MAO:167/11

Kuopion kaupunki – asumispalvelut
- hankinnan kohteen määritteleminen
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
- tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta

Dnro 232/10/JH
Antopäivä 20.4.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyskeskus on pyytänyt 15.2.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia hoito-, hoiva- ja palvelukodeissa annettavista asumispalveluista. Tarjouspyynnön mukaan sopimuskausi on ollut vanhusten ja vammaisten sekä kehitysvammaisten asumispalvelujen osalta 1.1.2011–31.12.2014 ja erityisryhmien asumispalvelujen osalta 1.3.2011–31.12.2014, minkä lisäksi kumpaakin sopimuskautta on ollut mahdollista jatkaa kahdella vuoden pituisella kaudella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Hankittavat palvelut on jaettu seitsemään erilliseen osaan (vanhusten tehostettua palveluasumista koskeva osa 1, vammaisten palveluasumista koskevat osat 2A–2D ja erityisryhmien palveluasumista koskevat osat 3A–3B), joista tarjoajat ovat voineet antaa osatarjoukset. Pielaveden Palvelukoti Ky on antanut tarjouksen osista 3A ja 3B.

Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 28.5.2010 § 100 muun ohella sulkenut Pielaveden Palvelukoti Ky:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 28.5.2010 § 109 valinnut osien 3A ja 3B palvelujen tuottajiksi 14 eri tarjoajaa.

Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 31.8.2010 § 144 hylännyt Pielaveden Palvelukoti Ky:n tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo palvelun osien 3A–3B osalta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 42.000.000 euroa.

Kuopion kaupunki on markkinaoikeudelle 2.9.2010 toimittamassaan vastineessa ilmoittanut sitoutuneensa olemaan panematta hankintapäätöstä täytäntöön asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

HAKEMUS

Pielaveden Palvelukoti Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen 28.5.2010 § 100 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hakija on tehnyt tarjouksen sekä erityisryhmien palveluasumisesta että tehostetusta palveluasumisesta. Tällä hetkellä hakija tuottaa palveluasumista mutta ei tehostettua palveluasumista. Hakijan henkilökuntamitoitus on 0,5 ohjaajaa/asukas. Mikäli hakijan tarjous olisi hyväksytty, olisi hakija lisännyt henkilökuntamitoitustaan tarjouspyynnön vaatimusta, 0,6 ohjaajaa/asukas, vastaavaksi. Henkilökunnan lisäämistä tarjouksen jättämistä varten ei ollut katsottu järkeväksi.

Tarjouskilpailussa asetettu vaatimus palvelukodin sijaitsemisesta Sisä-Savon tai Koillis-Savon kunnissa, taikka enintään 60 kilometrin etäisyydellä Kuopiosta, on ollut hakijaa syrjivä, koska Sisä-Savon ja Koillis-Savon kuntia koskevat käsitteet ovat epämääräisiä. Kyseisiä käsitteitä ei ole määritelty missään Suomen kartoissa. Edellä mainitut alueet sisältävät merkittävästi alueita, joista välimatka Kuopioon on yli 60 kilometriä. Asumispalveluita järjestettäessä mielenterveys- ja päihdeongelmaisille on tärkeää päästä kauemmaksi entisestä asuinympäristöstä, johon ongelmat keskeisesti liittyvät.

Hankintamenettelyssä on keskitytty epäolennaisiin seikkoihin eikä menettely ole ollut asukaslähtöistä. Aterian ja vuokran hinnoittelulla on tarjoukset saatu näyttämään todellista edullisemmilta. Hintavertailu olisi pitänyt tehdä hoivan, aterioiden ja vuokran muodostaman kokonaishinnan perusteella.

VASTINE

Kuopion kaupunki on vastineessaan lausunut, että hakijan tarjous on hylätty, koska se ei ole vastannut tarjouspyyntöä henkilöstömitoituksen ja palvelukodin sijainnin osalta.

Hakijan tarjouksessa ilmoitettu henkilöstömitoitus on ollut tarjouspyynnön mukainen erityisryhmien palveluasumisen (palvelu 3A) osalta, mutta tehostetun palveluasumiseen (palvelu 3B) osalta riittämätön. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on tullut sisältää selvitys palvelukodin henkilöstön pätevyydestä ja mitoituksesta tai suunnitelma henkilöstörakenteesta ja mitoituksesta, jos tarjottu palvelu on ollut tarkoitus aloittaa vasta sopimuskauden alkaessa. Hakijan tarjouksessa ei ole ollut suunnitelmaa henkilöstörakenteesta ja mitoituksesta tehostetussa palveluasumisessa eikä palvelukodin tuottamien asumispalvelujen henkilöstömitoitus 0,5 työntekijää/asukas ole ollut tarjouspyynnön mukainen tehostetun asumispalvelun osalta.

Sijaintivaatimus tarjottavalle palvelulle on määritelty seutu- ja seutukuntakäsitteiden mukaan. Kuopion, Sisä-Savon ja Koillis-Savon seutukuntiin kuuluvat kunnat ovat löydettävissä muun muassa tilastokeskuksen verkkosivuilta. Palvelun sijainti on nähty mahdollisena myös muissa kuin edellä mainituissa kunnissa, minkä vuoksi tarjouspyynnössä on määritelty myös maantieteellinen enimmäisetäisyys 60 kilometriä. Määrittely on perustunut tarkoituksenmukaisuusharkintaan siitä alueesta, jolla sijaitseva palvelukoti voidaan ottaa huomioon tarjouskilpailussa. Maantieteellistä sijaintivaatimusta, joka ei ole vertailuperuste, ei voida pitää hankintalaissa kiellettynä syrjivänä perusteena. Hakijan tarjous on tullut hylätä sijaintivaatimusta vastaamattomana sekä palvelun 3A että palvelun 3B osalta.

Mikäli tarjouspyyntö on hankinnan sisällön vaativuuden ja laajuuden vuoksi muodostunut hakijalle vaikeaselkoiseksi, sillä olisi ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä tarjouspyynnöstä. Hankinnan perusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa vertailuun vaikuttavien osatekijöiden painoarvot on ilmoitettu osatekijöiden maksimipistemäärinä. Vuokra on otettu huomioon vertailussa tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla vain siinä tapauksessa, että vuokra on ylittänyt Kelan vahvistaman eläkkeensaajan asumismenojen enimmäismäärän. Hakijan tarjous ei ole hylättynä tarjouksena ollut mukana tarjousvertailussa ja hankintapäätöksessä, joten hakijalla ei ole asianosaisasemaa vertailuperusteiden soveltamista koskevissa asioissa.

LAUSUNNOT

Attendo MedOne Hoiva Oy, Esperi Care Oy, Mainio Vire Oy, Mediverkko Hoivapalvelut Oy, Mikeva Oy, Palvelukoti Siilinhelmi Oy, Palvelupuisto Otsola Oy, Ratamo-koti Oy, Riistaveden Palvelukoti Oy, Roinilan hoitokoti Repo Oy, Sirkkulanpuiston toimintayhdistys r.y., Sunnen Koti Oy, TURVALINKKI ry ja Työterapinen yhdistys r.y. eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään todennut, että sijaintipaikkavaatimus on ollut syrjivä, koska avoimessa hankintamenettelyssä ei tunneta epämääräisiä seutukuntarajoja. Lisäksi osa tarjouspyynnössä mainittujen seutukuntien paikkakunnista sijaitsee Tiehallinnon etäisyyslaskurin mukaan kauempana kuin 60 kilometrin etäisyydellä Kuopiosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen hylkäämistä tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia hoito-, hoiva- tai palvelukodeissa annettavista asumispalveluista. Kilpailutuksen tavoitteena on ollut saada asumispalveluja hankintayksikön olemassa oleville ja mahdollisille tuleville asumispalveluasiakkaille. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että asumispalvelua voivat tarjota palveluntuottajat, joiden palvelukoti sijaitsee Kuopion seudun, Sisä-Savon ja Koillis-Savon kunnissa tai enintään noin 60 kilometrin etäisyydellä Kuopiosta. Etäisyys tarkistetaan tarjouspyynnön mukaan Tiehallinnon internetsivun ”Paikkakuntien välimatkoja Suomessa” -laskurin mukaisesti, laskettuna Kuopiosta palvelun tarjoajan palvelukodin paikkakunnalle.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen määrittelyssä. Hankintayksikön tulee kuitenkin määritellä hankinnan kohde sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikön on lisäksi noudatettava hankinnan kohteen määrittelyssä tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä.

Ottaen huomioon hankintayksikön toiminnan alueellinen luonne ja hankittavien palveluiden saavutettavuus tällaisen palvelun järjestämisessä palvelukodin sijainnilla voi olla merkitystä. Hankintayksikkö ei siten asettaessaan palvelukotien sijainnille vaatimuksia ole ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa eikä muutoinkaan menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Markkinaoikeus katsoo, että alalla toimivien yritysten on tullut ymmärtää tarjouspyynnössä olleella ilmaisulla Kuopion seudun, Sisä-Savon ja Koillis-Savon kunnista tarkoitetun työssäkäynti- ja talousalueisiin perustuvia seutukuntia. Näin ollen tarjouspyyntö on ollut hankintalaissa edellytetyllä tavalla riittävän selvä siinä kuvatun maantieteellisen alueen määrittelyn osalta.

Hakijan tarjouksesta ilmenee, että sen palvelukoti sijaitsee Pielaveden Säviällä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hakijan palvelukodin ei voida katsoa sijaitsevan Kuopion seudulla taikka Sisä-Savon tai Koillis-Savon kunnissa. Toisaalta hakijan palvelukoti sijaitsee tarjouspyynnössä edellytetyn vastaisesti kauempana kuin 60 kilomerin etäisyydellä Kuopiosta. Hakijan tarjous ei siten ole palvelukodin sijainnin osalta ollut tarjouspyynnössä edellytetyn mukainen. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tällä perusteella.

Tarjouspyynnön kohdan 7 ”Tarjous” mukaan tarjouksen on tullut sisältää muun muassa palvelukodin koko henkilöstön pätevyys ja mitoitus (nimi, suoritetut ammatilliset tutkinnot/tutkinto, vuosi, lupa lääkehoidon toteuttamiseen) tai suunnitelma henkilöstörakenteesta ja mitoituksesta.

Erityisryhmien asumispalveluja koskevan tarjouspyynnön liitteen 4 ”Eritysryhmien asumispalvelut” kohdassa 1.8 on ilmoitettu henkilöstön mitoitusta koskevat vaatimukset. Palveluasumisen, eli hankittavan palvelun 3A, osalta on edellytetty, että henkilöstöä tulee olla vähintään 0,30 hoitotyöntekijää asukasta kohti. Tehostetun palveluasumisen, eli hankittavan palvelun 3B, osalta on edellytetty, että henkilöstöä tulee olla kuntoutujien tarpeiden mukaisesti vähintään 0,60 hoitotyöntekijää asukasta kohti.

Päätöksessä 28.5.2010 § 100, jolla hakijan tarjous on hylätty, on hakijan tarjouksen henkilöstömitoituksen osalta todettu, ettei hakijan tarjoaman palvelukodin henkilöstömitoitus ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouksen mukaan asukaspaikkamäärä palvelukodissa on 16. Hoitohenkilöstöä on yhteensä 8. Tarjoajan henkilöstön mitoitus on siten ollut 0,5.

Hakijan tarjouksen liite 3 ”Henkilökuntaluettelo” on sisältänyt kuvauksen hakijan palveluksessa olevasta kokoaikaisesta hoitohenkilökunnasta, henkilökunnan koulutuksesta, henkilöstön palvelunimikkeistä sekä henkilöstön lääkehoidon antamisoikeudesta.

Hakijan tarjouksesta ilmenee, että sen tarjoaman palvelukodin asukaspaikkamäärä on 16 ja että sen palveluksessa on 8 hoitotyöntekijää. Hakijan palvelukodin henkilöstömitoitus on näin ollen ollut tarjouksen laatimishetkellä 0,5 hoitotyöntekijää asukasta kohden. Markkinaoikeus toteaa, että hakijan tarjouksesta ilmenevä henkilöstömitoitus on ollut tarjouspyynnön vaatimuksen mukainen palvelun 3A osalta. Palvelun 3B osalta hakijan tarjoaman palvelukodin henkilöstömitoitus ei sen sijaan ole tarjouksen laatimishetkellä vastannut tarjouspyynnössä asetettua vaatimusta.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalla lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja hallussaan vielä tarjouksen tekohetkellä. Riittävää on, että tarjoaja on sitoutunut hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa.

Hakijan tarjouksen liitteen 5. ”Toiminta ja taloussuunnitelma 2010” kohdassa 11 ”Tavoitteet, tavoitetasot ja mittarit vuodelle 2010” on henkilöstömitoituksen osalta todettu seuraavaa: ”Henkilöstömitoitus vähintään 0,6 tai tehtyjen sopimusten mukainen.” Markkinaoikeus katsoo, että hakija on tarjouksessaan osoittanut luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä on hankintasopimuskauden alkaessa tarjouspyynnössä edellytetty henkilöstömitoitus palvelun 3B osalta. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen liian pienen henkilöstömitoituksen vuoksi tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta. Markkinaoikeus toteaa kuitenkin, että hakijan tarjouksen tultua kokonaisuudessaan suljetuksi tarjouskilpailusta hakijan tarjoaman palvelukodin sijainnin vuoksi hankintayksikön virheellinen menettely ei tältä osin ole vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen.

Koska hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetun seuraamuksen määrääminen. Hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen (eri mieltä), Ville Parkkari ja Matti Vedenkannas.

Asiassa on äänestetty. Eriävä mielipide on päätöksen liitteenä.

ERI MIELTÄ OLEVAN JÄSENEN LAUSUNTO

Markkinaoikeustuomari Lindroos-Kokkonen:

Olen markkinaoikeuden enemmistön kanssa yhtä mieltä siitä, että hakijan tarjous ei ole palvelukodin sijainnin osalta ollut tarjouspyynnössä edellytetyn mukainen ja ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tällä perusteella.

Samoin olen markkinaoikeuden enemmistön kanssa yhtä mieltä siitä, että hakijan tarjouksesta ilmenevä henkilöstömitoitus on ollut tarjouspyynnön vaatimuksen mukainen palvelun 3A eli erityisryhmien palveluasumisen osalta ja että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tältä osin liian pienen henkilöstömitoituksen vuoksi tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta.

Sen sijaan siltä osin, kuin kysymys on hakijan palvelun 3B eli erityisryhmien tehostetun palveluasumisen osalta tarjoamasta palvelukodin henkilöstömitoituksesta, lausun hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta seuraavan.

Hakija on tarjouksensa liitteessä 3 yksilöinyt palveluksessaan olevan henkilöstön. Tuosta liitteestä ilmenee, että hakijan palveluksessa on 8 hoitotyöntekijää. Hakijan palvelukodin henkilöstömitoitus on näin ollen ollut 0,5 hoitotyöntekijää asukasta kohden, minkä hakija on itsekin todennut hakemuksessaan markkinaoikeudelle. Hakijan tarjoama palvelukodin henkilöstömitoitus ei ole tarjouksen laatimishetkellä vastannut tarjouspyynnössä palvelun 3B eli erityisryhmien tehostetun palveluasumisen osalta asetettua vaatimusta, joka on ollut kuntoutujien tarpeiden mukaisesti vähintään 0,6 hoitotyöntekijää asukasta kohti.

Hakijan tarjouksessa ei ole ollut muuta yksityiskohtaista suunnitelmaa henkilörakenteesta tai sen mitoituksesta. Hakija ei ole tarjouksessaan myöskään nimenomaisesti ilmoittanut, että se lisää hoitohenkilöstönsä määrää, mikäli sen tarjous hyväksytään, tai että sillä sopimuskauden alkaessa tulisi olemaan tarjouspyynnössä palvelun 3B eli erityisryhmien tehostetun palveluasumisen osalta edellytetty henkilömitoitus.

Hakijan tarjoukseensa liittämässä ”Toiminta ja taloussuunnitelma 2010” -nimisessä asiakirjassa on yleisellä tasolla kuvattu muun muassa hakijan visioita, strategisia tavoitteita, tuotettavia palveluja, toiminnan seurantaa ja kehittämistä sekä tavoitteita. Asiakirjan kohdassa 11 ”Tavoitteet, tavoitetasot ja mittarit vuodelle 2010” on taulukko, jossa on neljästä eri näkökulmasta tarkasteltu tavoitteita ja tavoitetasoa sekä niiden mittareita. Taulukon kohdassa ”Asiakasnäkökulma” on sarakkeeseen ”Tavoite ja tavoitetaso” kirjattu muun ohella ”Henkilöstömitoitus vähintään 0,6 tai tehtyjen sopimusten mukainen.” ja sen kohdalle ”Mittari”-sarakkeeseen ”toteutuma mitoituksessa”.

Katson, ettei hakija ole tarjouksessaan taikka edellä mainitulla tarjouksensa liitteessä olevalla yleisluonteisella maininnalla sitoutunut siihen, eikä myöskään osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä sitä, että hakijalla sopimuskauden alkaessa on tarjouspyynnössä edellytetty henkilöstömitoitus palvelun 3B eli erityisryhmien tehostetun palveluasumisen osalta.

Edellä lausutun perusteella katson, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen palvelun 3B eli erityisryhmien tehostetun palveluasumisen osalta liian pienen henkilöstömitoituksen vuoksi tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta.

Koska hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, on hankintayksikön tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi sulkea se tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen osalta olen samaa mieltä kuin markkinaoikeuden enemmistö.

Vakuudeksi Maarit Lindroos-Kokkonen