MAO:329/11

Hansel Oy - puhelin- ja tiedonsiirtopalvelut
- neuvottelumenettely
- hankinnasta ilmoittaminen
- tarjousten vertailu
- hankintapäätöksen perusteleminen

Dnro 90/11/JH
Antopäivä 5.7.2011

HANKINTAMENETTELYN KULKU JA HANKINTAPÄÄTÖS

Hansel Oy (jäljempänä myös Hansel ja hankintayksikkö) on pyytänyt 1.4.2010 julkaistulla neuvottelumenettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia puheratkaisujen puitejärjestelyä koskevaan tarjouskilpailuun. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu puitejärjestelyn kestoksi 48 kuukautta ja hankintasopimuksen kestoksi 48 kuukautta sopimuksen tekemisestä.

Hansel on hyväksynyt hankintailmoituksen perusteella jätettyjen osallistumishakemusten perusteella neuvottelumenettelyyn kolme ehdokasta. Neuvottelukutsu ja neuvotteluja varten tehty tarjouspyyntö on lähetetty valituille ehdokkaille 10.6.2010. Hansel on toteuttanut neuvottelumenettelyn tarjouksen jättäneiden TeliaSonera Finland Oyj:n ja Elisa Oyj:n kanssa, jotka ovat jättäneet neuvottelumenettelyn perusteella laaditun ja 22.12.2010 päivätyn lopullisen tarjouspyynnön perusteella tarjouksensa.

Hansel on 1.3.2011 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut puitesopimustoimittajaksi Elisa Oyj:n (jäljempänä myös Elisa).

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut hankintailmoituksen mukaan 40.000.000–60.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

VALITUS

TeliaSonera Finland Oyj (jäljempänä myös TeliaSonera ja valittaja) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 1.3.2011 tekemän hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 30.000.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 43.176 eurolla korkoineen. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan markkinaoikeudelle ja valittajalle jäljennöksen Elisan tarjouksesta ja sen liitteistä kaikkien niiden osien osalta, jotka ovat vaikuttaneet tarjousten vertailuun ja siten valittajan asemaan tarjouskilpailussa.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet sisällöltään ristiriitaisia. Hankintayksikkö on ilmoittanut hankintailmoituksessaan hankinnan kestoksi 48 kuukautta ilman lisähankintamahdollisuuksia. Tarjouspyynnössä hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut sopimuskaudeksi neljä vuotta siten, että asiakaskohtaiset sopimukset voivat olla voimassa enintään kaksi vuotta puitejärjestelyn päättymisen jälkeen. Hankinnassa on ollut hankintakauden osalta ilmoitusvirhe, sillä hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankintailmoituksessa kahden vuoden jatkokaudesta. Ilmoitusvirheisiin suhtaudutaan EU-oikeudessa ankarasti. Myös markkinaoikeus on vakiintuneesti katsonut oikeuskäytännössään, että hankintaa ei ole hyväksyttävää tehdä pitemmäksi aikaa kuin on ilmoitettu hankintailmoituksessa. Puitejärjestelyn keston osalta tulee siten noudattaa hankintailmoituksessa ilmoitettua sopimuskautta.

Hankintayksikkö on soveltanut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa yhteensä 24 sellaista vertailuperustetta, jotka on määritelty siten, että niitä koskevissa palveluissa on kattavasti muita hyödyttäviä ominaisuuksia, ja ilmoittanut, että niiden osalta tarjousten arvioinnissa arvostetaan mahdollisimman kattavia ja hyödyllisiä ominaisuuksia. Lisäksi hankintayksikkö on soveltanut viittä sellaista vertailuperustetta, jotka on määritelty niin, että niitä koskevat palvelut ovat hyödyllisiä ja mahdollisimman kattavia, ja ilmoittanut, että niiden osalta tarjousten arvioinnissa arvostetaan mahdollisimman kattavia ja hyödyllisiä ominaisuuksia. Hankintayksikkö on vielä soveltanut myös sellaista vertailuperustetta, joka on määritelty siten, että perustamismaksun sisältämä koulutus on mahdollisimman kattava, ja ilmoittanut, että sen osalta arvostetaan kattavaa koulutusta.

Edellä mainitut kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sovelletut vertailuperusteet ovat olleet yleisiä ja yksilöimättömiä sekä siten hankintasäännösten vastaisia. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä, mitä se on tarkoittanut kunkin vertailuperusteen kohdalla kattavilla ja muita hyödyttävillä ominaisuuksilla. Tarjoajien ei siten ole ollut mahdollista tarjouksia tehdessään tietää, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee arvostamaan tarjousvertailussa. Täysin yleisellä tasolla olevat vertailuperusteet ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden arvioida tarjouksia ja valita haluamansa tarjouskilpailun voittaja.

Elisan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut hylätä tarjous. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että asiakasorganisaation tulee voida hankkia puheratkaisu asiakasorganisaatiolle soveltuvina osina ja siten ostaa vain tarvitsemiaan palveluita ja niiden ominaisuuksia. Elisan tarjouksessa on ollut tallennuspalvelun osalta tarjouspyynnön vastainen riippuvuussuhde, sillä tallennuspalvelun käyttöönotto edellyttää aina Elisan tarjoaman Orange Contact Center -ratkaisun käyttöönottoa. Näin ollen asiakasorganisaatiolla ei käytännössä ole tältä osin mahdollisuutta valita tarvitsemiaan palveluita ja ominaisuuksia tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Elisan järjestelmää ei myöskään voi liittää olemassa olevaan kolmannen toimittajan puheyhteysjärjestelmään, vaan tallennuspalvelun hankinta edellyttää aina puheyhteysjärjestelmän hankintaa samassa yhteydessä Elisalta.

Lisäksi Elisalle on tarjouspyynnön yksityiskäyttöä ja sen erottelua ja laskutusta koskevan kohdan osalta annettu pisteitä sellaisen ratkaisun perusteella, jolle ollaan vasta hakemassa patenttia. Kyseistä ratkaisua ei siten vielä ole olemassa ja sen hyödyntäminen on ylipäätään epävarmaa. Elisan tarjous on ollut tältäkin osin tarjouspyynnön vastainen. Elisan tarjouksessa mainitulla yleisellä vakuutuksella tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta ei ole merkitystä, mikäli tarjouksen yksityiskohtaiset ehdot ovat tarjouspyynnön vastaisia.

Hankintayksikön soveltamien vertailuperusteiden virheellisyyttä osoittaa myös hankintayksikön tekemä tarjousvertailu. Hankintayksikkö on sattumanvaraisesti arvioinut tarjottujen palveluiden kattavuuden ja hyödyttävyyden osalta välillä pelkästään tarjottujen palveluiden lukumäärää ja välillä taas pelkästään tarjottujen palveluiden sisältöä. Tarjouspyyntö ja tarjousten vertailu ovat myös jättäneet täysin epäselväksi ne perusteet, joilla hankintayksikkö on soveltanut tavoiteltavien ominaisuuksien arviointiin liittynyttä laskentakaavaa. Hankintayksikkö on soveltanut kaavaa vain joidenkin vertailuperusteiden kohdalla. Sama kaavan soveltamiseen liittyvä epäselvyys ja epäjohdonmukaisuus on koskenut kaikkia laadullisia vertailuperusteita.

Hankintamenettely on ollut hankintasäännösten vastaista myös sen vuoksi, että tarjousten vertailusta ja hankintapäätöksen perusteluista ei ilmene, mihin tarjouksista ilmeneviin konkreettisiin seikkoihin annetut pisteet ovat kunkin vertailuperusteen osalta perustuneet. Hankintayksikkö on jättänyt tarjousvertailussa 36 vertailuperusteen osalta kokonaan kuvaamatta tarjousten sisällön. Tarjoukset ovat saaneet kyseisistä vertailuperusteista samat pisteet, mitä on yleensä perusteltu pelkästän toteamalla tarjoukset samanarvoisiksi. Samojen pisteiden antaminen tarjoajille ei poista hankintayksikön velvollisuutta perustella konkreettisesti suorittamansa tarjousvertailu. Tarjoajien oikeussuoja edellyttää, että tarjoajien tulee voida tarkistaa tarjouskilpailun jälkeen, onko hankintayksikkö arvioinut ja vertaillut tarjouksia oikein ja tasapuolisesti. Mikäli hankintayksikön nyt tarjousten vertailussa soveltama menettely hyväksyttäisiin, tämä vesittäisi koko tarjouskilpailuprosessin, sillä hankintayksikön olisi tällöin aina mahdollista todeta tarjoukset joidenkin tai jopa kaikkien laadullisten vertailuperusteiden osalta samanarvoisiksi. Tämä antaisi hankintayksikölle hankintasäännöksissä kielletyn rajoittamattoman vapauden ratkaista tarjouskilpailu haluamansa tarjoajan hyväksi.

Tarjousten laatuvertailu on sisältänyt lukuisia muitakin virheitä. Hankintayksikkö on virheellisesti jättänyt tarjousvertailussa tarjouspyynnön vaihderatkaisuja koskevan kohdan 3.2.1.0.147 vertailuperusteen kokonaan soveltamatta. Elisa on saanut useasta vertailuperusteesta liian paljon ja valittaja liian vähän pisteitä. Virheettömässä tarjousvertailussa valittaja olisi saanut paremmat kokonaispisteet kuin Elisa, ja valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.

VASTINE

Hansel on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 41.199 eurolla korkoineen.

Valituksen alainen hankintapäätös perustuu neuvottelumenettelynä toteutettuun kilpailutukseen. Neuvottelumenettelyn aikana hankintayksikkö ja tarjoajat ovat määrittäneet yhdessä tarjouspyyntöä sekä siinä esitettäviä vaatimuksia, tavoiteltavia ominaisuuksia ja toiminnallisuuksia. Neuvottelukierroksia on ollut neljä. Tarjouspyyntöasiakirjat on lähetetty tarjoajille useaan kertaan ja niihin on pyydetty tarjoajien muutosehdotuksia. Neuvotteluiden aikana tarjoajalle epäselvät kohdat on käyty läpi ja molemmat tarjoajat ovat saaneet esittää tasapuolisesti kommentteja ja kysymyksiä tarjouspyyntöasiakirjojen luonnosversioihin. Valittaja on hyväksynyt tarjouspyyntöasiakirjat neuvottelumenettelyn aikana.

Puitejärjestelyn perusteella tehtävien asiakaskohtaisten sopimusten ja tilausten toimitusaika on erotettava puitejärjestelyiden kestosta. Hankintayksikkö ei ole poikkeamassa ilmoitetusta puitejärjestelyn kestosta. Puitejärjestely tullaan tekemään 48 kuukauden mittaisena.

Puitejärjestelyn perusteella tehdyn hankintasopimuksen kesto voi ylittää puitejärjestelyn keston, jos hankinnan luonne tätä edellyttää. Euroopan komissio on puitejärjestelyjä koskevassa selittävässä tiedonannossaan tulkinnut, että vaikka puitejärjestelyn perusteella tehtävät hankinnat tulee pääsääntöisesti toteuttaa puitejärjestelyn voimassaoloaikana, joissakin tapauksissa on perusteltua ulottaa sopimuksen kesto puitejärjestelyn päättymisen jälkeiseen aikaan.

Uusia asiakaskohtaisia sopimuksia ei luonnollisestikaan voida tehdä enää puitejärjestelyn päättymisen jälkeen. Asiakaskohtaisten sopimusten pidempi voimassaolo on tässä puitejärjestelyssä tarpeen, jotta asiakkaat voivat liittyä puitejärjestelyyn ja siirtyä aikanaan seuraavaan puitejärjestelyyn vaiheittain ja hallitusti. Asiakaskohtaisten sopimusten sopimuskausi on ollut esillä neuvotteluissa ja sen pituutta on tarkennettu yhdessä tarjoajien kanssa. Sopimuskauden pituus ei ole ollut tarjoajille millään tavalla uusi ja yllättävä seikka myöskään sen vuoksi, että nykyisessä puheratkaisuja koskevassa puitejärjestelyssä, jossa toimittajana on valittaja, on vastaava ehto.

Tarjouspyynnön vertailuperusteet on laadittu hankintasäännösten mukaisesti. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettu vertailun ja pisteytyksen tapa on ollut erittäin yksityiskohtainen, minkä lisäksi se on vielä erikseen käsitelty neuvottelumenettelyssä molempien tarjoajien kanssa.

Palveluiden vähimmäisvaatimukset sekä niihin liittyvät laadullisten vertailutekijöiden alatekijät on täsmennetty tarjouspyynnön liitteessä 2, jossa on ollut yleiskuvaus hankittavasta ratkaisusta, ja liitteessä 3, joka on sisältänyt varsinaiset palveluiden vähimmäisvaatimukset ja tavoiteltavat ominaisuudet, sekä liitteessä 10, jossa on ilmoitettu hinnoitteluperiaatteet. Liitteen 2 mukainen yleiskuvaus ei ole sisältänyt vähimmäisvaatimuksia, mutta tarjoajan on tullut ottaa se liitteen 3 lisäksi huomioon. Jokainen laadullisen vertailuperusteen alatekijä on jaettu vaatimusmäärittelyssä useisiin tavoiteltaviin ominaisuuksiin, joista jokaiselle on ilmoitettu vaatimusmäärittelyssä pistemäärä. Lisäksi jokaisen tavoiteltavan ominaisuuden osalta on erikseen ilmoitettu, mitä tarjousvertailussa tavoiteltavan ominaisuuden osalta arvostetaan.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetty vertailuperusteiden tarkkuustaso on ylittänyt hankintasäännösten ja oikeuskäytännön vaatimukset, eikä hankintayksikölle ole jäänyt rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailuun. Tarjoajilla on ollut myös mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä lopullisesta tarjouspyynnöstä. Valittaja ei ole esittänyt kysymyksiä niistä vertailuperusteista, joita se nyt väittää epäselviksi.

Elisan tarjous ei ole ollut tallennuspalvelun osalta tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnössä on otettu huomioon mahdolliset palveluiden tekniset ja kaupalliset rajaukset, ja palvelun eri osat ovat tarjouspyynnön mukaan voineet olla riippuvia toisistaan. Elisa on vastannut "Kyllä" tarjouspyynnön liitteen 3 vaatimusmäärittelyiden kohtiin 0.5 ja 0.6. Kohdassa 0.5 on ilmoitettu vaatimukseksi, että asiakasorganisaatio voi valita toimittajalta palveluita huomioiden valitsemiensa palveluiden yhteensopivuuden muiden valittujen palveluiden kanssa. Kohdassa 0.6 on puolestaan edellytetty, että asiakasorganisaatio voi valita vain osan puitejärjestelyyn kuuluvista palveluista huomioiden kuitenkin valitsemiensa palveluiden yhteensopivuuden muiden valittujen palveluiden kanssa. Lisäksi tallennuspalvelun voi Elisan tarjouksen mukaan ostaa erillisenä.

Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamiin tietoihin. Vakiintuneen tulkinnan mukaan tarjotun palvelun ei myöskään tarvitse olla tuotannossa tarjoushetkellä. Hankintayksiköllä ei tässä tapauksessa ole ollut mitään syytä epäillä, ettei Elisan tarjouksen yksityiskäytön erottelua koskevaa ratkaisua voitaisi toteuttaa. Patentit eivät ole olleet palveluiden vähimmäisvaatimuksena, koska patentti on vain yksi tapa suojata palveluntuottajan yksinoikeus innovaatioonsa. Tarjouskilpailussa ei ole vaadittu patenttien olemassaolosta selvitystä tai tarjoajien vakuutuksia siitä, että ne ovat suojanneet yksinoikeutensa palveluun sisältyviin innovaatioihin patentilla. Elisan tarjous ei näin ollen ole ollut tältäkään osin valittajan väittämällä tavalla tarjouspyynnön vastainen.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetulla tavalla soveltaen kaikkia ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintapäätöksessä on ilmennyt, miten vertailuperusteita on sovellettu ja mihin annetut pisteet ovat perustuneet.

Valittajan tarjouksen vertailuhinta on ollut yli 11 miljoonaa euroa kalliimpi kuin Elisalla. Koska tallennuspalvelun voi Elisan tarjouksen mukaan ostaa myös erillisenä, valittajan hintavertailun virheellisyydestä esittämä väite ei pidä paikkaansa.

Hintapisteet ovat olleet tarjousvertailun lopputuloksen kannalta ratkaisevia. Valittaja on saanut tarjousten laatuvertailussa täydet pisteet kaikilta muilta laatuvertailun osa-alueilta paitsi asiantuntijapalveluista, joiden osuus laatuvertailussa on ollut viiden prosentin painoarvolla vähäinen. Laatuvertailun pisteytysperusteet ovat olleet jo tarjouspyynnön perusteella erittäin yksityiskohtaiset. Vaikka laatupisteytyksen perusteet ovat sinänsä olleet joissakin kohdin suppeat, ne ovat kuitenkin yksilöineet tarjousten välisiä laatueroja kyseisen tavoiteltavan ominaisuuden suhteen.

Laatuvertailussa pisteet on skaalattu sekä vertailuperusteen että vertailuperusteen alatekijän tasolla siten, että paras tarjous on saanut täydet pisteet. Tavoiteltavien ominaisuuksien tasolla pisteitä ei sen sijaan ole skaalattu, eikä kumpikaan tarjoaja ole välttämättä saanut tavoiteltavasta ominaisuudesta täysiä pisteitä. Lukuun ottamatta "Kyllä" / "Ei" -kohtia tavoiteltavien ominaisuuksien pisteet on laskettu siten, että tarjoajan pisteet on jaettu parhailla pisteillä ja kerrottu enimmäispistemäärällä.

Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut arvioida tarjoukset laatuvertailussa samanarvoisiksi arvioitujen kohtien osalta suorittamallaan tavalla. Alalla toimivan asiantuntevan tarjoajan pitää tietää, mitä tarkoittaa, että samankaltaisissa palveluissa ei löydy eroja vertailuperusteen alatekijän yksittäisessä tavoiteltavassa ominaisuudessa. Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) esitöiden mukaan vertailusta on ilmettävä, jos tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä, mihin piste-erot perustuvat.

Erittäin laajasta hankinnasta voidaan löytää kaksi vertailukohtaa, jotka voitaisiin jälkikäteen arvioida toisin. Elisan pistemäärän olisi tullut olla faksipalveluista (kohta 3.4.5.8) 1,74 pisteen sijasta 1,5 pistettä sekä loppukäyttäjien asiakaspalvelusta (kohta 3.6.2.11) 1,9 pisteen sijasta 1,5 pistettä. Koska kyseisten kohtien yhteisvaikutus kokonaispisteytykseen on ollut 0,13 pistettä, virheillä ei ole ollut vaikutusta vertailun lopputulokseen.

Valittajalle on luovutettu Elisan tarjouksen ne osiot, jotka eivät sisällä Elisan liikesalaisuuksia. Myös valittaja on merkinnyt omassa tarjouksessaan liikesalaisuuksiksi saman aineiston, jota se nyt vaatii Elisan tarjouksesta nähtäväksi.

LAUSUNTO

Elisa on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 20.322,50 eurolla korkoineen.

Valittaja on menestynyt tarjousten laatuvertailussa Elisaa paremmin ja hävinnyt tarjouskilpailun hinnan perusteella. Valittajan häviö ei siten ole johtunut valituksessa esille tuoduista seikoista.

Asiakaskohtaisten sopimusten osalta omaksutun järjestelyn sallittavuus on käynyt ilmi komission puitejärjestelyjä koskevasta selittävästä tiedonannosta. Tiedonannossa on nimenomaisesti todettu, että asiakaskohtaisten sopimusten voimassaolon jatkuminen puitejärjestelyn keston jälkeen on puitejärjestelyssä sallittu. Asiassa ei siten ole epäselvyyttä siitä, ettei hankintayksikkö olisi ilmoittanut hankinnasta asianmukaisesti ja hankintasäännösten mukaisesti.

Vertailuperusteiden osatekijöitä on tullut tarkastella kokonaisuutena suhteessa samaan asiaan liittyviin vähimmäisvaatimuksiin ja muihin tavoiteltaviin ominaisuuksiin. Valittaja on irrottanut vertailuperusteet täysin asiayhteydestään, mikä on antanut vertailuperusteiden sisällöstä täysin väärän kuvan. Kun tarjouspyynnön tiedot otetaan kokonaisuudessaan huomioon, tavoiteltavien ominaisuuksien sisältö on tullut alan toimijoille selväksi. Asiassa on lisäksi otettava huomioon, että valittaja on itse voinut myötävaikuttaa vertailuperusteiden muotoutumiseen neuvottelumenettelyn aikana ja selvittää epäselvät asiat ennen tarjouksen jättämistä. Neuvotteluprosessin yhtenä nimenomaisena neuvotteluteemana on ollut vertailuperusteiden sisältö.

Elisan tarjous ei ole ollut tallennuspalvelun osalta tarjouspyynnön vastainen. Elisan tarjouksessa ei ole ollut tarjouspyynnön vastaista riippuvuussuhdetta, vaan tallennuspalvelu on hankittavissa erikseen tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin. Yksityiskäyttöä ja sen erottelua sekä laskutusta koskeva palvelukokonaisuus on myös tuotannossa ja palvelu toimitettavissa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Tarjousten vertailun toteuttamistapa on ollut jo etukäteen hankintayksiköltä poikkeuksellisen hyvin harkittu. Hankintayksikkö on hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan voinut pisteyttää tarjoukset suorittamallaan tavalla harkintavaltansa puitteissa. Koska tarjoajilla ei ole oikeutta saada tietoonsa toistensa liikesalaisuuksia, tarjousten laatuvertailuun ei ole voitu kirjata tarjouksista ilmeneviä tietoja sillä tarkkuudella, joka olisi paljastanut kyseiset liikesalaisuudet. Hankintapäätös on kuitenkin perusteltu riittävällä tarkkuudella.

Valittajalle on toimitettu hankintayksikön vastineen yhteydessä julkinen versio Elisan tarjouksesta. Elisan tarjousta ei voida missään olosuhteissa toimittaa valittajalle siltä osin kuin tarjous sisältää Elisan ydinliiketoimintaan liittyviä liikesalaisuuksia. Koska valittajan editiovaatimukselle ei ole lainmukaisia perusteita, se tulee hylätä.

Elisan liikesalaisuustietojen suojaamisen merkitys ylittää asiassa moninkertaisesti sen intressin, joka valittajalla on asiassa mainittujen tietojen saamiseen. Valittajan oikeussuoja ei edellytä kyseisten tietojen luovuttamista. Hankintayksikkö on laatinut tarjousvertailun perusteluineen varsin tarkalla tasolla, joten asiassa ei voida katsoa tältäkään osin, että valittajan oikeusturva edellyttäisi kilpailijan liikesalaisuuksien saamista. Asiassa on lisäksi otettava huomioon, että valittaja on tarjouksessaan merkinnyt aivan vastaavat tiedot liikesalaisuuksiksi. Tietojen salassapitoluonteesta ei siten ole epäselvyyttä. Lisäksi markkinaoikeudella on joka tapauksessa mahdollisuus todentaa hankintamenettelyn oikeellisuus.

Oikeudenkäyntikulujen määrää arvioitaessa on otettava huomioon valituksen laajuus ja esitettyjen väitteiden perusteettomuus. Elisa on joutunut oman oikeusturvansa vuoksi käymään yksityiskohtaisesti läpi huomattavan laajan kilpailutusaineiston vastatakseen esitettyihin väitteisiin. Kulut tulee korvata Elisalle täysimääräisesti.

VASTASELITYS

Valittaja on esittänyt, että asiakaskohtaisten sopimusten jatkaminen puitejärjestelyn päättymisen jälkeen ei poista sitä, että hankintayksikön tulee julkaista hankinnastaan oikeat ja hankinnan todellista sisältöä kuvaavat julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/18/EY (hankintadirektiivi) edellytetyt tiedot. Koska hankintayksikkö ei ole ilmoittanut EU:n hankintadirektiivin edellyttämällä tavalla puitejärjestelyn kestoa, hankintamenettelyssä on ollut ilmoitusvirhe. Asiassa on myös huomattava, että hankintalain 31 §:n 3 momentin mukaan puitejärjestely voi olla voimassa enintään neljä vuotta, ellei hankinnan kohde välttämättä edellytä pidempää sopimuskautta. Hankintayksikön esittämät perustelut asiakassopimusten pidemmälle voimassaololle eivät ole olleet päteviä.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjoajan on tullut tehdä tarjouksensa yleiskuvauksen vaatimusten mukaisesti. Tarjouspyynnön perusteella on siten ollut selvää, että yleiskuvauksessa esitetyt selvät vaatimukset ovat olleet tarjouspyynnön ehdottomia vähimmäisvaatimuksia. Valittaja on antanut tarjouksensa tämän mukaisesti. Markkinaoikeudessa hankintayksikkö on kuitenkin esittänyt, että yleiskuvaus ei ole sisältänyt vähimmäisvaatimuksia. Valittaja on saanut tällaisesta tulkinnasta ensi kertaa tiedon vasta hankintayksikön vastineesta.

Tarjouspyyntöasiakirjojen kyseisen kohdan tulkinta on kilpailutuksen oikeudellisen arvioinnin näkökulmasta erittäin merkityksellinen, koska valituksessa on esitetty, että Elisan tarjous on ollut yleiskuvauksessa esitettyjen vaatimusten vastainen siihen sisältyvien palveluiden riippuvuussuhteiden takia. Mainittu tarjouspyynnön epäselvyys on käytännössä merkinnyt sitä, että tarjoajat ovat mitä ilmeisimmin tehneet tarjouksensa täysin eri lähtökohdista ja että tarjoukset eivät tästä syystä ole keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Yleiskuvauksen vaatimusten noudattamisella on ollut erittäin merkittävä hintavaikutus, mikä on merkinnyt Elisalle merkittävää etua hintavertailussa. Valittaja olisi myös tehnyt erittäin merkittävästi edullisemman tarjouksen, jos se olisi voinut poiketa yleiskuvauksen tarkoista vaatimuksista.

Tallennuspalvelun osalta Elisan "Kyllä"-vastaukset tarjouspyynnön liitteen 3 vaatimusmäärittelyn kysymyksessä oleviin kohtiin ei vielä todista sitä, että Elisan tarjous ei tältä osin sisältäisi tarjouspyynnön yleiskuvauksen vastaista rakennetta. Yleiskuvaus ei ole sallinut eri palveluiden välistä riippuvuussuhdetta vaan ainoastaan palvelun sisäiset riippuvuussuhteet ovat olleet sallittuja.

Yksityiskäytön osalta Elisan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden kannalta ei ole olennaista, onko palvelu tuotannossa vaan se, että vertailussa tulisi arvioida vain sellaisia palveluja, joita toimittaja pystyy tuottamaan koko sopimuskauden sen mukaisena kuin tarjottuja palveluja on vertailtu. Syynä sille, että Elisa on maininnut tarjouksessaan patentointiprosessin, on voinut olla ainoastaan palveluun liittyvä epävarmuus.

Tarjousvertailusta ilmenevien tietojen perusteella Elisan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen tallennuspalvelun ja yksityiskäytön lisäksi ainakin numeroiden siirrettävyyden osalta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa yleiskuvauksessa on edellytetty, että valtion yhteisen puhelinnumeroinnin numerot ovat siirrettäviä paitsi kokonaisuutena myös yksittäin. Elisa on tarjousten vertailun perusteella ilmoittanut, että numerot ovat siirrettävissä erityistapauksissa yksittäin ja vastannut täyttävänsä edellytyksen vain osittain. Elisan tarjous ei siten ole ollut tältäkään osin tarjouspyynnön mukainen, minkä vuoksi se olisi tullut hylätä.

Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti muuttanut tarjousvertailussa tarjousten vertailutapaa siitä, mitä hankintayksikkö on ennen tarjousten jättämistä ilmoittanut tarjoajille. Tavoiteltavien ominaisuuksien tasolla pisteitä ei ole skaalattu, eikä kumpikaan tarjoaja ole välttämättä saanut tavoiteltavasta ominaisuudesta täysiä pisteitä, vaikka hankintayksikkö on ilmoittanut tarjoajille, että vertailun perusteella annetut laatupisteet skaalataan siten, että kohdasta parhaat laadulliset pisteet saanut tarjoaja saa tarjouksestaan kyseisen kohdan enimmäispisteet.

Hankintayksikön suorittamassa tarjousten laatuvertailussa on ollut useita virheellisyyksiä. Virheille on yhteistä, että ne ovat poikkeuksetta suosineet vertailussa Elisaa. Virheillä on kokonaisuutena arvioiden ollut merkittävä vaikutus vertailun lopputulokseen.

Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle Elisan tarjouksesta ainoastaan 5-sivuisen saatteen ja tarjouksen liitteen 4 osalta 6 sivua. Elisan tarjouksen saatteesta ilmenee, että tarjoukseen on sisältynyt tarjouslomakkeen lisäksi 29 liitettä, joita ei ole toimitettu valittajalle. Toimitetusta aineistosta ei ole voinut selvittää, onko Elisan tarjous tarjouspyynnön mukainen, ja onko hankintayksikkö suorittanut tarjousvertailun oikein ja hankintasäännösten mukaisesti. Elisan tarjouksesta ja sen liitteistä tulee toimittaa valittajalle jäljennökset kaikkien niiden osien osalta, jotka ovat vaikuttaneet tarjousten vertailuun ja siten valittajan asemaan tarjouskilpailussa. Mikäli valittaja ei saa jäljennöstä Elisan tarjouksesta, tämä vaarantaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen.

LISÄVASTINE

Hansel on esittänyt, että tarjoajilla on ollut tarkka tieto siitä, mitä asioita tarjousten vertailussa arvostetaan. Tarjousten vertailussa sovellettuja laskentakaavoja on käsitelty neuvotteluissa, ja tarjoajat ovat voineet kommentoida niitä neuvottelumenettelyn aikana. Laskentakaavat on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja tarjouspyynnön täsmennyksessä ja niitä on sovellettu ilmoitetulla tavalla tarjousten vertailussa. Valittaja on saanut laatuvertailusta täydet pisteet eikä sitä ole syrjitty tarjousten vertailussa.

LISÄLAUSUNTO

Elisa on toimittanut lisälausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintamenettelyn kulusta

Hanselin kilpailuttaman hankinnan kohteena on ollut puheratkaisujen puitejärjestely, joka on 1.4.2010 julkaistussa neuvottelumenettelyä koskevassa EU-hankintailmoituksessa tarkemmin yksilöidyin tavoin sisältänyt muun muassa valtion yhteisen puhelinnumeroinnin, muut kiinteän verkon ja matkapuhelinverkkojen numerointiratkaisut sekä vaihde- ja asiakaspalveluratkaisut. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu puitejärjestelyn kestoksi 48 kuukautta ja hankintasopimuksen kestoksi 48 kuukautta sopimuksen tekemisestä. Hankintailmoituksesta on lisäksi ilmennyt, että neuvottelumenettelyyn hyväksyttävien toimijoiden suunniteltu lukumäärä on kolme ja että puitejärjestelyyn tullaan valitsemaan yksi toimittaja.

Hansel on hyväksynyt jätettyjen osallistumishakemusten perusteella neuvottelumenettelyyn kolme ehdokasta. Neuvottelukutsu ja neuvotteluja varten tehty alustava tarjouspyyntö on lähetetty valituille ehdokkaille 10.6.2010. Hankintayksikkö on ilmoittanut perusteeksi sille, että se on valinnut hankintamenettelyksi neuvottelumenettelyn sen, että hankinnan luonne ei poikkeuksellisesti mahdollista etukäteistä kokonaishinnoittelua.

Hansel on saanut alustavan tarjouspyynnön perusteella tarjoukset Elisalta ja TeliaSoneralta. Hansel on käynyt molempien tarjoajien kanssa neljä neuvottelukierrosta. Ensimmäinen neuvottelukierros on koskenut hankinnan kohdetta, hinnoittelua ja sopimusehtoja, toinen neuvottelukierros vaatimusmäärittelyjä, palvelutasoehtoja ja tietoturvavaatimuksia, kolmas neuvottelukierros edellisistä neuvottelukierroksista avoimeksi jääneitä tai tarkennusta vaativia kysymyksiä sekä neljäs neuvottelukierros TeliaSoneran ja Elisan kommentteja tarjouspyyntöasiakirjaluonnoksiin. Lopullinen tarjouspyyntö on lähetetty 22.12.2010 TeliaSoneralle ja Elisalle, jotka ovat antaneet kyseisen tarjouspyynnön perusteella lopulliset tarjouksensa.

Hansel on 1.3.2011 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut puitesopimustoimittajaksi Elisan. Hankintapäätöksen liitteenä olleen tarjousvertailun pistetaulukon mukaan Elisa on saanut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa yhteensä 95,99 pistettä ja TeliaSonera 91,97 pistettä.

Hankintailmoitus

Valittaja on esittänyt, että hankintailmoituksessa on ollut hankintakauden osalta ilmoitusvirhe, koska hankintailmoituksessa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä ollutta tietoa siitä, että asiakaskohtaiset sopimukset voivat olla voimassa enintään kaksi vuotta puitejärjestelyn päättymisen jälkeen.

Hankintalain 31 §:n 3 momentin mukaan puitejärjestely voi olla voimassa enintään neljä vuotta. Hankinnan kohteen välttämättä sitä edellyttäessä puitejärjestely voi olla poikkeuksellisesti kestoltaan pidempi.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely, viittaus julkaistuun hankintailmoitukseen, tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 40 §:n 2 momentin mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 86) on todettu, että tarjouspyyntö täydentää hankintailmoitusta. Käytännössä hankintailmoituksessa ei voida tila- ja muiden rajoitteiden vuoksi kuvailla hankintaan liittyviä asioita kovin täsmällisesti, joten yleensä tarjouspyyntö laaditaan erikseen.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu puitejärjestelyn kestoksi 48 kuukautta ja kohdassa "Hankintasopimuksen kesto tai toteuttamisen määräaika" kestoksi 48 kuukautta sopimuksen tekemisestä. Hankintailmoituksessa on lisäksi ilmoitettu, että sopimukseen ei liity lisähankintamahdollisuuksia. Neuvottelumenettelyyn osallistumaan pyrkivän ehdokkaan on hankintailmoituksen lisätietokohdassa ilmoitetun perusteella tullut tehdä osallistumishakemuksensa Hanselilta erikseen pyydettävän osallistumishakemusohjeen mukaisesti. Kyseisen ohjeen kohdassa 3 "Sopimuskausi" on ilmoitettu, että puitesopimusten sopimuskausi on neljä vuotta ja että puitesopimuksen irtisanomisaika ja asiakaskohtaisten sopimusten kesto tarkentuvat neuvottelujen kuluessa.

Tarjouspyynnön kohdassa 4 "Sopimuskausi" on ilmoitettu, että puitejärjestelyn sopimuskausi on neljä vuotta ja että puitejärjestely tehdään hankintapäätöksen lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että asiakkaat voivat tehdä puitejärjestelyyn perustuvia asiakaskohtaisia sopimuksia puitejärjestelyn voimassaoloaikana ja että asiakaskohtaiset sopimukset voivat olla voimassa enintään kaksi vuotta puitejärjestelyn päättymisen jälkeen.

Tarjouspyynnön sopimuskautta koskevassa kohdassa on myös todettu, että valtionhallinnon yksiköillä on pitkäaikaisia puheliittymiä ja -palveluita koskevia sopimuksia, joiden voimassaolo päättyy eri aikoina, mistä syystä koko valtionhallinnon yhteisen ratkaisun käyttöönottaminen kestää useita vuosia. Asiakaskohtaisten sopimusten sopimusajan pituus mahdollistaa liittymien uusimisen sekä hankittavien palveluiden vaiheittaisen ja hajautetun käyttöönoton, henkilöstön kouluttamisen ja perehtymisen sekä riittävän pitkän elinkaaren hankittavalle kokonaisuudelle.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on erotettava toisistaan puitejärjestelyn kesto ja sen nojalla tehtävien asiakaskohtaisten sopimusten kesto. Asiakaskohtaisten sopimusten voimassaolon jatkuminen puitejärjestelyn päättymisen jälkeen on katsottu Euroopan komission puitejärjestelyjä koskevassa selittävässä tiedonannossa mahdolliseksi. Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että asiakaskohtaisissa sopimuksissa ei ole ollut kysymys lisähankintamahdollisuuteen rinnastettavasta tilanteesta. Asiassa ei siten ole perusteita pitää hankintailmoitusta ja tarjouspyyntöä sisällöltään ristiriitaisina.

Kaikki tarjouskilpailusta kiinnostuneet tahot ovat saaneet jo hankintailmoituksessa mainitun ja sitä täydentävän osallistumishakemusohjeen perusteella tiedon siitä, että asiakaskohtaisten sopimusten kesto tarkentuu neuvottelujen kuluessa. Markkinaoikeus katsoo tähän nähden, että hankintailmoituksen tiedot hankintakaudesta ja hankinnan kestosta ovat olleet riittäviä. Kun valittaja on osallistunut neuvottelumenettelyyn ja esitetyn selvityksen mukaan neuvotellut hankintayksikön kanssa myös asiakaskohtaisten sopimusten kestosta, hankintamenettelyn ei myöskään voida katsoa syrjineen tältä osin valittajaa.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintailmoituksen laatimisen osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjousten laadullisina vertailuperusteina on käytetty sellaisia vertailuperusteita, jotka ovat yleisyytensä ja yksilöimättömyytensä vuoksi olleet hankintasäännösten vastaisia. Lisäksi valittaja on pitänyt tarjouspyynnön hankittavia palveluja koskevaa yleiskuvausta tulkinnanvaraisena.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on edellä todetun mukaisesti oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely, tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava mys muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön kohdan 2.1 "Puitejärjestelyn kohde" mukaan kysymyksessä olevan puitejärjestelyn kohteena on ollut puheratkaisujen toimittaminen asiakkaille tarjouspyynnössä ja sen liitteissä määritellyillä ehdoilla. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan puheratkaisuilla on tarkoitettu asiakkaiden vastaanottamien ja soittamien puheluiden kokonaisratkaisuja, jotka muodostuvat useista eri teknisistä ratkaisuista. Tarjouspyynnön on ilmoitettu koskevan puheratkaisujen ostamista toimittajan kokonaan tuottamana palveluna.

Hankinnan kohteena olevilla puheratkaisuilla on tarjouspyynnön edellä mainitun kohdan mukaan tarkoitettu ylätasolla muun muassa seuraavia tyypillisesti myös erillisenä hankittavissa oltavia palveluita: numeroratkaisut; vaihde-, välitys-, vaihteenhoitotyö- ja asiakaspalveluratkaisut; liittymät ja liikenne; muut palvelut sekä asiantuntijapalvelut.

Tarjouspyynnön rakenteen on ilmoitettu olevan sellainen, että edellä mainitut palvelut on kuvattu samassa järjestyksessä tarjouspyynnön liitteessä 2 "Yleiskuvaus hankittavista palveluista", liitteessä 3 "Palveluiden vähimmäisvaatimukset ja tavoiteltavat ominaisuudet", liitteessä 7 "Palvelutasoehdot" sekä liitteessä 10 "Hintalomake". Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu, että palveluiden sisällön, vaatimusten ja hinnoittelun hahmottamiseksi on suositeltavaa käsitellä edellä mainittuja neljää asiakirjaa palvelukohtaisesti rinnakkain ja että, jos liitteiden 2 ja 3 välillä on ristiriitaa, noudatetaan liitteessä 3 esitettyä.

Tarjouspyynnön liitteenä on edellä mainittujen liitteiden lisäksi ollut yhteenveto hankintamenettelystä, tarjouslomake, tietoturvavaatimukset, sopimusehdot, palvelutasoehdot, asiakaskohtainen sopimus-, toimitussopimus- ja turvallisuussopimusmalli, luettelo Hanselin asiakkaista sekä pisteytystaulukko. Tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa täytetty tarjouslomakeliite sekä tarjouslomakkeessa ilmoitetut muut tarjouksen liitteet.

Hankittavien palveluiden yleiskuvausta koskevan tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa 2.2 "Hankittava kokonaisratkaisu" on todettu, että puitejärjestelyn asiakasorganisaation on voitava muodostaa puitejärjestelyn erillisistä osista itselleen soveltuva kokonaisuus ja että muodostettavan puitejärjestelyn avulla asiakasorganisaatioiden on voitava hankkia puheratkaisu joko kokonaisuudessaan tai asiakasorganisaatiolle soveltuvina osina valittavalta toimittajalta. Lisäksi on ilmoitettu, että asiakasorganisaation tulee voida ostaa vain tarvitsemiaan palveluita ja/tai niiden ominaisuuksia ja että asiakasorganisaation tulee voida määrittää hankittavan palvelun osat oman tarpeensa ja tilanteensa mukaan ottaen huomioon palvelujen mahdolliset tekniset ja kaupalliset rajaukset, joiden vuoksi palvelun eri osat voivat olla riippuvia toisistaan.

Tarjouspyynnön kohdan 8 "Tarjousten valinta- ja vertailuperusteet" mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että sekä hinnan että laadullisten tekijöiden painoarvo on ollut 50 prosenttia. Tarjousten laatuvertailu on tarjouspyynnössä ilmoitettu suoritettavan seuraavien vertailuperusteiden ja painoarvojen mukaisesti:

* 3.1 Numerointiratkaisut (7 %)
o Ei ole erikseen laadullisia alatekijöitä, vaan kaikki tämän laadullisen tekijän pisteet lasketaan yhteen.

* 3.2 Vaihde-, välitys- ja asiakaspalveluratkaisut (45 %)
o 3.2.1 Vaihderatkaisu (40 %)
o 3.2.2 Välitys- ja vaihteenhoitotyöratkaisut (20 %)
o 3.2.3 Asiakaspalvelukeskusratkaisut (40 %)

* 3.3 Liittymät ja liikenne (20 %)
o 3.3.1 Kiinteän verkon palvelut (10 %)
o 3.3.2 Matkapuhelinverkkojen palvelut (90 %)

* 3.4 Muut palvelut (13 %)
o 3.4.1 Tekstiviestien massalähetyspalvelut (5 %)
o 3.4.2 Tunnistautumispalvelu (5 %)
o 3.4.3 IVR (35 %)
o 3.4.4 Neuvottelupalvelut (15 %)
o 3.4.5 Faksipalvelu (10 %)
o 3.4.6 Tallennuspalvelu (25 %)
o 3.4.7 Päätelaitteet (5 %)

* 3.5 Asiantuntijapalvelut (5 %)
o Ei ole erikseen laadullisia alatekijöitä, vaan kaikki tämän laadullisen tekijän pisteet lasketaan yhteen.

* 3.6 Asiakaspalvelut (10 %)
o 3.6.1 Asiakasorganisaatioiden pääkäyttäjien asiakaspalvelu (50 %)
o 3.6.2 Asiakasorganisaatioiden loppukäyttäjien asiakaspalvelu (50 %)

Laadullisten vertailuperusteiden alatekijät on jaettu tarjouspyynnön liitteestä 3 "Palveluiden vähimmäisvaatimukset ja tavoiteltavat ominaisuudet" ilmenevin tavoin pakollisiin vähimmäisvaatimuksiin sekä tavoiteltaviin ominaisuuksiin. Pakollisen vaatimuksen täyttymättä jäämisen on ilmoitettu johtavan tarjouksen hylkäämiseen. Tavoiteltavien ominaisuuksien osalta on ilmoitettu kunkin ominaisuuden osalta saavutettavissa olevat enimmäispisteet sekä seikat, jotka tarjoajan tulee ilmoittaa ja joita tarjousten vertailussa arvostetaan.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintaan sisältyvien palveluiden kuvauksen osalta hyvin yksityiskohtaisia. Tarjoajilla on siten katsottava olleen neuvottelumenettelyn ja tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjousten antamista varten riittävät tiedot hankinnan kohteena olevien palveluiden sisällöstä ja vähimmäisvaatimuksista, jotta hankintamenettely on ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja niiden avulla on ollut mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Kun otetaan huomioon hankinnan kohteena olevien palveluiden riittävänä pidettävä yksilöinti sekä kyseessä olevan neuvottelumenettelyn luonne ja se, että myös tarjoajat ovat osallistuneet tarjouspyynnön laatimiseen, myöskään ne valittajan viittaamat vertailuperusteet, joiden kohdalla tarjousten vertailussa on ilmoitettu arvostettavan mahdollisimman kattavia ja asiakasorganisaatioille hyödyllisiä tai niitä hyödyttäviä ominaisuuksia, eivät ole merkinneet tarjoajien kannalta sitä, että hankintayksiköllä olisi tältä osin ollut tarjousten vertailussa rajoittamaton vapaus arvioida tarjousten keskinäistä paremmuutta. Tarjouspyyntö on siten ollut myös vertailuperusteiden asettamisen osalta riittävän yksiselitteinen.

Hankintayksikkö ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Elisan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että Elisan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen tallennuspalvelun, yksityiskäytön ja numeroiden siirrettävyyden osalta.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tallennuspalvelu

Valittajan mukaan Elisan tarjouksessa on ollut tallennuspalvelun osalta tarjouspyynnön yleiskuvauksen vastainen riippuvuussuhde.

Hankittavien palveluiden yleiskuvausta koskevan tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa 2.2 "Hankittava kokonaisratkaisu" on edellä todetun mukaisesti ilmoitettu, että asiakasorganisaation tulee voida ostaa vain tarvitsemiaan palveluita ja/tai niiden ominaisuuksia ja että asiakkaan tulee voida määrittää hankittavan palvelun osat oman tarpeensa ja tilanteensa mukaan ottaen kuitenkin huomioon palvelujen mahdolliset tekniset tai kaupalliset rajaukset, joiden vuoksi palvelun eri osat voivat olla riippuvia toisistaan.

Elisa on vastannut tarjouksessaan kaikkiin pakollisiin vähimmäisvaatimuksiin "Kyllä". Elisa on siten tarjouksessaan sitoutunut muun muassa siihen, että asiakasorganisaatio voi valita toimittajalta palveluita huomioiden valitsemiensa palveluiden yhteensopivuuden muiden valittujen palveluiden kanssa (vaatimusmäärittelyn kohta 0.5) ja että asiakasorganisaatio voi valita vain osan puitejärjestelyyn kuuluvista palveluista huomioiden kuitenkin valitsemiensa palveluiden yhteensopivuuden muiden valittujen palveluiden kanssa (vaatimusmäärittelyn kohta 0.6).

Markkinaoikeus katsoo ottaen huomioon, että Elisa on tarjouksessaan sitoutunut täyttämään hankintayksikön tallennuspalvelulle tarjouspyyntöasiakirjassa "Palveluiden vähimmäisvaatimukset ja tavoiteltavat ominaisuudet" asettamat pakolliset vähimmäisvaatimukset, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut Elisan tarjousta tallennuspalveluun liittyvistä syistä tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta.

Yksityiskäyttö

Valittajan mukaan Elisan tarjous on ollut yksityiskäytön osalta tarjouspyynnön vastainen, koska Elisa ei välttämättä pysty tältä osin tuottamaan palvelua koko sopimuskauden ajan sen mukaisesti kuin palvelua on vertailtu sen vuoksi, että tarjotulle ratkaisulle ollaan vasta hakemassa patenttia.

Tarjouskilpailussa ei ole edellytetty selvitystä mahdollisten patenttien olemassaolosta. Elisan tarjous ei ole tältä osin poikennut tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksista. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole tällä perusteella sulkenut Elisan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena tarjousten vertailusta.

Numeroiden siirrettävyys

Valittajan mukaan Elisan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta, jonka mukaan numerot on voitava siirtää myös yksittäin.

Elisan tarjouksesta on ilmennyt, että numeroita on mahdollista siirtää erityistapauksissa jopa yksittäin. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole tälläkään perusteella sulkenut Elisan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena tarjousten vertailusta.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Valittajan mukaan tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti ja hankintapäätös on ollut puutteellisesti perusteltu.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp s. 47) tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on edellä todettujen oikeusohjeiden perusteella harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden soveltamisessa. Tarjousten vertailu tulee kuitenkin suorittaa etukäteen ilmoitettujen seikkojen perusteella ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti. Hankintapäätöksessä on perusteltava se, mihin seikkoihin tarjousten vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut.

Tarjouksen valintaperusteena on edellä todetun mukaisesti ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että sekä hinnan että laadullisten tekijöiden painoarvo on ollut 50 prosenttia.

Hinnat on tarjouspyynnön kohdassa 8 "Tarjousten valinta- ja vertailuperusteet" ilmoitettu arvioitavan tarjouspyynnön liitteenä 10 olevan hintalomakkeen vertailuhinnan mukaisesti kaavalla halvin vertailuhinta / tarjouksen vertailuhinta x 50. Laadullisten vertailuperusteiden alatekijät on tarjouspyynnössä ilmoitettu arvioitavan jokaisen laadullisen alatekijän (esimerkiksi vaihderatkaisu, kiinteän verkon palvelut, tallennuspalvelu) osalta kaavalla tarjoajan yhteenlasketut pisteet / parhaan tarjouksen yhteenlasketut pisteet x painoarvo. Laadulliset tekijät on ilmoitettu arvioitavan jokaisen laadullisen tekijän (esimerkiksi liittymät ja liikenne, muut palvelut) osalta kaavalla tarjoajan kaikkien kyseisen laadullisen tekijän alatekijöiden pisteet yhteensä / parhaan tarjoajan kyseisen laadullisen tekijän alatekijöiden pisteet yhteensä x painoarvo. Laadullisten tekijöiden loppupisteet on ilmoitettu laskettavan kaavalla tarjoajan kaikkien laadullisten tekijöiden pisteet yhteensä / parhaan tarjouksen kaikkien laadullisten tekijöiden pisteet yhteensä x 50.

Hansel on lisäksi ennen lopullisten tarjousten antamista ilmoittanut tarjoajille 21.1.2011 päivätyllä tarjouspyynnön lisäkirjeellä seuraavaa:

"Hankintayksikkö selventää liitteen 3 tavoiteltavien ominaisuuksien arviointiin liittyvää laskentakaavaa. Niissä kohdissa missä liitteessä 3 on esitetty esimerkiksi ’parhaan ratkaisun esittävä toimittaja saa x pistettä ja toiseksi tullut suhteessa parhaimmaksi arvioituun ratkaisuun’ lasketaan pisteet parhaimman ja toiseksi tulleen ratkaisun välillä seuraavasti:

Vertailun perusteella annetut laatupisteet skaalataan siten, että kohdasta parhaat laadulliset pisteet saanut tarjoaja saa tarjouksestaan kyseisen kohdan enimmäispisteet (esimerkiksi 3 pistettä). Toiseksi tulleen tarjoajan pisteet suhteutetaan parhaat pisteet saaneen tarjoajan ratkaisuun kaavalla:

(tarjoajan pisteet / parhaan tarjoajan saamat pisteet) x kunkin kohdan enimmäispistemäärä."

Hanselin on tullut tehdä tarjousten vertailu etukäteen ilmoittamiensa pisteytysperusteiden mukaisesti. Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainittua tarjouspyynnön 21.1.2011 päivätyn lisäkirjeen sisältöä ei voida perustellusti tulkita siten, että siinä ilmoitettu pistelaskukaava ei koskisi myös tavoiteltavien ominaisuuksien osalta annettavia pisteitä. Hansel ei tarjousten pisteytyksestä esitetyn selvityksen perusteella ole skaalannut eli suhteuttanut tarjousten laatupisteitä toisiinsa kaikkien pisteytettävinä olleiden tavoiteltavien ominaisuuksien osalta niin, että paremman pistemäärän saanut tarjoaja olisi saanut kohdan enimmäispisteet. Tarjousten vertailu on näin ollen ollut tältä osin virheellistä.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että hankintapäätökseen liittyvästä tarjousten vertailusta ilmenee kaikkien vertailuperusteiden osalta, mihin konkreettisiin seikkoihin tarjousten vertailu ja annetut pisteet ovat perustuneet. Täysien tai samojen pisteiden antaminen tarjoajille ei poista hankintayksiköltä tarjousvertailun perusteluvelvollisuutta.

Tarjousten laatuvertailussa on ollut useita pisteytyskohtia, joissa on annettu molemmille tarjouksille täydet pisteet esittämättä tarjousten vertailulle käytännössä muuta perustelua kuin sen, että tarjouksissa ei ole arvioitu olevan eroa. Laatuvertailusta ei näin ollen ole kaikilta osin riittävästi ilmennyt, miten ilmoitettuja pisteytysperusteita on vertailussa sovellettu ja millaisten konkreettisten seikkojen perusteella tarjousten paremmuutta on arvioitu.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole edellä mainittujen tarjousvertailun puutteiden vuoksi mahdollista varmistua tarjousvertailun ja hankintapäätöksen oikeellisuudesta.

Kun otetaan huomioon edellä hankintamenettelyn virheellisyydestä ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamus

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa kyseisen puheratkaisujen puitejärjestelyä koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, hankintayksikön tulee tehdä asiassa uusi tarjousten vertailu ja uusi asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Tiedon antamista koskeva ratkaisu

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa oikeudenkäynnin osapuolena olevan asian käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää 1 momentissa tarkoitetun tiedon antamatta silloin, kun kysymys on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa salassa pidettäväksi säädetystä tiedosta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan markkinaoikeudelle ja valittajalle jäljennöksen Elisan tarjouksesta ja sen liitteistä. Markkinaoikeus toteaa, että Elisan tarjous on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäyntiasiakirjan asianosaisjulkisuudesta.

Sekä Elisa että valittaja ovat ilmoittaneet tarjousaineistonsa kuuluvan suurimmalta osaltaan liike- ja ammattisalaisuuden piiriin. Elisa on esittänyt, että sen markkinaoikeudelle toimitetuista tarjousasiakirjoista ei saa toimittaa valittajalle tietoja kuin siltä osin kuin ne on ilmoitettu julkisiksi, ja vastustanut valittajan vaatimusta saada tieto Elisan liikesalaisuuksinaan pitämistä tarjousasiakirjoista.

Hankintamenettely on todettu valituksen johdosta edellä esitetyn mukaisesti virheelliseksi, minkä vuoksi asia on palautettava hankintayksikölle uuden tarjousten vertailun ja perustellun hankintapäätöksen tekemiseksi. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei tiedon antamatta jättäminen tässä vaiheessa valittajan vaatimista ja Elisan liikesalaisuuksinaan pitämistä tarjousasiakirjoista vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Edellä mainituilla perusteilla valittajan vaatimus Elisan tarjousasiakirjojen antamisesta on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö tulee näin ollen velvoittaa korvaamaan valittajalle oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi katsomalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö ja asiassa lausunnon antanut Elisa saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Hansel Oy:n puheratkaisujen puitejärjestelystä 1.3.2011 tekemän hankintapäätöksen ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Hansel Oy:n korvaamaan TeliaSonera Finland Oyj:n oikeudenkäyntikulut 15.000 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää muut asiassa esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Pasi Yli-Ikkelä ja Sami Rautiainen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu KHO 15.1.2013 taltionumero 152.