MAO:351/11

Iin kunta – oppilashallintosovellus
- tarjouspyyntö
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Dnro 48/11/JH
Antopäivä 29.7.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Iin kunta (hankintayksikkö) on pyytänyt 15.11.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia täysin internet-pohjaisesta oppilashallintosovelluksesta neljän vuoden sopimuskaudelle 1.2.2011 alkaen. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Iin kunnan opetus- ja varhaiskasvatuslautakunta on päätöksellään 26.1.2011 § 7 sulkenut Starsoft Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut oppilashallintosovelluksen toimittajaksi Nextime Solutions Oy:n (voittanut tarjoaja).

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 60.000 euroa.

Hankintayksikkö on 14.2.2011 ilmoittanut, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisunsa asiassa.

VALITUS

Starsoft Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Iin kunnan opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan 26.1.2011 tekemän hankintapäätöksen, kieltää Iin kuntaa noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa sen korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Iin kunnan ja Nextime Solutions Oy:n korvaamaan yhteisvastuullisesti sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.950 eurolla korkoineen. Valittaja on vielä vaatinut, että sille annetaan tieto Nextime Solutions Oy:n tarjouksesta kokonaisuudessaan.

Tarjouspyyntö on ollut puutteellinen ja hankintalain vastainen. Tarjouspyynnössä ei ole lainkaan esitetty sitä, millaista toiminnallisuutta ja varsinaista sisältöä hankintayksikkö pyydetyltä palvelulta edellyttää. Sen sijaan tarjouspyynnössä on asetettu lukuisia ehdottomiksi painotettuja teknisiä vaatimuksia, joilla ei ole merkitystä hankintayksikön kannalta. Nämä tekniset vaatimukset on laadittu siten, että ne sopivat yhteen voittaneen tarjoajan tuotetietojen kanssa ja sulkevat samalla valittajan eli ainoan kilpailijan pois tarjouskilpailusta. Teknisistä vaatimuksista suurin osa on tietokanta- ja palvelinratkaisujen osalta asiattomia ja perusteettomia. Tekniset erittelyt ovat siten syrjineet valittajaa ja suosineet voittanutta tarjoajaa niin, ettei tarjoajilla ole ollut yhtäläisiä mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Tarjouspyynnössä asetettu ohjelmointikielivaatimus on ollut perusteettoman tiukka ja rajannut tarjouskilpailun ulkopuolelle suuren joukon vakiintuneita ja laajasti käytettyjä ohjelmointikieliä. Tarjouspyynnössä ei ole hankintalain edellyttämällä tavalla mahdollistettu vastaavan palvelusisällön tarjoamista vastaavalla ohjelmointikielellä luotujen vastaavien ohjelmien avulla.

Hankintayksikön tiukoille teknisille vaatimuksilleen esittämä perustelu ei ole uskottava, vaan sen tavoitteena on ollut estää kilpailun syntyminen sulkemalla valittaja tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnössä edellytetyn tietokantatyypin tai ohjelmointikielen valitseminen ei takaa ohjelmiston pitkää elinkaarta ja sen jatkokehitysmahdollisuutta. Perusteluna ei voida myöskään käyttää toimittajan mahdollista konkurssitilannetta.

Mikäli hankintamenettely olisi toteutettu virheettömästi, valittajan tarjous olisi tullut valituksi kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjouksena.

Valittaja ei pyynnöstään huolimatta ole saanut hankintayksiköltä tiedoksi perusteita, joilla valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta.

VASTINE

Iin kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Starsoft Oy:n valituksen.

Hankintayksikkö voi itse määritellä tapansa hoitaa ja järjestää lakisääteiset tehtävänsä sekä järjestelmätarpeensa ja tapansa hankkia järjestelmänsä.

Lähtökohtana oppilashallintosovelluksen hankinnassa on ollut oman teknisen tuen tarpeettomuus. Hankintayksiköllä ei ole omaa tietohallintoyksikköä, vaan se ostaa tarvittavat palvelut Oulunkaaren kuntayhtymältä, joka tarjoaa sille muun muassa teknistä tukea ohjelmistoihin ja tietojärjestelmiin liittyen. Hankintayksikkö on myös halunnut hankkia opetus- ja varhaiskasvatuspalveluihin ratkaisun, joka toimitetaan kokonaisuudessaan palveluna ilman minkäänlaisia tarpeita tekniseen asiantuntemukseen, laitehankintoihin tai asennuksiin hankintayksikön puolelta. Hankintayksikkö on halunnut hankkia nykyaikaisen internetin yli käytettävän ohjelman, joka perustuu maailmanlaajuisesti käytössä oleviin teknologioihin. Mainitut tavoitteet toteutuvat hankittaessa sovellus SaaS-mallilla (Software as a Service).

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska se ei ole täyttänyt asetettuja ehdottomia vaatimuksia neljän eri kohdan osalta. Tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen myöskään sen vuoksi, että kyseessä on ollut osatarjous, jossa on tarjottu pelkkää Wilma-käyttöliittymämoduulia. Tarjous ei näin ollen ole ollut tarjous koko oppilashallintosovelluksesta, vaikka tarjouspyynnössä oli selvästi ilmoitettu, ettei osatarjouksia hyväksytä.

LAUSUNTO

Nextime Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi se on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.952,50 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö on oppilashallintosovellukselle asetettujen vaatimusten osalta ollut täsmällinen, selkeä ja riittävän yksityiskohtainen. Teknisissä vaatimuksissa on ollut keskeistä se, että sovellus on tehty maailmanlaajuisesti käytettävällä ohjelmointikielellä ja että sen tietokannat luodaan maailmanlaajuisesti käytössä olevilla standardoiduilla tietokantateknologioilla.

Tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset teknologian ja ohjelmointikielten osalta eivät rajoita kilpailua. Ne ovat vapaasti saatavilla ja käytettävissä toisin kuin yritysten itse kehittämät ratkaisut, jotka ovat aina yritys- ja jopa henkilökeskeisiä. Vaaditut teknologiat ja ohjelmointikielet mahdollistavat eri järjestelmien integroinnin oppilashallintosovellukseen tai oppilashallintosovelluksen kehittämisen tulevaisuudessa. Ne eivät aseta rajoitteita tai pakota ostamaan lisäoikeuksia ja niill on kymmeniä miljoonia käyttäjiä maailmanlaajuisesti.

Vaatimusmäärittelyn esittäminen tarjouspyynnössä ei ole välttämätöntä. Hankintayksikön tarkoituksena on ollut hankkia palvelu, ei määritellä tietojärjestelmää. Vaatimusmäärittelyjä laaditaan tyypillisesti silloin, kun tietty käyttäjätaho ostaa itselleen räätälöidyn ohjelman. SaaS-mallissa tämä ei ole tarpeen käyttäjän saadessa mahdolliset uudet ominaisuudet, päivitykset ja muut vastaavat parannukset automaattisesti käyttöönsä sovitulla palvelumaksulla. Tarjouspyynnössä ei ole kysytty hintaa ohjelman käyttöoikeudelle tai lisenssille, vaan toimitettavalle palvelulle. Hankintayksikön kannalta tarkoituksenmukaista on ollut määritellä tietyt keskeiset vaatimukset, joita oppilashallintosovellukselta edellytetään, ja pitää muita ominaisuuksia niitä täydentävinä.

Valittajan tarjous on tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska se ei ole täyttänyt teknisiä vaatimuksia. Lisäksi valittajan tarjous on ollut osatarjous vastoin tarjouspyynnössä edellytettyä. Hankintayksiköllä on vapaa harkintavalta sen suhteen, mitä vaatimuksia se tarjoukselle asettaa, eikä hankintayksikön menettelyä tee vääräksi se, että valittaja ei ole kyennyt täyttämään tarjouspyynnön teknisiä vaatimuksia. Valittajan hallitseva asema oppilashallintojärjestelmämarkkinoilla ei anna sille valtuuksia määritellä hankintayksiköille, millaisia ratkaisuja niiden on valittava. Myös valittajalla olisi ollut mahdollisuus muokata teknologiansa vaatimuksia vastaavaksi. Valittajan tarjouksesta puuttuu lisäksi palvelukuvaus.

Valittajan ilmoittama hinta ei ole vertailukelpoinen, koska se koskee vain osatoimitusta oppilashallintosovelluksesta. Näin ollen valittajan tarjousta ei ole pidettävä myöskään edullisimpana eikä tarjouspyynnön mukaisena.

VASTASELITYS

Starsoft Oy on vastaselityksessään esittänyt, että se ei ole saanut käyttöönsä voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksiksi luokittelemia tarjousasiakirjoja, jotka sisältävät valituksen perusteiden ja valittajan oikeusturvan kannalta tärkeää tietoa. Valittaja ei ole myöskään voinut tarkistaa voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuutta, koska ei ole saanut tarjousta nähtäväkseen. Valittajalle tulisi antaa tieto kaikista sellaisista asiakirjoista, joiden osalta ei ole vaaraa, että niiden julkiseksi tulemisesta voisi aiheutua taloudellista vahinkoa voittaneelle tarjoajalle. Julkisuuslain periaatteiden mukaista ei ole se, että hankintayksikkö luottaa pelkästään tarjoajan omaan ilmoitukseen siitä, mitä kaikkia asiakirjoja on pidettävä liikesalaisuuksia sisältävinä.

Tarjouspyyntö on ollut puutteellinen. Esimerkiksi ilmaisut "laaditaan lukujärjestykset", "hoidetaan oppilaiden arviointi" ja "suunnitellaan opettajien työjärjestykset" ovat Suomen kouluhallinnossa hyvin epämääräisiä ja riittämättömiä. Ala- ja yläkoulujen sekä lukioiden työjärjestykset tehdään Suomessa täysin toisistaan poikkeavilla tavoilla, samoin kuin oppilaiden arviointi ja todistusten tekeminen. Kattava vaatimusmäärittely on nimenomaan hankintayksikön edun mukaista ja sen intressejä suojaavaa sen varalta, että voittaneen tarjoajan toimitus olisi eri sisältöinen kuin mitä hankintayksikön on ollut tarkoitus hankkia.

Hankintayksikön esittämät tekniset vaatimukset ovat johtaneet siihen, ettei valittajan ole ollut mahdollista antaa tarjousta, joka olisi muodollisesti kaikin osin täyttänyt tarjouspyynnön tekniset eritelmät. Valituksen kannalta ei kuitenkaan ole relevanttia, täyttikö tarjous jokaisen asetetun vaatimuksen vai ei. Olennainen kysymys on se, että hankintayksikön käyttämät tekniset eritelmät ovat olleet hankintalain vastaisia. Valituksen perusteena on nimenomaan se, että tarjouspyynnön voittaneelle tarjoajalle räätälöidyt tekniset erittelyt ovat olleet vailla minkäänlaisia perusteita. Tarjouspyynnöstä puuttuvat kaikki maininnat siitä, että vaaditun teknologian ohella hyväksytään myös muun vastaavan teknologian käyttö. Tarjouspyyntöön olisi tullut liittää teknisten eritelmien yhteyteen ilmaisu "tai vastaava".

Ohjelmistojen jatkokehitysmahdollisuudet eivät ole uskottava peruste tarjouspyynnössä käytetyille teknisille eritelmille. Tarjouspyynnössä on esitetty seikkaperäiset vaatimukset tietojärjestelmältä vaadittavista ominaisuuksista, vaikka hankintayksikön on ilmoitettu hankkivan tietojärjestelmän sijasta palvelua. Vaihtoehtoisten teknologioiden hyväksymättä jättämiselle ei vastineessa ja lausunnossa ole esitetty mitään hyväksyttäviä perusteluita. Tarjouspyynnön tekniset määrittelyt rajaavat pois suurimman osan viime vuosikymmenen aikana tehdyistä innovatiivisimmista tietokantateknologioista. Hankintayksikkö on rajannut pois käytöstä jopa C-ohjelmointikielen, jolla osa tarjouspyynnössä vaadituista tietokantasovelluksista ja suurin osa Linux- ja Windows-käyttöjärjestelmistä on tehty.

Valittajan tarjous ei ole ollut osatarjous. Hankintayksiköllä on tarjoushetkellä ollut käytössään valittajan Primus- ja Kurre-ohjelmistot, joiden täydentäminen valittajan tarjouksessaan esittämällä tavalla olisi ollut kustannustehokkainta ja vastannut hankintayksikön tarpeita. Hankintayksikkö on voinut esittää väitteensä "osatarjouksesta" vasta irtisanottuaan ensin valittajan kanssa tuolloin voimassa olleen sopimuksen.

LISÄKIRJELMÄT

Iin kunta on toimittanut markkinaoikeudelle lisäkirjelmän, jossa se muun ohella on ilmoittanut siirtävänsä valittajan esittämän asiakirjojen antamispyynnön markkinaoikeuden ratkaistavaksi.

Nextime Solutions Oy on toimittanut markkinaoikeudelle lisäkirjelmän ja esittänyt, ettei valittajan ole tarpeen tämän markkinaoikeuskäsittelyn takia saada tietoonsa voittanutta tarjousta siltä osin kuin se sisältää liike- tai ammattisalaisuuksia. Valittaja on saanut hankintayksiköltä tiedokseen voittaneen tarjouksen julkisilta osiltaan. Valituksen keskeinen sisältö muodostuu siitä, onko tarjouspyyntö ollut hankintalain mukainen ja toisaalta siitä, onko valittajan tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen. Voittaneen tarjouksen sisällöllä ei ole asiassa merkitystä eikä se vaikuta valituksen käsittelyyn.

Voittaneen tarjouksen liite 1 sisältää liike- ja ammattisalaisuuksia, kuten tietojärjestelmän ohjelmointilogiikkaa, käytettyjä ohjelmointiratkaisuja ja ohjelmistoarkkitehtuuria koskevia tietoja. Yhdessä muiden tekijöiden kanssa ne koskevat voittaneen tarjoajan kilpailuetuja. Liitteet 3–7 sekä 12 ja 13 sisältävät yksityiskohtaista kopioitavissa ja kilpailijan hyödynnettävissä olevaa tietoa voittaneen tarjoajan asiakkaita ja tuotteita koskevista toimintamalleista ja ominaisuuksista.

Starsoft Oy on toimittanut markkinaoikeudelle asiakirjojen esittämisvaatimusta koskevan lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimuksen huomioon ottaen.

Hankinnan kohteen määrittäminen

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut puutteellinen ja hankintalain vastainen, koska siinä ei ole lainkaan ilmoitettu sitä, millaista toiminnallisuutta ja varsinaista sisältöä hankintayksikkö pyydetyltä palvelulta edellyttää.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä hankintalain 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittää hankinnan kohteen. Hankintayksikön tulee kuitenkin hankinnan kohteen määritystä tehdessään toteuttaa hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistut periaatteet.

Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia oppilashallintosovelluksesta. Tarjouspyynnön mukaan oppilashallintosovellus tulee toimittaa käyttövalmiina SaaS-mallilla (Software as a Service) eli kokonaispalveluna, joka sisältää sovellus- sekä ylläpito- ja tukipalvelut julkisen verkon kautta tuotettuina.

Tarjouspyynnössä on esitetty hankinnan laajuus ja kohde kuvaamalla koulujen ja oppilaiden määrä sekä ne keskeiset tehtävät, joihin oppilashallintosovellusta tullaan käyttämään. Tarjouspyynnön mukaan oppilashallintosovelluksella laaditaan lukujärjestykset sekä hoidetaan oppilaiden arviointi, todistusten tekeminen ja oppilaiden opintojen seuranta. Sovelluksella hoidetaan myös koulun ja oppilaiden sekä heidän huoltajiensa välinen viestintä ja sillä suunnitellaan opettajien työjärjestykset. Uuden ohjelmiston tarkoituksena on ylläpitää oppilas-, organisaatio- ja opettajatietoja, toimia oppilasarvioinnin ja tilastoinnin välineenä, mahdollistaa oppilaiden kurssivalintojen suorittaminen ja opintojen etenemisen seuranta sähköisesti sekä toimia koulutyön suunnittelun sähköisenä työvälineenä. Järjestelmän tulee mahdollistaa kouluhallinnointi sähköisesti (muun muassa oppilassijoittelu ja tilastointi) sekä toimia sähköisenä välineenä kodin ja koulun yhteistyössä. Sovelluksen tulee palvella kouluhallintoa, kouluja, oppilaita ja opiskelijoita sekä heidän huoltajiaan kokonaisvaltaisesti koulunkäyntiin ja opiskeluun liittyvissä asioissa. Ohjelmiston hankinnassa kiinnitetään erityistä huomiota helppokäyttöisyyteen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteeksi on tässä tapauksessa määritetty koulujen oppilashallinnon edellyttämä tiedonhallintajärjestelmä kokonaispalveluna eikä laitteista ja ohjelmistoista muodostuva tietojärjestelmä tai sen osa. Tarjouspyynnössä on edellä esitetyin tavoin kuvattu ne toiminnot, joita hankittavan palvelun tulee tukea.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on määritetty hankinnan kohteena oleva palvelu tavalla, joka on mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen. Tarjouspyyntö ei siten ole tältä osin ollut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastainen.

Ehdottomat tekniset vaatimukset

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut ehdottomat tekniset vaatimukset ovat olleet perusteettomia sekä valittajaa syrjiviä ja voittanutta tarjoajaa suosivia niin, ettei tarjoajilla ole ollut yhtäläisiä mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 3 momentin mukaan teknisissä eritelmissä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita. Teknisessä eritelmässä ei myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdetta ei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on liitettävä ilmaisu "tai vastaava".

Tarjouspyynnössä on palvelun käyttöympäristön osalta ilmoitettu, ettei oppilashallintosovelluksen käyttöönotto saa edellyttää mitään lisäohjelmistoja tai laitehankintoja hankintayksiköltä. Oppilashallintosovelluksen tulee toimia Internet Explorer -selaimella versiosta 8 alkaen sekä Mozilla Firefox -selaimella versiosta 3.5 alkaen. Sovelluksen käyttö internet-selaimella ei saa vaatia mitään ylimääräisiä käyttäjän selaimeen tehtäviä asetuksia taikka käyttäjän selaimeen tai käyttöjärjestelmään internet-selaimen lisäksi asennettavia muita ohjelmistoja.

Tarjouspyynnössä on tarjouksia koskevien ehdottomien vähimmäisvaatimusten osalta viitattu tarjouspyynnön liitteenä olleeseen luetteloon teknisistä vaatimuksista. Oppilashallintosovelluksen on tullut täyttää tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt vaatimukset. Tarjouspyynnön teknisiä vaatimuksia koskevan liitteen mukaan siinä esitetyt vaatimukset ovat ehdottomia ja niiden puuttuminen aiheuttaa tarjouksen hylkäämisen.

Tarjouspyynnön teknisiä vaatimuksia koskeva liite sisältää yleisiä teknisiä vaatimuksia (11 vaatimusta), teknisiä vaatimuksia tietokanta- ja palvelinratkaisulle (10 vaatimusta) sekä integraatiovaatimuksia (4 vaatimusta). Liitteessä on ilmoitettu, että teknisillä palvelin- ja tietokantavaatimuksilla hankintayksikkö haluaa muun muassa varmistaa sen, että tarjotun oppilashallintosovelluksen elinkaari ja jatkokehitysmahdollisuudet ovat mahdollisimman hyvät myös niin kutsutussa Escrow-tilanteessa. Jatkokehityksen kannalta on oleellista, että sovellus perustuu yleisesti saatavilla oleviin tietokantaratkaisuihin ja ohjelmistoarkkitehtuureihin. Tästä johtuen tilaaja asettaa ehdottomia teknisiä vaatimuksia myös palvelinympäristölle ja tietokannalle, vaikka oppilashallintosovellus hankitaankin SaaS-palveluna.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset ja tekniset eritelmät ovat liittyneet yleistasoisiin teknisiin ratkaisuihin, joista on annettu useita eri vaihtoehtoja viittaamatta ainoastaan yhteen nimettyyn teknologiaan taikka lisensointi- tai käyttömalliin. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä esittänyt perustelut asettamilleen teknisille vaatimuksille. Perustelujen mukaan nämä vaatimukset on asetettu palvelun häiriöttömän jatkuvuuden, ylläpidon ja kehittämisen turvaamiseksi pitkällä tähtäimellä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on esitetty hyväksyttävät perustelut ehdottomien teknisten vaatimusten asettamiselle. Tarjouspyynnössä esitetyt tekniset eritelmät muodostavat sisällöltään ilmoitettuihin perusteluihin nähden johdonmukaisen ja hankinnan kohteeseen olennaisesti liittyvän kokonaisuuden, eikä niiden voida katsoa olleen tarjoajia syrjiviä. Näin ollen hankintayksikkö on voinut asettaa hankittavaa palvelua koskevat tekniset eritelmät suorittamallaan tavalla, eik tarjouspyyntö ole tältäkään osin ollut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastainen.

Hankintapäätöksen perusteleminen ja valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita muun ohella ovat tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet.

Hankintapäätöksessä on valittajan tarjouksen osalta todettu seuraavaa:
"Annettuihin tarjouksiin tutustumisen jälkeen todettiin, ettei StarSoft Oy:n tarjous täytä tarjouspyynnössä ja sen liitteessä edellytettyjä vaatimuksia, joten se tulee tarjouspyynnön vastaisena hylätä."

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa ilmoittanut, että valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska se on tarjouksensa liitteessä 1. "Tekniset vaatimukset" ilmoittanut neljässä kohdassa, että tarjottu oppilashallintosovellus ei täytä ehdotonta teknistä vaatimusta. Lisäksi tarjous on hankintayksikön mukaan ollut tarjouspyynnössä kielletty osatarjous, jossa on tarjottu pelkästään Wilma-käyttöliittymämoduulia eikä oppilashallintosovellusta.

Tarjouspyynnössä on aiemmin todetulla tavalla pyydetty tarjouksia oppilashallintosovelluksesta, joka tuotetaan SaaS-mallilla kokonaispalveluna sisältäen sovellus-, ylläpito- ja tukipalvelut julkisen verkon kautta tuotettuina. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, ettei osatarjouksia hyväksytä. Edelleen tarjouspyynnön liitteessä on määritetty hankinnan kohteelle asetetut ehdottomat tekniset vaatimukset ja ilmoitettu, että näiden edellytysten täyttymättä jääminen aiheuttaa tarjouksen hylkäämisen.

Valittaja on tarjouksensa liitteenä 1 olleessa teknisiä vaatimuksia koskevassa luettelossa ilmoittanut, ettei sen tarjous täytä hankintayksikön asettamia ehdottomia tietokanta- ja palvelinratkaisuja koskevia vaatimuksia kolmen kohdan osalta. Valittaja on myös ilmoittanut tarjouksessaan, että sillä ei ole toimittaa vaadittuja referenssitietoja XA-transaktiomalliin pohjautuvan integraation toteutuksesta.

Valittaja on tarjouksessaan lisäksi ilmoittanut tarjoavansa Wilma-käyttöliittymää, joka on valittajan Iin kunnalle aiemmin toimittamien Primus- ja Kurre-ohjelmistojen yhteinen internet-liittymä. Wilma täydentää tarjouksen mukaan Iin kunnassa jo käytössä olevia MultiPrimus- ja Kurre-järjestelmiä. Wilman avulla voidaan käyttää StarSoft MultiPrimus W4 -hallinto-ohjelmiston ja StarSoft Kurre 7-suunnitteluohjelmiston tietoja reaaliaikaisina.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjous on edellä todetulla tavalla ollut neljän tarjouspyynnössä asetetun ehdottoman vaatimuksen osalta tarjouspyynnön vastainen. Lisäksi valittajan tarjouksen sisältönä on ollut valittajan aiemmin hankintayksikölle toimittamia järjestelmiä täydentävä ohjelmisto siihen liittyvine palveluineen. Tarjouksen lähtökohtana on ollut, että hankintayksikkö edelleen eri sopimuksen perusteella käyttää sillä jo olevia valittajan toimittamia ohjelmistoja, jotka ovat välttämättömiä pyydetyn kokonaispalvelun tuottamiseksi. Valittajan tarjous on näin ollen ollut osatarjous ja siten myös tämän johdosta tarjouspyynnön vastainen.

Hankintapäätöksestä on ilmennyt, että valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska se ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä ja sen liitteessä edellytettyjä vaatimuksia. Päätöksestä ei kuitenkaan ole käynyt ilmi, miltä osin valittajan tarjous on hankintayksikön mielestä ollut tarjouspyynnön vastainen ja mihin seikkoihin valittajan tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta on perustunut. Kun otetaan huomioon tarjouspyynnössä ehdottomien vaatimusten osalta ilmoitettu sekä se, että valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, ettei sen tarjous täytä neljää ehdotonta vaatimusta, ei valittajalla kuitenkaan voida katsoa olleen hankintapäätöksen perusteella epäselvyyttä siitä, minkä johdosta valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta. Näin ollen markkinaoikeus ei katso hankintayksikön menetelleen hankintapäätöksen perustelemisen osalta siten virheellisesti, että asiassa tulisi tällä perusteella harkittavaksi hankintalain 94 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Tiedon antamista koskeva vaatimus

Valittaja on vaatinut, että sille annetaan tieto voittaneesta tarjouksesta kokonaisuudessaan.

Tarjouskilpailussa on annettu kaksi tarjousta. Hankintayksikkö on toimittanut vastineensa liitteenä markkinaoikeudelle voittaneen tarjouksen sen kaikkine liitteineen. Voittaneesta tarjouksesta on toimitettu valittajalle tarjousasiakirja ja sen julkisiksi ilmoitetut liitteet 2 ja 8–11, ehdottomia teknisiä vaatimuksia koskeva tarjouksen liite 1 siltä osin kuin siinä on vastattu kysymyksiin vaatimusten täyttymisestä sekä liitteenä 12 ollut voittaneen tarjoajan tilinpäätös vuodelta 2009. Valittaja ei siten ole saanut voittaneen tarjouksen liitettä 1 kokonaisuudessaan eikä liitteitä 3–7 ja 13. Kyseessä olevat liiteasiakirjat koskevat teknisten vaatimusten täyttymistä koskevaa täydentävää kuvausta, toimitettavan järjestelmän kuvausta, käyttöönottosuunnitelmaa, palvelukuvausta, yleiskuvausta tietoturvaratkaisuista ja -käytännöistä, selvitystä mahdollisten alihankkijoiden käytöstä sekä kuvausta referenssitoimituksista.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella ei ole oikeutta viranomaisen järjestämässä tarjouskilpailussa toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin tarjouksen hintaa lukuun ottamatta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Salassa pidettäviä mainitun lainkohdan mukaan ovat myös sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainituissa voittaneen tarjoajan tarjouksensa liitteinä hankintayksikölle toimittamissa ja salassa pidettäviksi ilmoitetuissa asiakirjoissa on voittaneen tarjoajan kannalta kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävistä asiakirjoista. Myös valittaja on ilmoittanut tarjouksensa vastaavia tietoja sisältäviä liitteitä salassa pidettäviksi. Kyseessä ovat siten julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa tarkoitetut tiedot.

Harkittaessa valittajan vaatimien asiakirjojen antamista valittajalle sellaisenaan tai osittain oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 3 momentin nojalla on otettava huomioon asiakirjojen antamisesta voittaneelle tarjoajalle tai hankintayksikölle aiheutuva haitta tai vahinko sekä toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen edellytykset. Harkinnassa on myös otettava huomioon, että valittaja ei ole kohdistanut tiedon antamista koskevaa vaatimustaan mihinkään tiettyyn tai tiettyihin voittaneeseen tarjoukseen sisältyviin asiakirjoihin tai tietoihin, vaan valittajan vaatimus on luonteeltaan yleinen.

Markkinaoikeus toteaa, että valitus perustuu väitteelle tarjouspyynnön hankintalain vastaisuudesta. Markkinaoikeus katsoo, että voittaneeseen tarjoukseen sisältyvillä asiakirjoilla tai tiedoilla ei ole eikä ole voinutkaan olla vaikutusta tämän väitteen käsittelyyn.

Valittaja on tiedon antamista koskevan vaatimuksen perusteluna vedonnut myös mahdollisuuteen tarkistaa voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus. Voittanut tarjoaja on valittajasta poiketen tarjouksessaan nimenomaisesti ilmoittanut sitoutuvansa kaikkiin tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin. Tämä huomioiden ja, kun lisäksi otetaan huomioon valittajan vaatimuksen yksilöimättömyys, valittajan voittaneesta tarjouksesta jo saamat tiedot sekä valituksessa esitetyt väitteet ja niiden perustelut, voittaneen tarjouksen liike- tai ammattisalaisuutena salassa pidettävillä tiedoilla ei tälläkään perusteella ole sillä tavoin merkitystä asian ratkaisemisessa, että tiedon antamatta jättäminen kyseisistä asiakirjoista vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen.

Näin ollen myös valittajan tiedon antamista koskeva vaatimus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hankintayksikkö ei ole vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Nextime Solutions Oy on antanut asiassa lausunnon valituksen johdosta. Yhtiölle on aiheutunut lausunnon antamisesta kuluja, joista merkittävä osa on johtunut sen tarjousasiakirjojen luovuttamiseen liittyvistä valittajan vaatimuksista. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi valittaja on velvoitettava korvaamaan Nextime Solutions Oy:n tarpeellisista toimenpiteistä johtuneet kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Starsoft Oy:n valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Starsoft Oy:n korvaamaan Nextime Solutions Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Pasi Yli-Ikkelä, Sami Rautiainen ja Tapio Erme.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4.10.2013 taltionumero 3172.