MAO:252/11

Raision kaupunki - sosiaalitoimen kuljetuspalvelut
- kilpailuttamisvelvollisuus
- kynnysarvon ylittyminen

Dnro 381/10/JH
Antopäivä 7.6.2011

VALITUS

Turun Invataksit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Raision kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä kilpailuttamalla vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (jäljempänä vammaispalvelulaki) mukaiset kuljetukset ja niihin liittyvät tilausvälitys- ja laskutuspalvelut 50.000 euron sakon uhalla. Lisäksi Turun Invataksit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Raision kaupungin korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.023 eurolla.

Puheena olevat kuljetukset ovat sellainen hankinta, joka on julkisista hankinnoista annetun lain mukaan kilpailutettava. Markkinaoikeus on 13.5.2009 antamallaan päätöksellä nro 216/2009 velvoittanut vastaavanlaisessa tapauksessa Liedon kunnan kilpailuttamaan hankintansa.

Hankintayksikön ei tule kilpailutuksessaan asettaa tarjoajalle velvollisuudeksi kuulua mihinkään tiettyyn yhteisöön eikä sopimussuhdetta minkään yhteisön kanssa taikka edellyttää tarjoajalta kuulumista johonkin suljettuun maksujärjestelmään. Hankintaa ei myöskään tule kohdistaa millekään tietylle ajoneuvotyypille vaan tarjouskilpailuun tulee voida osallistua M1-luokan ajoneuvojen lisäksi myös M2-luokan ajoneuvoilla. Tarjouspyynnössä ei tule olla muitakaan kilpailua rajoittavia vaatimuksia. Koska valituksessa tarkoitetut palvelut muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, ne on myös kilpailutettava yhtenä kokonaisuutena. Tarjouksen antajana kilpailutuksessa ei voi olla Lounais-Suomen Taxidata Oy, Raision Ula-taksi Oy eikä Raision ja Ympäristön Taksit ry, koska ne edustavat liian suurta osaa alueella toimivista liikennöitsijöistä.

VASTINE JA SELVITYS

Raision kaupunki on vastineessaan todennut, että kaupungin sosiaali- ja terveyskeskuksesta riippumattomasta syystä palveluhankintojen, mukaan lukien vammaispalvelulain mukaisten kuljetusten, kilpailuttaminen on ruuhkautunut eikä mainitulla keskuksella vielä ole ollut mahdollisuutta kilpailuttaa niitä.

Raision kaupunki on selvityksessään todennut muun ohella, että sen hankkimien vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelujen arvo vuoden 2009 tilinpäätöksen mukaan on ollut 355.581,50 euroa. Erillisiä kuljetustilausten vastaanotto- ja välityspalvelua tai laskutuspalvelua kaupunki ei ole hankkinut vaan kuljetuspalvelut mainittuine muine palveluineen muodostavat sopimuskokonaisuuden, jossa toisena osapuolena on Lounais-Suomen Taxidata Oy.

VASTASELITYS

Turun Invataksit Oy on antanut vastaselityksen, jonka mukaan puheena oleva palvelu on annettu yksinoikeudella Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kilpailuttamisvelvollisuus

Tosiasioita koskeva selvitys

Raision kaupunki on selvittänyt Turun Invataksit Oy:n valituksen kohteena olevaa palvelua koskevaa järjestelyään vastauksessaan ja siltä pyydetyssä selvityksessään.

Raision kaupunki on tuonut esiin, että sen hankkimien vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelujen arvo vuoden 2009 tilinpäätöksen mukaan on ollut 355.581,50 euroa. Kaupunki on tehnyt Lounais-Suomen Taxidata Oy:n kanssa 30.5.2008 loppuvuodeksi kirjallisen sopimuksen nimeltään Laskutussopimus, joka on koskenut muun ohessa kaupungin vammaispalvelulain mukaisten kuljetusten hoitamista ja laskutusta.

Mainitun sopimuksen mukaan laskutus perustuu magneettiraitaisten maksukorttien käyttöön. Lounais-Suomen Taxidata Oy toimittaa kortit Raision kaupungille tämän tilauksesta. Taksinkuljettaja noudattaa Raision kaupungin antamia ohjeita ja perii kortin haltijalta kulloinkin voimassa olevan omavastuuosuuden. Sopimuksen mukaan Lounais-Suomen Taxidata Oy laskuttaa Raision kaupunkia kuljetuksista kaksi kertaa kuukaudessa. Sopimuksessa on myös todettu, että kaupunki ”ohjeistaa kortin haltijan tilaamaan taksin numerosta 10041 (matkapuhelimella 02-10041) tai ottamaan taksin taksiaseman jonosta” ja että ”aivan satunnaistapauksissa on mahdollista, että kortin haltija soittaa suoraan kuljettajalle”.

Raision kaupungin ja Lounais-Suomen Taxidata Oy:n välisen sopimuksen, joka on allekirjoitettu kaupungin puolesta 30.6.2009 ja yhtiön puolesta 3.7.2009, mukaan edellä mainittu Laskutussopimus on voimassa toistaiseksi yhden kuukauden irtisanomisajalla.

Raision kaupungilla ei ole tietoa siitä, missä määrin Lounais-Suomen Taxidata Oy:n mainitun sopimuksen perusteella kaupungilta laskuttamat korvaukset tilitetään autoilijoille. Kaupungilla ei muutoinkaan ole tietoa Lounais-Suomen Taxidata Oy:n ja autoilijoiden välisten sopimusten sisällöstä.

Järjestelyn arviointi julkisena hankintana

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten ja muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailu-olosuhteet.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukana hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdassa on määritelty palveluhankintasopimus, jolla säännöksen mukaan tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Pykälän 6 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 51) mukaan käyttöoikeussopimuksen vastikkeena voi olla esimerkiksi oikeus periä maksuja palveluja käyttäviltä asiakkailta.

Mainittua vastikkeellisuuden käsitettä on oikeuskäytännössä tulkittu laajasti. Merkitystä on annettu erityisesti sille, onko sopimuksella katsottava olevan tarjoajalle taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa on katsottu olevan paitsi sopimuksilla, joista maksetaan rahallinen korvaus, myös sopimuksilla, jotka oikeuttavat tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudellisesti mitattavissa olevaan hyötyyn tai etuun.

Erityisesti Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisussa asiassa
C-206/08, (Eurawasser, tuomio 10.9.2009, Kok., s. I-8377, 80 kohta) on katsottu, että se seikka, että palveluja koskevan sopimuksen yhteydessä sopimuskumppani ei saa korvausta suoraan hankintaviranomaiselta, mutta sillä on oikeus saada korvaus kolmansilta, riittää tämän sopimuksen luokittelemiseksi vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetuksi palveluja koskevaksi käyttöoikeussopimukseksi, jos sopimuskumppani ottaa vastattavakseen toiminnasta hankintaviranomaiselle aiheutuvan riskin täysimääräisesti tai ainakin pääosin, vaikka tämä riski olisikin alusta alkaen huomattavan pieni palvelun organisointia koskevien julkisoikeudellisten yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi.

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 4 kohta sisältävät soveltamisalansa osalta julkisia hankintoja koskevan sopimuksen ja palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen määritelmät, jotka ovat asiallisesti samankaltaiset kuin direktiivin 2004/17/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 3 kohdan b alakohdan määritelmät (edellä mainittu asia Eurawasser, tuomion 42 kohta).

Mainitun direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja 4 kohdan osalta Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa asiassa C-274/09 (Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomio 10.3.2011, 48 kohta, ei vielä julkaisu oikeustapauskokoelmassa) on katsottu, että silloin kun sopimuksen saaneen taloudellisen toimijan korvauksen maksavat kokonaisuudessaan muut henkilöt kuin pelastuspalvelusopimuksen myöntänyt hankintaviranomainen ja kun tämä taloudellinen toimija kantaa vaikka hyvin vähäisenkin – liiketoiminnallisen riskin, joka aiheutuu muun muassa siitä, että palvelujen käyttömaksujen suuruus riippuu vuosittain kolmansien kanssa käytävien neuvottelujen lopputuloksesta ja ettei ole etukäteen varmaa, saako se täyden korvauksen kansallisessa oikeudessa säädettyjen periaatteiden mukaisesti suorittamistaan toiminnoista aiheutuvista kustannuksista, kyseistä sopimusta on pidettävä direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna palvelukonsessiona.

Markkinaoikeus on 13.5.2009 antamallaan lainvoiman saaneella päätöksellä nro 216/2009 velvoittanut Liedon kunnan kilpailuttamaan sosiaalihuoltolain, vammaispalvelulain ja sotilasvammalain perusteella järjestettävät takseilla suoritettavat kuljetuspalvelut julkisena hankintana.

Jo ennen mainitun markkinaoikeuden päätöksen antamista ainakin Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupungit yhdessä ovat päätyneet kilpailuttamaan vastaavanlaisia kuljetuspalveluja sekä Helsingin kaupunki vammaisten ja vanhusten ryhmäkuljetuspalveluja julkisina hankintoina, mikä ilmenee markkinaoikeuden 30.10.2009 antamista päätöksistä nrot 522/2009, 523/2009 ja 524/2009 sekä 528–529/2009.

Esittämänsä selvityksen mukaan Raision kaupunki on tehnyt Turun Invataksit Oy:n valituksen kohteena olevien kuljetusten toteuttamiseen liittyen niin sanotun laskutussopimuksen Lounais-Suomen Taxidata Oy:n kanssa. Tässä järjestelyssä kuljetuspalvelun käyttäjät ovat maksaneet matkansa käyttöönsä saamilla maksukorteilla. Maksukorttia on voinut käyttää sellaisten kuljetusyrittäjien autoissa, joilla on Raision kaupungin ja Lounais-Suomen Taxidata Oy:n välisessä sopimus-järjestelyssä edellytetty maksukorttien lukijalaite. Lounais-Suomen Taxidata Oy on laskuttanut maksukorteilla suoritetut matkat kaupungilta ja tilittänyt maksuja matkat suorittaneille kuljetusyrittäjille.

Raision kaupungin ja Lounais-Suomen Taxidata Oy:n välisen edellä mainitun sopimuksen mukaan yhtiön kautta hoidetaan muun ohessa vammaispalvelulain mukaisia kuljetuksia. Sopimuksen mukaan kaupunki ohjeistaa maksukortin haltijan tilaamaan taksin sopimuksessa mainituista puhelinnumeroista. Kyseisten numeroiden voidaan päätellä olevan maksullisia palvelupuhelinnumeroita. Edelleen sopimuksen mukaan asiakas on voinut ottaa taksin myös taksiaseman jonosta ja aivan satunnaistapauksissa soittaa suoraan kuljettajalle.

Edellä kuvatussa järjestelyssä kuljetusten aikaansaaminen on edellyttänyt eräiden tukitoimintojen järjestämistä. Viime kädessä puheena olevaa Raision kaupungin järjestelyä kuljetuspalvelun järjestämistä koskevan velvoitteensa toteuttamiseksi ei voida arvioida kuin kokonaisuutena. Myös Raision kaupunki on esittänyt käsittäneensä järjestelynsä Lounais-Suomen Taxidata Oy:n kanssa sopimus-kokonaisuudeksi.

Raision kaupungin järjestelyssä on tosiasiallisesti kysymys puheena olevien kuljetusten hankkimisesta kaupungin sosiaalitoimen asiakkaille kaupungin suorittamaa vastiketta vastaan yksityisiltä palveluntuottajilta eli kuljetusten suorittajilta. Kaupunki on menettelyllään vaikuttanut myös kuljetusten tarjoajien valintaan, kun se on tosiasiallisesti rajoittanut tai ainakin tullut rajoittaneeksi asiakkaidensa valittavana tarjoajat sellaisiin tahoihin, jotka ovat sopimussuhteessa tai toimivat muutoin yhteistyössä Lounais-Suomen Taxidata Oy:n kanssa. Laskutuksessa on ollut kysymys kuljetusten tuottamiseen kiinteästi liittyvästä tukitoiminnosta. Lisäksi kun asiakkaan on kuljetus saadakseen tullut edeltä ilmenevin tavoin pääsääntöisesti soittaa edellä mainittuihin tilausnumeroihin, näissä olosuhteissa Raision kaupunki on asiaa hankintaoikeudellisesti tarkasteltuna sopinut Lounais-Suomen Taxidata Oy:n kanssa tilausvälistyspalvelun tuottamisesta yksinoikeudella ja tähän järjestelyyn liittyen tosiasiallisesti luovuttanut yhtiölle oikeuden periä maksut tästä palvelusta sitä käyttäviltä asiakkailta. Mainitussa oikeudessa periä maksua taksin tilausvälityspalvelun käyttämisestä on kysymys taloudellisesti mitattavissa olevasta hyödystä tai edusta ja sen myötä myös palveluntuottajan saamasta vastikkeesta. Raision kaupungille ei tässä järjestelyssä myöskään jää minkäänlaista taloudellista riskiä.

Näillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Raision kaupungin edellä kuvattua kuljetuspalvelua koskevaa järjestelyä on pidettävä hankintalaissa tarkoitettuna julkisena hankintana.

Kynnysarvon ylittyminen

Hankintalain 20 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 70–71) on todettu, että hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin ja teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksikön tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa olisi luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa.

Hankintalain 17 §:n 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien vastaavien osien ennakoitu kokonaisarvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo ylittää 15 §:ssä tarkoitetun kansallisen kynnysarvon tai 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä siten kuin 4 luvussa säädetään.

Raision kaupungin hankkiman puheena olevan kuljetuspalvelun vuotuinen kokonaisarvo on ollut runsaat 350.000 euroa. Raision kaupungin hankintajärjestelyn arvo on ylittänyt palveluhankinnoille hankintalain 16 §:ssä säädetyn EU-kynnysarvon. Raision kaupungin olisi siten tullut kilpailuttaa kuljetuspalvelunsa hankinta julkisia hankintoja koskevia oikeusohjeita noudattaen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten se, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. Näin ollen markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan valituksen kokonaisuudessaan.

Johtopäätös ja seuraamus

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 3 kohden mukaan, jos hankinnassa on menetelty tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Asiassa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella Raision kaupunki olisi voinut hankintasäännösten mukaan suorittaa hankintansa ilman tarjouskilpailua. Kun kaupungin menettely on siis ollut virheellistä, asiassa tulee harkittavaksi hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Raision kaupungin virheellinen menettely, jota ei myöhemminkään ole esitetty korjatun, voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että kaupunki kilpailuttaa edellä mainitut palvelunsa, mikäli se aikoo niitä edelleen hankkia julkisena hankintana, julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Markkinaoikeudella ei ole edellytyksiä antaa etukäteen tätä tarkempia määräyksiä hankinnan toteuttamistavoista.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on
velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut
kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon
ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut edellä todetulla tavalla hankintayksikön virheestä. Näin ollen ja hallintolainkäyttölain 74 § huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Turun Invataksit Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan mainitun yhtiön vaatimat oikeudenkäyntikulut, mitkä ovat määrältään kohtuulliset.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Raision kaupungin, mikäli se aikoo edelleen
toteuttaa vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain mukaisen kuljetuspalvelunsa julkisena hankintana, kilpailuttamaan sen ja siihen mahdollisesti liittyvät muut hankinnat julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Velvoitetta on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Raision kaupungin korvaamaan Turun Invataksit Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.023 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Tapio Erme.