MAO:250-251/11

Turun kaupunki - sosiaalitoimen kuljetuspalvelut
- kilpailuttamisvelvollisuus
- kynnysarvon ylittyminen

Dnrot 85/10/JH ja 490/10/JH
Antopäivä 7.6.2011

HAKEMUS JA VALITUS

Turun Invataksit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Turun kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä kilpailuttamalla inva-/esteettömillä takseilla (hakemus asiassa 85/10/JH) ja tavallisilla takseilla (valitus asiassa 490/10/JH) suoritettavat vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (jäljempänä vammaispalvelulaki) ja sosiaalihuoltolain mukaiset kuljetukset sekä sotainvalidien kuljetukset ja niihin liittyvät tilausvälitys- ja laskutuspalvelut 100.000 euron sakon uhalla. Lisäksi Turun Invataksit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Turun kaupungin korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut asioissa yhteensä 1.840 eurolla.

Julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettujen hankinta-yksiköiden on kilpailutettava hankintansa. Nyt käsiteltävinä olevien kuljetusten suhteen Turun kaupunki ei ole näin menetellyt, vaan se on sopinut niistä Lounais-Suomen Taxidata Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n kanssa ilman tarjouskilpailua. Kuljetusten hintojen perustuessa liikenne- ja viestintäministeriön määräämään enimmäis-taksaan hankintayksikkö saisi kuljetusten kilpailuttamisella todellista hyötyä. Turun kaupunki tulee velvoittaa kilpailuttamaan toisiinsa liittyvät vaatimusten kohteena olevat palvelut kokonaisuutena.

Lounais-Suomen Taxidata Oy ei anna järjestelmänsä ulkopuolisille mahdollisuutta suorittaa kuljetuksia. Invatakseilla suoritettavien kuljetusten osalta olisi puolestaan mahdollisuuksia saada oikeastikin keskenään kilpailevia tarjouksia. Turun kaupungin mukaan se ei voi poiketa Lounais-Suomen Taxidata Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n kanssa tekemistään sopimuksista.

VASTINEET JA SELVITYKSET

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Turun Invataksit Oy:n vaatimukset ja velvoittaa yhtiön korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut asioissa yhteensä 800 eurolla laillisine korkoineen.

Puheena olevien kuljetusten järjestäminen on kunnan lakisääteinen tehtävä. Turun kaupunki myöntää viranomaispäätöksellä edellytykset täyttäville asiakkaille oikeuden taksimatkoihin. Matkaoikeuden osoittaminen kuljetusta käytettäessä edellyttää erillisen asiakkaalle luovutetun maksukortin käyttöä. Kaupungin käyttämässä järjestelmässä asiakas itse tekee tilauksen ja hänen käytettävissään ovat taksikuljetuksia tarjoavat yritykset, joiden autoissa voi maksaa asiakkaan käytössä olevalla maksukortilla. Järjestelmässä ei ole rajattu asiakkaan mahdollisuutta valita kuljetusyrittäjä. Kaupunki ei tilaa kuljetuksia ja katsoo, ettei kuljetuksista muodostu julkisista hankinnoista annetun lain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa sen perusteella, että tilaus-/laskutusjärjestelmästä johtuvien seikkojen vuoksi kaikilla kuljetusyrittäjillä ei ole mahdollisuutta ottaa vastaan asiakkaan maksukortteja.

Turun kaupunki ei hanki tilaus- tai laskutusjärjestelmää, eikä Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle tai Turun Seudun Invalidit ry:lle synny oikeutta saada kaupungilta niistä korvausta.

Asioissa on arvioitava asiakkaan valinnanvapauden merkitystä. Asioilla on yleistä merkitystä harkittaessa palvelujen vaihtoehtoisia järjestämis-tapoja koskien myös palvelusetelijärjestelmää.

Turun Invataksit Oy:n ja Lounais-Suomen Taxidata Oy:n väliseen sopimussuhteeseen Turun kaupunki ei voi ottaa kantaa.

LAUSUNNOT

Turun Seudun Invataksit ry on asiassa 85/10/JH antanut lausunnon, jossa se on tuonut esiin, että Turun kaupunki ei ole sopinut invataksilla suoritettavista kuljetuksista lausunnonantajan kanssa. Yhdistys hoitaa ainoastaan näiden kyytien laskuttamisen Turun kaupungilta ja tilittää rahat autoilijoille. Kuka tahansa esteettömän luvan haltija voi joko hakea yhdistyksen jäsenyyttä tai ostaa yhdistykseltä laskutuspalvelua. Asiakas saa tilata kuljetuksen haluamaltaan autoilijalta, jolloin autoilijat jo tälläkin hetkellä kilpailevat kuljetuksista. Turun kaupunki ei ole kertaakaan virallisesti vaatinut kuljetuskustannusten alentamista kilpailutuksella.

Lounais-Suomen Taxidata Oy on asiassa 85/10/JH antanut lausunnon, jossa se on tuonut esiin, että Turun kaupungin invakuljetukset hoidetaan Turun Seudun Invataksit ry:n toimesta. Lounais-Suomen Taxidata Oy hoitaa muiden Turun kaupungin vammaispalvelulain ja sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetusten välittämisen ja laskuttamisen, ja yhtiön kanssa sopimussuhteessa olevat taksiluvanhaltijat hoitavat varsinaiset kuljetukset. Tilausvälitys- ja laskutuspalvelu ei maksa kaupungille mitään. Ainoastaan suoritetuista kuljetuksista laskutetaan kaupunkia. Käytössä olevaa maksukortti- ja laskutusjärjestelmää on kehitelty vuosien aikana, ja se on vieläkin nykyaikainen. Muun muassa Espoon kaupunki on ottanut käyttöön noin vuosi sitten samanlaisen järjestelmän. Turun Seudun Invataksit ry:n tekniikka on selvästi vanhanaikaisempaa kuin Lounais-Suomen Taxidata Oy:n. Sen kehittämiseen tulee varmasti kohdistumaan paineita.

VASTASELITYKSET JA LISÄKIRJELMÄ

Turun Invataksit Oy on antamissaan vastaselityksissä ja asiassa 85/10/JH toimittamassaan lisäkirjelmässä tuonut esiin muun ohessa seuraavan.

Markkinaoikeus on 13.5.2009 antamallaan päätöksellä nro 216/2009 velvoittanut vastaavanlaisessa tapauksessa Liedon kunnan kilpailuttamaan hankintansa.

Maksukortti kelpaa vain autoihin, joissa on Lounais-Suomen Taxidata Oy:n tai Turun Seudun Invataksit ry:n maksuvälitysjärjestelmän laitteet. Ajojen maksutavan rajoittaminen kaupungin taholta vain tiettyihin maksukortteihin ja suljettuihin järjestelmiin rajoittaa kilpailua.

Lounais-Suomen Taxidata Oy:n järjestelmä ei ole avoin, vaan yhtiö valitsee sopimuskumppaninsa. Yhtiölle syntyy autoilijoiden kanssa tekemiensä sopimusten perusteella oikeus saada näiltä liittymis- ja kuukausikorvaus kuljetusten välittämisestä ja laskutuksesta. Ilman sopimusta Lounais-Suomen Taxidata Oy:n kanssa kuljetuksia ei voi ajaa. Yhtiö ei myöskään myy autoilijoille erikseen pelkkää laskutus-palvelua.

Lounais-Suomen Taxidata Oy perii asiakkailta tilausvälityspalvelun käyttämisestä maksun. Turun kaupunki edellyttää, että kuljetuspalvelu-asiakkaat tilaavat taksin Lounais-Suomen Taxidata Oy:n numerosta. Palvelupuhelinmaksu on suuruudeltaan ”0,74€/puhelu + pvm / mpm”. Kaupunki on siis antanut mainitulle yhtiölle oikeuden periä asiakkailta palvelupuhelinmaksuja. Jos asiakas käyttää kaikki matkansa ja Turun kaupungin ohjeen mukaisesti soittaa aina tilausvälityspalveluun, hänelle syntyy vuositasolla kustannuksia lähes 160 euroa. Kaikkinensa kaupunki maksattaa asiakkaillaan Lounais-Suomen Taxidata Oy:n toiminnasta aiheutuvia kuluja vuositasolla varovaisestikin arvioiden 200.000–300.000 euroa.

Turun Seudun Invataksit ry puolestaan ei myy laskutuspalvelua M2-luokan autoille, joilla kuljetuksia olisi myös mahdollista suorittaa. Autoilijat joutuvat maksamaan yhdistykselle siltä ostamastaan välityspalvelusta liittymis- ja kuukausimaksua.

Tosiasiassa kaupunki siis hankkii kuljetusten laskutus- ja tilausjärjestelmät Lounais-Suomen Taxidata Oy:ltä ja Turun Seudun Invataksit ry:ltä ja maksaa niiden kustannukset maksamalla kuljetuspalvelulaskuja kyseisille tahoille. Laskutus- ja tilausjärjestelmät perustuvat Lounais-Suomen Taxidata Oy:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n sekä kaupungin välisiin sopimuksiin ja kuljetusten tilaaminen puolestaan kuljetuspalveluasiakkaiden sekä kaupungin välisiin sopimuksiin.

Näin menetellen kaupunki on ulkoistanut sekä kuljetusten hoitamisen että niiden tilaus- ja laskutusjärjestelmän ilman kilpailutusta. Koska nämä kaikki toiminnot liittyvät kiinteästi toisiinsa, käytännössä on mahdotonta, että jotain osaa niistä hoitaisi ulkopuolinen. Kuljetusten suorittaminen, tilausten vastaanottaminen ja välittäminen sekä laskuttaminen muodostavan yhtenäisen kokonaisuuden, joka on myös kilpailutettava yhtenä kokonaisuutena. Kilpailutettavaa hankintaa ei voida rajoittaa suoritettavaksi kuljetusten osalta vain takseilla, vaan myös M2-luokan ajonneuvoja on mahdollista voida tarjota. Lounais-Suomen Taxidata Oy ja Turun Seudun Invataksit ry eivät voi olla tarjouksen antajana kilpailutettavassa hankinnassa, koska ne edustavat niin suurta osuutta kuljetusten suorittajista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kilpailuttamisvelvollisuus

Tosiasioita koskeva selvitys

Turun kaupunki on selvittänyt Turun Invataksit Oy:n vaatimusten kohteena olevia palveluja koskevia järjestelyjään vastauksissaan ja siltä pyydetyissä selvityksissään.

Turun kaupunki on tuonut esiin, että vuonna 2009 sen järjestämän vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelun kustannukset olivat yhteensä noin 5,2 miljoonaa euroa ja sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetuspalvelun noin 131.000 euroa. Sotainvalidien kuljetusten kustannukset sisältyivät sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetusten arvoon, ja ne ovat kirjanpidon mukaan noin 3.500 euroa. Mainittuna vuonna vammaispalvelulain mukaista kuljetuspalvelua käytti yhteensä 3.900 asiakasta. Näistä invataksia käyttäviä asiakkaita oli runsas 1.500. Kuljetuspalvelujen kokonaiskustannuksista invataksien käytön kustannukset olivat noin 2,1 miljoonaa euroa.

Edelleen Turun kaupunki on tuonut esiin, että sillä on voimassa olevat kirjalliset laskutussopimukset vuodelta 1994 sekä Lounais-Suomen Taksidata Oy:n että Turun Seudun Invataksit Oy:n kanssa. Näissä sopimuksissa tarkoitettu järjestely kattaa vain vammaispalvelulain mukaisia kuljetuksia, mutta myös sosiaalihuoltolain mukaiset kuljetukset toteutetaan kaupungin ja Lounais-Suomen Taksidata Oy:n välisen sopimuksen puitteissa. Järjestelyn perusteella asiakkaat saavat kaupungin tekemällä päätöksellä oikeuden käyttää joko tavallista taksia, jolloin maksukortti käy Lounais-Suomen Taxidata Oy:n järjestelmässä olevaan maksupäätteeseen tai invataksia, jolloin kortti käy Turun Seudun Invataksit ry:n järjestelmässä olevaan maksupäätteeseen. Osalla invatakseista on autoissaan molemmat maksupäätteet.

Myös lausunnonantajien kirjelmistä on ilmennyt, että invatakseilla suoritettavat kuljetukset hoidetaan Turun Seudun Invataksit ry:n kautta ja muut kuljetukset Lounais-Suomen Taxidata Oy:n kautta.

Vielä Turun kaupunki on tuonut esiin, että sen puheena olevan järjestelyn puitteissa maksama ainoa korvaus perustuu liikenne- ja viestintäministeriön antamaan taksien taksapäätökseen. Korvaus tilitetään autoilijoille. Järjestelyssä Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle ja Turun Seudun Invataksit ry:lle ei synny oikeutta saada Turun kaupungilta korvausta tilausvälityksestä eikä laskutuksesta. Asiakkailta ei peritä kuljetuspalvelujen käytöstä muita korvauksia kuin vammaispalvelulain mukaisesta kuljetuspalvelusta annetun maksu-asetuksen mukainen omavastuuosuus, joka on julkisen liikenteen kertalipun hinnan mukainen.

Turun kaupunki ei ole kiistänyt Turun Invataksit Oy:n ilmoitusta siitä, että kaupungin kuljetuksesta maksama edellä mainittuun taksa-päätökseen perustuva korvaus vastaa säädettyä enimmäistaksaa.

Turun kaupunki on toimittanut markkinaoikeudelle edellä mainitut kirjalliset sopimukset, joissa on muun muassa todettu, että laskutus perustuu magneettiraitaisten maksukorttien käyttöön ja että taksinkuljettaja noudattaa sosiaalilautakunnan palvelujaoston antamia ohjeita ja perii asiakkaalta kulloinkin voimassa olevan omavastuuosuuden. Edelleen sopimusten mukaan Lounais-Suomen Taxidata Oy ja Turun Seudun Invataksit ry laskuttavat sosiaalikeskusta suoritetuista matkoista kaksi kertaa kuukaudessa.

Turun Invataksit Oy on liittänyt valitukseensa Turun kaupungin vammaispalvelujohtajalta 21.9.2010 saamansa sähköpostivastauksen, jonka mukaan kaupunki ei voi poiketa taksimatkojen laskutuksesta tekemistään sopimuksista eli siis niitä rikkomatta tehdä vastaavia sopimuksia muiden tahojen kanssa.

Turun kaupunki on toimittanut markkinaoikeudelle lisäksi kaupungin sosiaali- ja terveystoimen vammaispalvelutoimiston 17.5.2010 tekemän päätöksen nro 2010 172, joka koskee vammaispalvelulain mukaisia jokapäiväiseen elämään liittyviä matkoja invataksilla. Päätöksessä on todettu muun ohessa, että kuljetuspalvelua on käytettävä kulloinkin voimassa olevien ohjeiden mukaisesti ja että voimassa oleva ohje on päätöksen liitteenä.

Mainitussa Turun kaupungin sosiaali- ja terveystoimen vammaispalvelutoimiston 1.4.2010 päivätyssä ohjeessa ”Ohjeet vaikeavammaisten kuljetuspalvelujen käyttäjille” on todettu muun ohessa seuraavaa: ”Kun tilaatte taksin/invataksin ilmoittakaa maksavanne kuljetuspalvelukortilla. Näin varmistatte, että autossa on kortinlukulaite.” Ohjeessa on myös todettu seuraavaa: ”Tavallisen taksin käyttäjän tulee tilata auto taksin tilauskeskuksen kautta, puh. 10041 (kännykkä 0210041). Invataksin käyttäjä voi tilata kuljetuksen valitsemaltaan invataksiyrittäjältä.”

Turun Invataksit Oy on esittänyt, että Lounais-Suomen Taxidata Oy perii keskukseensa soittavilta kuljetuspalveluasiakkailta palvelupuhelin-maksun, joka on 0,74 euroa/puhelu lisättynä paikallisverkkomaksulla. Asiassa ei ole ilmennyt syytä epäillä, että Turun kaupungin ohjeessa mainitut tilausnumerot ovat maksullisia.

Turun Seudun Invataksit ry:n antamasta lausunnosta ilmenee, ettei se hoida kuljetusten tilausvälitystä, vaan asiakas tilaa auton kuljettajalta. Tämä vastaa edellä mainitussa Turun kaupungin ohjeessa invataksin tilaamisesta todettua. Kun ainakaan näin järjestetyssä kuljettajalle soittamisessa ei ole kysymys kuljetuksesta erillisestä tilausvälityspalvelusta, markkinaoikeus katsoo, että invatakseilla suoritettavien kuljetusten osalta nyt puheena olevaan Turun kaupungin järjestelyyn ei ole sisältynyt tilausvälityspalvelua.

Järjestelyjen arviointi julkisena hankintana

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten ja muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailu-olosuhteet.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukana hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdassa on määritelty palveluhankintasopimus, jolla säännöksen mukaan tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Pykälän 6 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 51) mukaan käyttöoikeussopimuksen vastikkeena voi olla esimerkiksi oikeus periä maksuja palveluja käyttäviltä asiakkailta.

Mainittua vastikkeellisuuden käsitettä on oikeuskäytännössä tulkittu laajasti. Merkitystä on annettu erityisesti sille, onko sopimuksella katsottava olevan tarjoajalle taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa on katsottu olevan paitsi sopimuksilla, joista maksetaan rahallinen korvaus, myös sopimuksilla, jotka oikeuttavat tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudellisesti mitattavissa olevaan hyötyyn tai etuun.

Erityisesti Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisussa asiassa
C-206/08, (Eurawasser, tuomio 10.9.2009, Kok., s. I-8377, 80 kohta) on katsottu, että se seikka, että palveluja koskevan sopimuksen yhteydessä sopimuskumppani ei saa korvausta suoraan hankintaviranomaiselta, mutta sillä on oikeus saada korvaus kolmansilta, riittää tämän sopimuksen luokittelemiseksi vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetuksi palveluja koskevaksi käyttöoikeussopimukseksi, jos sopimuskumppani ottaa vastattavakseen toiminnasta hankintaviranomaiselle aiheutuvan riskin täysimääräisesti tai ainakin pääosin, vaikka tämä riski olisikin alusta alkaen huomattavan pieni palvelun organisointia koskevien julkisoikeudellisten yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi.

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 4 kohta sisältävät soveltamisalansa osalta julkisia hankintoja koskevan sopimuksen ja palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen määritelmät, jotka ovat asiallisesti samankaltaiset kuin direktiivin 2004/17/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 3 kohdan b alakohdan määritelmät (edellä mainittu asia Eurawasser, tuomion 42 kohta).

Mainitun direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja 4 kohdan osalta Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa asiassa C-274/09 (Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomio 10.3.2011, 48 kohta, ei vielä julkaisu oikeustapauskokoelmassa) on katsottu, että silloin kun sopimuksen saaneen taloudellisen toimijan korvauksen maksavat kokonaisuudessaan muut henkilöt kuin pelastuspalvelusopimuksen myöntänyt hankintaviranomainen ja kun tämä taloudellinen toimija kantaa vaikka hyvin vähäisenkin – liiketoiminnallisen riskin, joka aiheutuu muun muassa siitä, että palvelujen käyttömaksujen suuruus riippuu vuosittain kolmansien kanssa käytävien neuvottelujen lopputuloksesta ja ettei ole etukäteen varmaa, saako se täyden korvauksen kansallisessa oikeudessa säädettyjen periaatteiden mukaisesti suorittamistaan toiminnoista aiheutuvista kustannuksista, kyseistä sopimusta on pidettävä direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna palvelukonsessiona.

Markkinaoikeus on 13.5.2009 antamallaan lainvoiman saaneella päätöksellä nro 216/2009 velvoittanut Liedon kunnan kilpailuttamaan sosiaalihuoltolain, vammaispalvelulain ja sotilasvammalain perusteella järjestettävät takseilla suoritettavat kuljetuspalvelut julkisena hankintana.

Jo ennen mainitun markkinaoikeuden päätöksen antamista ainakin Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupungit yhdessä ovat päätyneet kilpailuttamaan vastaavanlaisia kuljetuspalveluja sekä Helsingin kaupunki vammaisten ja vanhusten ryhmäkuljetuspalveluja julkisina hankintoina, mikä ilmenee markkinaoikeuden 30.10.2009 antamista päätöksistä nrot 522/2009, 523/2009 ja 524/2009 sekä 528–529/2009.

Esittämänsä selvityksen mukaan Turun kaupunki on tehnyt Turun Invataksit Oy:n vaatimusten kohteena olevien kuljetusten toteuttamiseen liittyen niin sanotut laskutussopimukset sekä Lounais-Suomen Taxidata Oy:n että Turun Seudun Invataksit ry:n kanssa. Näissä järjestelyissä kuljetuspalvelujen käyttäjät ovat maksaneet matkansa käyttöönsä saamilla maksukorteilla. Maksukorttien lukijalaitteita on ollut ainoastaan sellaisten kuljetusyrittäjien autoissa, jotka ovat olleet yhteistyössä Lounais-Suomen Taxidata Oy:n tai Turun Seudun Invataksit ry:n kanssa. Mainitut yhteisöt ovat laskuttaneet maksukorteilla suoritetut matkat kaupungilta ja tilittäneet maksut matkat suorittaneille kuljetusyrittäjille. Turun kaupungin vammaispalvelujohtajan edellä mainitusta sähköpostivastauksesta Turun Invataksit Oy:lle on pääteltävissä, että tosiasiallista päätösvaltaa siitä, kuka pääsee kuljetuksia ajamaan, käyttävät mainitut yhteisöt.

Turun kaupungin ja Lounais-Suomen Taxidata Oy:n välisen edellä mainitun kirjallisen sopimuksen perusteella yhtiön kautta hoidetaan vammaispalvelulain mukaisia kuljetuksia. Turun kaupungin tällaisten kuljetuspalvelujen käyttäjille antaman päätösasiakirjan ja siihen liitetyn ohjeistuksen perusteella tavallisen taksin käyttäjän on tullut tilata auto tilauskeskuksen kautta käyttäen tiettyjä puhelinnumeroita. Kyseisten numeroiden on osoitettu olevan Lounais-Suomen Taxidata Oy:n maksullisia palvelupuhelinnumeroita.

Edellä kuvatuissa järjestelyissä kuljetusten aikaansaaminen on edellyttänyt eräiden tukitoimintojen järjestämistä. Viime kädessä puheena olevia Turun kaupungin järjestelyjä kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan velvoitteensa toteuttamiseksi ei voida arvioida kuin kokonaisuutena.

Turun kaupungin järjestelyissä on tosiasiallisesti kysymys puheena olevien kuljetusten hankkimisesta kaupungin sosiaalitoimen asiakkaille kaupungin suorittamaa vastiketta vastaan yksityisiltä palveluntuottajilta eli kuljetusten suorittajilta. Kaupunki on menettelyllään vaikuttanut myös kuljetusten tarjoajien valintaan, kun se on tosiasiallisesti rajoittanut tai ainakin tullut rajoittaneeksi asiakkaidensa valittavana olevat tarjoajat sellaisiin tahoihin, jotka ovat sopimussuhteessa tai toimivat muutoin yhteistyössä Lounais-Suomen Taxidata Oy:n tai Turun Seudun Invataksit ry:n kanssa. Ottaen edelleen huomioon, että Turun kaupungin asiakkaidensa matkoista maksama korvaus on vastannut laillisesti perittävissä olevaa enimmäistaksaa, kaupungin voidaan tosiasiallisesti katsoa suorittaneen laskutuksesta vastiketta yksityiselle taholle kuljetusten hinnassa. Joka tapauksessa laskutuksessa on ollut kysymys kuljetusten tuottamiseen kiinteästi liittyvästä tukitoiminnosta. Lisäksi kun tavallisen taksin käyttäjien on tullut kuljetus saadakseen soittaa edellä mainittuihin tilausnumeroihin, tässä tilanteessa Turun kaupunki on asiaa hankintaoikeudellisesti tarkasteltuna sopinut Lounais-Suomen Taxidata Oy:n kanssa tilausvälityspalvelun tuottamisesta yksinoikeudella ja tähän järjestelyyn liittyen tosiasiallisesti luovuttanut yhtiölle oikeuden periä maksut tästä palvelusta sitä käyttäviltä asiakkailta. Mainitussa oikeudessa periä maksua taksin tilausvälityspalvelun käyttämisestä on kysymys taloudellisesti mitattavissa olevasta hyödystä tai edusta ja sen myötä myös palveluntuottajan saamasta vastikkeesta. Turun kaupungille ei tässä järjestelyssä myöskään jää minkäänlaista taloudellista riskiä.

Näillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Turun kaupungin edellä kuvattuja kuljetuspalveluja koskevia järjestelyjä on pidettävä hankintalaissa tarkoitettuna julkisena hankintana.

Sitä vastoin jo edellä katsotuin tavoin invatakseilla suoritettavia kuljetuksia koskeva järjestely ei ole sisältänyt tilausvälityspalvelua.

Kynnysarvon ylittyminen

Hankintalain 20 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 70–71) on todettu, että hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin ja teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksikön tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa olisi luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa.

Hankintalain 17 §:n 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien vastaavien osien ennakoitu kokonaisarvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo ylittää 15 §:ssä tarkoitetun kansallisen kynnysarvon tai 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä siten kuin 4 luvussa säädetään.

Turun kaupungin hankkimien puheena olevien kuljetuspalvelujen vuotuinen kokonaisarvo on ollut noin 5,2 miljoonaa euroa, mistä määrästä noin 2,1 miljoonaa euroa on kohdistunut invatakseilla suoritettaviin kuljetuksiin ja näin ollen noin 3,1 miljoonaa euroa tavallisilla takseilla suoritettaviin kuljetuksiin. Selvää on, että Turun kaupungin hankintajärjestelyjen arvot ovat ylittäneet palveluhankinnoille hankintalain 16 §:ssä säädetyn EU-kynnysarvon riippumatta siitä, arvioidaanko invatakseilla ja tavallisilla takseilla suoritettavia kuljetuksia kokonaisuutena. Turun kaupungin olisi siten tullut kilpailuttaa kuljetuspalvelujensa hankinta julkisia hankintoja koskevia oikeusohjeita noudattaen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin (348/2007) ja 1.6.2010 voimaan tulleen hankintalain 94 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksissä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten se, että markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa tai valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. Näin ollen markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan hakemuksen asiassa 85/10/JH varsinaisen kuljetuspalvelun sekä laskutuspalvelun osalta ja valituksen asiassa 490/10/JH kokonaisuudessaan. Siltä osin kuin hakemuksessa asiassa 85/10/JH on vaadittu Turun kaupungin velvoittamista kilpailuttamaan tilausvälityspalvelu, hakemus on edellä mainitusta syystä jätettävä tutkimatta.

Johtopäätös ja seuraamus

Myös Turun Invataksit Oy:n 10.3.2010 markkinaoikeudelle saapuneessa hakemuksessa esitetty Turun kaupungin menettely on jatkunut 1.6.2010 jälkeen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 3 kohden mukaan, jos hankinnassa on menetelty tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Kummassakaan asiassa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella Turun kaupunki olisi voinut hankintasäännösten mukaan suorittaa hankintansa ilman tarjouskilpailua. Kun kaupungin menettely on siis ollut virheellistä, asioissa tulee harkittavaksi hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Turun kaupungin virheellinen menettely, jota ei myöhemminkään ole esitetty korjatun, voidaan näissä tapauksissa korjata vain siten, että kaupunki kilpailuttaa edellä hankituiksi katsotut palvelunsa, mikäli se aikoo niitä edelleen hankkia julkisena hankintana, julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Markkinaoikeudella ei ole edellytyksiä antaa etukäteen tätä tarkempia määräyksiä hankinnan toteuttamistavoista.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on
velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut
kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon
ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa on johtunut edellä todetulla tavalla hankintayksikön virheestä. Näin ollen ja hallintolainkäyttölain 74 § huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Turun Invataksit Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan mainitun yhtiön asioissa yhteensä vaatimat oikeudenkäyntikulut, mitkä ovat määrältään kohtuulliset. Vastaavasti Turun kaupungin vaatimus oikeudenkäynti-kulujensa korvaamisesta on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Turun kaupungin, mikäli se aikoo edelleen
toteuttaa vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain ja sosiaalihuoltolain mukaiset sekä sotainvalidien kuljetuspalvelunsa julkisena hankintana, kilpailuttamaan ne ja niihin mahdollisesti liittyvät muut hankinnat julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Velvoitetta on noudatettava nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus jättää hakemuksen pääasian osalta enemmälti tutkimatta.

Markkinaoikeus velvoittaa Turun kaupungin korvaamaan Turun Invataksit Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.840 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Turun kaupungin vaatimuksen oikeudenkäynti-kulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Tapio Erme.