asetetut vähimmäisvaatimukset.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että HSL on menetellyt virheellisesti, kun se on hylännyt Initin osallistumishakemuksen kysymyksessä olevaan osallistumis-hakemuksen vaatimuskohtaan 3.3.4. liittyvien syiden perusteella. Asiassa on näin ollen harkittava seuraamusten määräämistä.

Seuraamus

Markkinaoikeus on 17.1.2011 antamallaan päätöksellä väliaikaisesti kieltänyt kysymyksessä olevan hankintamenettelyn jatkamisen. Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän toimitusjohtajan 22.12.2010 tekemä päätös hylätä Initin osallistumishakemus voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virhe voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee asiasta uuden päätöksen, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettava ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajien yhteiset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä ja vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän toimitusjohtajan päätöksen 22.12.2010 § 35 INIT Innovative Informatikanwendungen in Transport-, Verkehrs- und Leitsystemen GmbH:n, Init innovation in traffic systems Aktiengesellschaftin ja INIT Innovations in Transportation Oy:n osallistumishakemuksen hylkäämisestä ja kieltää hankintayksikköä panemasta päätöstä sanotuilta osin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Edellä määrätty kielto korvaa markkinaoikeuden 17.1.2011 asiassa määräämän väliaikaisen kiellon.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän korvaamaan INIT Innovative Informatikanwendungen in Transport-, Verkehrs- und Leitsystemen GmbH:n, Init innovation in traffic systems Aktiengesellschaftin ja INIT Innovations in Transportation Oy:n yhteiset oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.