MAO:168/11

Lahden kaupunki – putkiurakka
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
- tarjousten vertailu

Dnro 246/10/JH
Antopäivä 20.4.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lahden Tilakeskus on ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta Lotilan koulun perusparannuksen rakennus-, putki-, ilmanvaihto-, sähkö- ja rakennusautomaatiourakat käsittävästä hankinnasta 12.3.2010 julkaistulla EU-hankintailmoituksella. Hankintailmoituksen mukaan perusparannuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on ollut
8–9 miljoonaa euroa. Lahden Tilakeskus on pyytänyt 31.3.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia muun muassa perusparannuksen putkiurakasta, josta on saatu viisi tarjousta.

Lahden Tilakeskuksen toimitilajohtaja on päätöksellään 11.6.2010 § 41 valinnut Lotilan koulun perusparannuksen putkiurakoitsijaksi YIT Kiinteistötekniikka Oy:n.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 13.9.2010.

VALITUS JA SEN TÄYDENNYS

Lahden LVI-Talo Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus kumoaa Lahden Tilakeskuksen toimitilajohtajan päätöksen 11.6.2010 § 41 putkiurakoitsijan valinnasta ja velvoittaa Lahden kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 60.564,69 euroa.

Valittajaa on kohdeltu julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) vastaisesti urakkahintaan ja pisteytykseen perustuneessa urakoitsijavalinnassa.

Valittaja ei ole toimittanut projektihenkilöiden nimiä tarjouksen liitteeksi, koska siinä vaiheessa ei ole ollut tiedossa sitä, kuka yrityksen toimihenkilöistä johtaisi projektia. Projektiorganisaatio on toimitettu hankintayksikölle urakkaneuvottelujen jälkeen ennen tarjousten pisteytystä. Hankintayksikkö ei ole antanut valittajalle pisteitä avainhenkilön pätevyyttä koskevan vertailuperusteen osalta voittaneen tarjoajan saadessa 0,8 pistettä.

Valittajan henkilöstön ammatillinen taso ja työmoraali ovat vähintäänkin samalla tasolla kuin voittaneen tarjoajan henkilöstön. Valittajan taustalla oleva yrittäjä, jonka kokemus LVI-alalla on
25 vuotta, vastaa projekteista itse. Valittajalle olisi näin ollen tullut antaa vähintään 0,8 pistettä avainhenkilön pätevyydestä.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut mainintaa siitä, että useampia tarjouksia antava yritys voi antaa lisäalennuksen alkuperäisestä hinnasta. Urakkahinta on asiakirjojen mukaan pitänyt ilmoittaa kiinteänä hintana. Koska asiakirjat ovat kaikille yhtenäiset, tulee vaihtoehtotarjoukset asiakirjojen vastaisina hylätä.

Voittanut tarjoaja on putkiurakkaa koskevien neuvottelujen jälkeen antanut vaihtoehtoisen hinnan tai alennuksen hinnasta sillä ehdolla, että se hyväksytään useamman perusparannusurakan osan toteuttajaksi. Tarjousten hintataso on tällöin mahdollisesti jo ollut sen tiedossa. Näin ollen tarjousvertailu ja pisteytys ovat olleet tekaistuja ja vastoin hankintalain sekä reilun urakkakilpailun perusteita.

VASTINE

Lahden kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Lahden LVI-Talo Oy:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Valittajan tarjouksen liitteenä ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyjä avainhenkilöiden referenssejä. Tarjouksen puutteellisuus on otettu esille valittajan kanssa 24.5.2010 käydyssä urakkaneuvottelussa, jolloin valittajalle on ilmoitettu, ettei myöhässä annettuja pisteytykseen vaikuttavia tietoja voida ottaa huomioon.

Hankintayksikkö on käynyt urakkaneuvottelun myös YIT Kiinteistötekniikka Oy:n (jäljempänä myös YIT) kanssa 26.5.2010. Varsinaisen tarjouksensa lisäksi YIT on jättänyt 10.5.2010 myös vaihtoehtotarjouksen, johon tarjouspyynnössä oli annettu mahdollisuus. Vaihtoehtotarjouksessaan YIT on antanut tietyn suuruisen alennuksen useamman perusparannushankkeeseen kuuluvan urakkatarjouksen yhteissummasta.

Perusparannushankkeeseen niin ikään kuuluvan sähköurakan tarjousaikaa on jatkettu 27.5.2010 asti. Sähköurakoitsijaksi on valittu YIT, jolloin YIT:n useampia urakoita koskevan vaihtoehtotarjouksen hinta on voitu ottaa käyttöön.

Putkiurakan pisteytys on tehty kaksivaiheisena 27.5.2010 ja 3.6.2010. Jälkimmäisessä pisteytyksessä on otettu huomioon myös YIT:n vaihtoehtotarjous. Molemmissa pisteytyksissä YIT on saanut parhaimmat kokonaispisteet.

LAUSUNTO

YIT Kiinteistötekniikka Oy on lausunnossaan todennut muun ohella, että sen vaihtoehtoinen tarjous on ollut tarjouspyynnössä hyväksytty vaihtoehtotarjous, joka on koskenut mahdollisen kokonaisurakan myötä saavutettavaa kustannusten alenemista. Kyseessä ei ole ollut jälkitinkiminen, vaan normaali kilpailutilanteeseen liittyvä hinnoittelu, joka on annettu tiedoksi ennen kaikkien urakoiden määräaikaa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoukset on otettava huomioon sellaisina kuin ne on määräaikaan mennessä toimitettu. Tarjoajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu edellyttää, ettei yhdelle tarjoajalle voida antaa mahdollisuutta täydentää tarjoustaan jälkikäteen. Hankintayksiköllä olisi niin halutessaan ollut mahdollisuus hylätä valittajan tekemä tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

VASTASELITYS

Valittaja on lausunut vastaselityksessään, että voittaneen tarjoajan vaihtoehtotarjousta ei olisi tullut käsitellä, koska sähköurakan osalta tarjouksen jättöpäivä ei ole ollut sama kuin putkiurakan. Putkiurakan hintataso on ollut tiedossa sähköurakkatarjousta jätettäessä, joten voittaneen tarjoajan on ollut helppo määritellä sähköurakan hinta siten, että sen vaihtoehtotarjouksessa mainittu alennus vaikuttaa sopivasti putkiurakan hintaa alentavasti. Tarjouspyynnössä on ollut maininta vaihtoehtotarjouksesta, mutta siinä ei ole ollut mainintaa yhteistarjousten mahdollisesta vaikutuksesta.

Hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välillä käydyn urakkaneuvottelun pöytäkirjasta ilmenee, ettei voittanut tarjoaja ole tutustunut urakkakohteeseen, vaikka tarjouspyynnössä on tätä edellytetty. Pelkän pienen remontin tekeminen urakkakohteessa ei ole vastannut tutustumista kohteeseen.

Voittaneen tarjoajan tarjousta ei ole allekirjoitettu, joten sitä ei myöskään ole vahvistettu asiakirjana.

VÄLITOIMI

Markkinaoikeus on 9.9.2010 antamallaan päätöksellä sallinut Lahden Tilakeskuksen toimitilajohtajan Lotilan koulun perusparannuksen putkiurakasta tekemän hankintapäätöksen 11.6.2010 § 41 täytäntöönpanon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Voittaneen tarjoajan tarjous

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen hylkäämistä tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua tarjousvertailussa ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Tarjoaja kantaa siten osaltaan vastuun tarjouksensa sisällön tarjouspyynnönmukaisuudesta.

Tarjouspyynnön kohdan 3 mukaan ”Tarjouksen tulee olla tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen. Se annetaan tarjouspyynnön liitteenä olevan tarjouslomakkeen mukaisesti. Jokainen sivu-urakkatarjous toimitetaan erillisellä lomakkeella. Siihen ei saa liittää ehtoja ja siihen on liitettävä pyydetyt erittelyt ja asiakirjat.” Tarjouspyynnön liitteenä olleen tarjouslomakkeen mukaan tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjoamansa urakan hinta seuraavasti:

”Urakkahinta veroton hinta _____ euroa
vero _____ euroa
verollinen hinta _____ euroa”.

YIT Kiinteistötekniikka Oy on ilmoittanut putkiurakkaa koskevassa tarjouksessaan urakan arvonlisäverottoman urakkahinnan 464.900 euroa sekä arvonlisäveron määrän ja arvonlisäveron sisältävän hinnan. Tarjous on lisäksi sisältänyt ”LVIS TARJOUKSET, USEAMMAN TARJOUKSEN ALENNUSPROSENTTI” -otsikoidun liitteen, jossa on todettu seuraavaa:

”Mikäli YIT Kiinteistötekniikka Oy ei ole halvin kahdessa tai useammassa tarjouksessa, voi tilaaja laskea edukseen alennusprosentit seuraavasti:
– 2 tarjoushintaa: alennus -2,0 %
– 3 tarjoushintaa: alennus -3,0 %”

Markkinaoikeus katsoo, että kyseisessä liitteessä ei ole ollut kysymys hankintalain 47 §:n 1 momentissa tarkoitetusta vaihtoehtoisesta tarjouksesta, joka lain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 91) mukaan koskee lähinnä mahdollisuutta esittää vaihtoehtoisia tapoja toteuttaa hankinta. Sen sijaan kysymys on ollut urakkahinnasta tiettyjen edellytysten täyttyessä annettavasta alennuksesta.

Useita kilpailutettavia urakoita koskevan yhdistelmätarjouksen antaminen on oikeuskäytännössä katsottu tietyissä tapauksissa mahdolliseksi. Tällöin on ollut mahdollista myös tietyn suuruisen alennuksen antaminen kaikkien urakoiden urakkahinnoista.

Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, että YIT:n tarjoukseen sisältynyt alennusprosentteja koskeva ehto on ollut epäselvä. Siitä ei ensinnäkään ole ilmennyt, tulevatko sen mukaisesti laskettavat hinnat sovellettaviksi kaikkien vai vain niiden tarjousten osalta, joissa YIT ei ole ollut hinnaltaan halvin. Epäselväksi on jäänyt myös se, tulevatko alennusprosentit sovellettaviksi vain siinä tapauksessa, että YIT valitaan useamman urakan toteuttajaksi.

Lisäksi alennusprosentin soveltuminen on ollut riippuvainen muiden tarjoajien Lotilan koulun perusparannusurakan eri urakoissa antamista tarjoushinnoista. Putkiurakan alennusehdon mukaisesti laskettava kokonaishinta ei siten ole ollut myöskään YIT:n tarjouksesta yksiselitteisesti laskettavissa vaan se on jäänyt avoimeksi. YIT:n tarjouksen edellä mainitussa liitteessä tarkoitettua hintaa ei siten ole ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla euromääräisenä.

Edellä mainituista syistä markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön olisi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut tarjousten vertailussa jättää ottamatta huomioon YIT:n tarjouksensa liitteessä ilmoittama urakkahinnan alennusehto ja käyttää YIT:n tarjouksessaan ilmoittamaa urakkahintaa 464.900 euroa. Hankintayksikön menettely on tältä osin ollut hankintasäännösten vastaista.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin kuuluvassa tarjouslomakkeessa, jolla tarjoajien on tullut antaa tarjouksensa, on edellytetty, että tarjous on allekirjoitettu. YIT:n tarjouksesta on puuttunut allekirjoitus. Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, ettei kyseisellä puutteellisuudella ole ollut merkitystä tarjouksen vertailukelpoisuuden kannalta. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt, ettei YIT olisi katsonut olevansa sidottu tarjoukseensa. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tällä perusteella sulkenut YIT:n tarjousta tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 on edellytetty, että urakoitsija tutustuu rakennuspaikkaan ennen tarjouksen antamista. Lahden Tilakeskuksen ja YIT:n välillä käydystä urakkaneuvottelusta laaditusta pöytäkirjasta ilmenee, että ”urakoitsija ei ole tarjouslaskennan aikana tutustunut kohteeseen mutta on aikaisempaa tuntemusta kiinteistöön (keittiösaneeraus).” Myöskään kyseisellä seikalla ei ole ollut merkitystä tarjouksen vertailukelpoisuuden kannalta. Hankintayksikön ei voida katsoa tältäkän osin menetelleen virheellisesti, kun se ei ole sulkenut YIT:n tarjousta tarjouskilpailusta.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106) mukaan tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Jos tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä, vertailusta on ilmettävä mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina ovat olleet tarjoushinta 70 prosentin painoarvolla, yrityksen resurssit ja kokemus vastaavista saneerausurakoista ja avainhenkilöiden pätevyys (referenssit Suomessa) 20 prosentin painoarvolla sekä kohdetta varten mietityn projektisuunnitelman sisältö 10 prosentin painoarvolla.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta tarjousten vertailu- ja pisteytystaulukosta ilmenee tarjouksille eri vertailuperusteiden mukaan annetut pisteet. Hankintapäätöksestä ja siihen liitetystä taulukosta ei kuitenkaan ilmene, millä perusteilla pisteet on annettu.

Edellä todetun perusteella hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole perustellut hankintapäätöstään hankintalaissa edellytetyllä tavalla.

Tarjousten hintavertailu puolestaan on ollut hankintasäännösten vastaista edellä tässä päätöksessä todetulla tavalla siltä osin kuin hankintayksikkö on siinä käyttänyt YIT:n tarjouksensa liitteessä ilmoittaman urakkahinnan alennusehdon perusteella laskettua vertailuhintaa.

Tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että urakan avainhenkilöiksi ilmoitetuilla henkilöillä sekä näiden pätevyyttä koskevilla tiedoilla on merkitystä tarjouksia vertailtaessa. Valittaja ei ole ilmoittanut tarjouksessaan urakan toteuttamiseen osallistuvia henkilöitä, eikä siinä muutoinkaan ole esitetty selvitystä mahdollisten avainhenkilöiden pätevyydestä. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta seuraa, että hankintayksikön on tullut perustaa tarjousten vertailu valittajan tarjouksesta ilmeneviin seikkoihin. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt valittajaa kohtaan epätasapuolisesti tai syrjivästi, kun se on jättänyt tämän tarjouksen pisteittä kyseisen vertailuperusteen osalta.

Johtopäätös

Hankintayksikkö on edellä selostetuin tavoin menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hankintasopimus on tehty 13.9.2010, joten hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) säädetyistä seuraamuksista voi enää tulla kysymykseen vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan (348/2007) mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus tarjouspyynnössä ilmoitettuine vertailuperusteineen.

Virheettömässä menettelyssä tarjousten hintavertailussa ei olisi otettu huomioon YIT:n tarjoukseen sisältynyttä urakkahinnan alennusehtoa. Tarjousten hintavertailussa olisi tällöin otettu huomioon YIT:n tarjouksessaan ilmoittama urakkahinta 464.900 euroa.

Hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittamassa tarjousten vertailutaulukossa on tehty kaksi erillistä tarjousten vertailua, joista toisessa on hintavertailussa käytetty YIT:n tarjouksessaan ilmoittamaa urakkahintaa 464.900 euroa ja toisessa YIT:n tarjouksen liitteessä ilmoitetun alennusehdon perusteella laskettua alennettua hintaa. Vertailutaulukosta ilmenee, että YIT:n alennetun hinnan perusteella tehdyssä tarjousten vertailussa YIT:n tarjous on ollut paras 8,95 pisteellä valittajan tarjouksen saadessa 8,08 pistettä. Myös YIT:n tarjouksessa ilmoitetun urakkahinnan 464.900 euroa perusteella tehdyssä tarjousten vertailussa YIT:n tarjous on ollut paras 8,88 pisteellä valittajan tarjouksen saadessa 8,15 pistettä. YIT:n tarjous on ollut kummassakin tarjousten vertailussa kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjousten vertailu ei edellä esitetyllä tavalla ole ollut muilla valittajan esittämillä perusteilla kuin hinnan osalta virheellistä. Hankintapäätöstä ei ole perusteltu hankintalaissa edellytetyllä tavalla. Asiassa ei kuitenkaan ole ilmennyt seikkoja, joiden nojalla voitaisiin arvioida, että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa neljänneksi tulleella valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole. Valittajan hyvitysmaksuvaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Edellä todettu hankintamenettelyn virheellisyys huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan, joten sen oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen ja Lahden kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Sami Rautiainen ja Olli Wikberg.