MAO:275/11

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus - eläke-edellytysten selvittely
- tarjouspyyntö
- tarjousten vertailu

Dnro 670/10/JH
Antopäivä 13.6.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt 27.8.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueen työ- ja elinkeinotoimistoille (TE-toimisto) hankittavista palveluista vuodelle 2011. Hankinta on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimuskautta vuosille 2012–2013. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Tarjouksia on pyydetty muun ohella eläke-edellytysten selvittelystä, jonka osalta hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 3.12.2010 tekemällään päätöksellä (POPELY/2312/05.13.08/2010) valinnut eläke-edellytysten selvittelyn palveluntuottajaksi Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen alueen TE-toimistoille Taukokangas Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan eläke-edellytysten selvittelyjen arvo vuoden 2011 osalta on noin 130.000 euroa ja hankintojen kokonaisarvo noin 500.000 euroa.

VALITUS

Oorninki Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön eläke-edellytysten selvittelystä tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Tarjousten hintavertailu on tehty virheellisesti. Valittaja on tulkinnut tarjouspyynnön siten, että palvelu on monivaiheinen ja sen kesto riippuu ostaja-asiakkaan toiveesta saada asiakkaan tarpeeseen sopiva ja riittävä palvelu. Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan palvelun kokonaishinnan lisäksi tuntihinnat. Valittaja on tästä syystä tarjonnut tuntipohjaisen hinnan, josta kokonaishinta muodostuu ostaja-asiakkaan tarpeen pohjalta. Hankintapäätöstä ei kuitenkaan ole tehty tuntihinnan perusteella, vaan tarjousvertailussa on käytetty kokonaishintaa. Koska asiakkaiden tarpeet vaihtelevat suuresti, kokonaishinta ei ole ollut oikea vertailuperuste vaan, vaan hintavertailu olisi tullut tehdä tuntihinnan perusteella.

Tarjousvertailu on ollut virheellistä myös kahden muun vertailuperusteen eli toimintavarmuuden ja henkilöstön osaamisen osalta. Toimintavarmuuden osalta valittajan kokemus vastaavan palvelun tuottamisesta on ollut selvästi muita tarjoajia parempi. Toimintavarmuuden alatekijän ”Palvelun toimitusaika” osalta tarjoajilta kysyttiin toimitusaikaa ilman arviota siitä, kuinka paljon palvelua tullaan ostamaan. Valittaja on esittänyt tarjouksessaan arvion siitä, kuinka paljon palvelua tullaan ostamaan, ja todennut, että palveluun pääsy riippuu hankittavan palvelun määrästä ja se vie arviolta 0–2 kuukautta. Esimerkiksi kahden viikon toimitusaika on hyvin epärealistinen millekään palveluntuottajalle Suomessa. Myös valittajan henkilökunta on ollut selvästi muiden tarjoajien henkilökuntaa kokeneempaa kysymyksessä olevan palvelun tuottamisessa. Valittajan olisi tullut saada kyseisistä vertailuperusteista viisi ja muiden tarjoajien vain kolme pistettä.

Hankintayksikkö on rikkonut hallintolain jatkuvuusperiaatetta, kun se ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut, että aiempi käytäntö, jonka mukaan tarjouskilpailun myötä TE-toimistot ostavat pyydettyjä palveluja usealta eri palveluntuottajalta asiakkaan tarpeen mukaisesti, on muuttunut, ja että jatkossa palvelut ostetaan yhdeltä palveluntuottajalta.

Tarjousten vertailuperusteille on ilmoitettu tarjouspyynnössä tärkeysjärjestys. Koska jokaisen vertailuperusteen painoarvo on ollut vertailussa viisi pistettä, vertailuperusteiden tärkeysjärjestys ei tosiasiallisesti ilmene mistään. Tarjouspyyntö on näin ollen ollut ristiriidassa hankintapäätöksen kanssa.

VASTINE

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Eläke-edellytysten selvittelyä koskeva hankinta on kilpailutettu hankintasäännösten mukaisesti. Tarjoajia on kohdeltu hankintamenettelyssä tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankintayksikkö on kuvannut tarjouspyynnössä hankittavan palvelun ja ilmoittanut, että hinnan osalta vertailuperusteena on kokonaishinta. Hankintayksikkö ei jälkikäteen voi muuttaa hintavertailua tuntihintaan perustuvaksi. Hintavertailu on tehty valittajan itsensä hintaerittelylomakkeen kokonaishintaa koskevassa kohdassa ilmoittamien hintatietojen mukaan.

Toimintavarmuuden vertailuperusteina ovat olleet kokemus tuottaa palvelua sekä palvelun toimitusaika, eli kuinka nopeasti asiakas pääsee palveluun. Tarjoajien ilmoittamien referenssien perusteella kaikilla tarjoajilla on ollut kokemusta tuottaa hankittavana olevaa palvelua. Eroja tarjoajien välille on syntynyt siinä, kuinka nopeasti asiakas pääsee palveluun. Valittajan tarjouksessa palveluun pääsee 0–2 kuukauden kuluessa ja voittaneen tarjoajan tarjouksessa 15–30 päivän sisällä. Koska päsy palveluun on voittaneen tarjouksen perusteella nopeampaa, voittanut tarjoaja on saanut toimintavarmuudesta pisteen enemmän kuin valittaja.

Henkilöstön osaaminen arvioitiin tarjousten perusteella kaikilla tarjoajilla koulutuksen ja työkokemuksen osalta erittäin hyväksi. Kaikki tarjoajat saivat vertailuperusteesta tästä syystä täydet viisi pistettä. Hankintayksiköllä ei ole perusteita muuttaa pisteytystä henkilöstön osaamisen osalta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että palveluhankinnoista tehdään puitesopimus, jonka nojalla tehdään yhden tai useamman palvelun tuottajan kanssa TE-kohtaiset sopimukset. Tarjouspyynnössä on lisäksi ollut maininta siitä, ettei puitesopimus velvoita TE-toimistoja hankkimaan tiettyä määrää palveluita. Hankintayksikkö on kysymyksessä olevan hankinnan osalta katsonut TE-toimistojen toiminnan kannalta olleen tarkoituksenmukaisinta tehdä sopimus yhden palveluntuottajan kanssa.

Tarjouspyynnössä esitettyjen vertailuperusteiden ja hankintapäätöksen välillä ei ole ristiriitaa. Tarjousten valinta on tehty tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti.

LAUSUNTO

Taukokangas Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Valittaja ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia muun ohella eläke-edellytysten selvittelystä Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen alueen TE-toimistoille. Tarjouspyynnön liitteenä olleen ”Kuvaus TE-toimistoille hankittavista palveluista” -asiakirjan kohdassa ”Eläke-edellytysten selvittely” on todettu palvelun sisällöstä muun ohella seuraavaa: 1) Asiakkaan alkuhaastattelu ja tarvittavien asiakirjojen tilaus eri viranomaistahoilta asiakkaan suostumuksella. 2) Lääkärintutkimus, joka sisältää perehtymisen hankittuihin asiakirjoihin ja asiakkaan haastattelun. Lääkäri ohjaa tutkittavan tarvittaessa lisätutkimuksiin ja kirjoittaa B-lausunnon työkyvyttömyydestä. 3) Asiakkaan avustaminen sairauspäiväraha- ja työkyvyttömyyseläkehakemuksen täyttämisessä Kelalle/ työeläkelaitokselle. 4) Mikäli sairauspäivärahasta ja/tai työkyvyttömyyseläkkeestä tulee hylkäävä päätös, palveluntuottaja avustaa asiakasta valitusprosessissa. Asiakirjan kysymyksessä olevassa kohdassa on vielä muun muassa todettu, että ”Tarjouksessa on selkeästi mainittava, mitkä tutkimukset sisältyvät kokonaishintaan ja mistä laskutetaan erikseen.”

Tarjouksen valintaperusteeksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus seuraavien tärkeysjärjestyksessä ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaan:

”1. Toteuttamissuunnitelma, max. 5 pistettä
–Palvelun sisältö
–Asiantuntijaresursointi
–Palvelun toteutus, miten toimistokohtainen konsultointi
toteutetaan

2. Toimintavarmuus, max. 5 pistettä
–Kokemus tuottaa palvelua/referenssiluettelo
–Palvelun toimitusaika

3. Henkilöstön osaaminen, max. 5 pistettä
–Koulutus ja työkokemus/CV:t

4. Kehittämishankkeen kokonaishinta, max. 5 pistettä”.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousten vertailussa kustakin vertailuperusteesta annetaan tarjouksille 1–5 pistettä ja että tarjouksen hyväksyminen edellyttää, että kolmesta ensimmäisestä vertailuperusteesta tarjoaja saa vähintään 3 pistettä. Valittavaksi on ilmoitettu tulevan tarjouksen, joka saa tärkeysjärjestykseen asetetuista vertailuperusteista suurimman yhteispistemäärän. Lisäksi on ilmoitettu, että tilanteessa, jossa vähintään kaksi tarjousta saa saman pistemäärän, valitaan se tarjous, jossa tärkein vertailuperuste saa parhaat pisteet, ja että ”mikäli eroa tarjoajien välille ei synny tässäkään vaiheessa, edetään toiseksi tärkeimmän kriteerin kohdalle jne., kunnes ero tarjoajien välille syntyy”.

Tarjouspyynnöstä on edelleen ilmennyt, että kilpailutuksen kohteena olevista palveluhankinnoista tehdään puitesopimus, jonka nojalla ELY-keskuksen työllisyys- ja yrittäjyysyksikkö tekee yhden tai useamman palveluntuottajan kanssa TE-toimistokohtaisen sopimuksen, jossa sovitaan tarjouspyynnössä mainitun ajan kuluessa hankintoihin sovellettavista hinnoista. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan puitesopimus ei velvoita TE-toimistoja hankkimaan tiettyä määrää palveluita.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi mahdollisia tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattu sellaisella tarkkuudella, että tarjoajien voidaan katsoa saaneen tarjouspyynnön perusteella riittävät tiedot yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamista varten. Vertailuperusteiden tärkeysjärjestyksen soveltamistapa on myös ilmennyt tarjouspyynnöstä riittävällä tavalla. Tarjouspyyntöä ei ole pidettävä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan liittyvien seikkojen osalta hankintasäännösten vastaisena, eikä hankintayksikön voida todeta menetelleen tarjouspyynnön laatimisessa tarjoajien kannalta epätasapuolisesti. Hankintayksikön aikaisemmissa tarjouspyynnöissä noudatetuilla käytännöillä ei ole asian arvioinnissa merkitystä.

Hankintapäätös ja tarjousten vertailu

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valinnut 3.12.2010 tekemällään hankintapäätöksellä eläke-edellytysten selvittelyn palveluntuottajaksi Taukokangas Oy:n. Voittanut tarjoaja on saanut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa yhteensä 19 pistettä ja vertailussa neljänneksi sijoittunut valittaja 14 pistettä.

Tarjousten vertailuperusteina ovat tarjouspyynnön mukaan olleet toteuttamissuunnitelma, toimintavarmuus, henkilöstön osaaminen sekä kehittämishankkeen kokonaishinta. Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailu on ollut virheellistä toimintavarmuuden, henkilöstön osaamisen ja hinnan osalta.

Toimintavarmuuden vertailuperusteina ovat tarjouspyynnön mukaan olleet kokemus tuottaa palvelua/referenssiluettelo sekä palvelun toimitusaika. Hankintayksikkö on päätöksen liitteenä olleessa vertailutaulukossa todennut toimintavarmuuden osalta seuraavaa: ”Kaikki ovat kuvanneet referenssit, mikä osoittaa, että palvelun tuottajilla on kokemusta tuottaa ko. palvelua. Arviointikriteerinä on myös asiakkaan pääsyn nopeus palveluun.” Hankintapäätöksessä on todettu voittaneen tarjoajan osalta asiakkaan pääsevän tutkimuksiin 15– 30 päivän sisällä lähetteen saapumisesta. Voittanut tarjoaja on saanut vertailuperusteesta neljä pistettä. Valittaja on ilmoittanut toimitusajaksi 0–2 kuukautta ja saanut vertailuperusteesta kolme pistettä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut pitää voittanutta tarjoajaa ja valittajaa alalta hankitun kokemuksen osalta kokeneina palveluntarjoajina ja arvioida harkintavaltansa puitteissa niiden tarjoukset tältä osin yhtä hyviksi. Kun ottaa huomioon myös sen, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut lyhyempään palvelun toimitusaikaan kuin valittaja, hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pisteyttää vertailuperusteen osalta voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjoukset suorittamallaan tavalla.

Henkilöstön osaamisen osalta kaikki tarjoajat ovat saaneet täydet viisi pistettä. Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailutaulukossa on todettu kaikkien palveluntarjoajien toimittaneen henkilöstön CV:t. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa todennut, että se on arvioinut kaikkien tarjoajien henkilöstön osaamisen koulutuksen ja työkokemuksen perusteella erittäin hyväksi ja että se on tästä syystä antanut kaikille tarjoajille vertailuperusteesta täydet pisteet.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pitää sekä voittaneen tarjoajan tarjouksessa että valittajan tarjouksessa esitetyn henkilöstön osaamista korkeatasoisena ja pisteyttää tältä osin tarjoukset suorittamallaan tavalla.

Hinnan osalta tarjousten vertailuperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kehittämishankkeen kokonaishinta. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö käyttää tarjousten vertailussa tarjouspyynnössä ilmoittamiaan vertailuperusteita. Hankintayksikön on näin ollen tullut tehdä hintavertailu tarjouksista ilmenneiden kokonais- eikä tuntihintojen perusteella, kuten valittaja on esittänyt.

Hintavertailun mukaan voittanut tarjous on ollut 1.395 euron hinnalla halvin ja saanut viisi pistettä ja valittajan tarjous 2.450 euron hinnalla kallein ja saanut yhden pisteen. Mainitut vertailussa käytetyt voittaneen tarjouksen ja valittajan tarjouksen hinnat ovat olleet tarjoajien tarjoustensa hintaerittelylomakkeessa ilmoittamia kokonaishintoja. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on tehnyt hintavertailun tarjouksissa ilmoitettujen kokonaishintojen perusteella ja pisteyttänyt voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjoukset edellä todetulla tavalla.

Johtopäätös

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on sillä tarjousvertailussa oleva harkintavalta huomioon ottaen voinut arvioida voittaneen tarjoajan tarjouksen valittajan tarjousta kokonaistaloudellisesti edullisemmaksi.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.