MAO:373/11

Pirkkalan kunta - vaativa tehostettu palveluasuminen
- käänteinen tarjouskilpailu
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
- tarjousten vertailu

Dnro 572/10/JH
Antopäivä 26.8.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Nokian kaupunki on pyytänyt omasta ja Pirkkalan kunnan sekä Ylöjärven kaupungin puolesta tarjouksia ikäihmisten ympärivuorokautisesta tehostetusta palveluasumisesta ja vaativasta tehostetusta palveluasumisesta ajalle 1.1.2011–31.12.2014. Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen kahdella vuodella. Hankinnasta on julkaistu 18.6.2010 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Pirkkalan kunnan perusturvalautakunta on päätöksellään 13.10.2010 § 76 valinnut vaativan tehostetun palveluasumisen palveluntuottajiksi kokonaistaloudellisessa edullisuusjärjestyksessä seuraavat palveluntuottajat: 1. Mikeva Oy:n, 2. Coronaria Hoitoketju Oy:n,
3. Hoitokoti Arwola Oy:n, 4. Esperi Care Oy:n (Villa Niemi),
5. Attendo MedOne Hoiva Oy:n (Lentävänniemen Hoivakoti),
6. Pirkanmaan Senioripalvelut Oy:n ja 7. Siunauksela ry:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo vaativan tehostetun palveluasumisen osalta on noin 822.000 euroa.

VALITUS

Attendo MedOne Hoiva Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa Pirkkalan kunnan perusturvalautakunnan päätöksen 13.10.2010 § 76 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Attendo MedOne Hoiva Oy on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus velvoittaa Pirkkalan kunnan maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi Attendo MedOne Hoiva Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Pirkkalan kunnan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnön mukaan asiakkaalta perittävä vuokra ei saa ylittää paikkakunnan keskimääräistä vuokratasoa ja vuokran tulee pysyä Kansaneläkelaitoksen kulloinkin voimassa olevan asumistuen normiston rajoissa. Valtioneuvoston vuosittain määrittelemät kohtuulliset asumismenot sekä lämmitys ja vesimaksut on ilmoitettu Kansaneläkelaitoksen julkaisussa Asumiseen tukea. Tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouksissaan hoivapalveluun sisältyvien ateriakustannusten suuruus sekä asukkaalta perimänsä vuokran määrä.

Valtioneuvoston vuodelle 2010 määrittelemä asumismenojen enimmäismäärä Pirkkalassa on 446,17 euroa kuukaudessa. Hankintapäätöksen tekohetkellä ei ole ollut vielä tiedossa asumismenojen enimmäismäärät vuodelle 2011. Asumismenojen kohtuullisuutta on siten tullut arvioida viimeisimpien käytössä olevien tietojen perusteella. Hankintayksikön olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta ne tarjoukset, joissa ilmoitettu vuokrataso on ylittänyt valtioneuvoston vuodelle 2010 määrittelemän asumismenojen enimmäismäärän.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on ollut mahdollista saada lisäpisteitä laatuvertailussa, mikäli palvelutaloyksikkö sijaitsee enintään 15 kilometrin säteellä kunnan kuntakeskuksesta. Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan lisäpisteiden edellytysten täyttyvän tältä osin. Valittaja ei ole kuitenkaan saanut sijainnista lisäpistettä ja perusteluna on todettu, että valittajan tarjoaman palvelutaloyksikön sijainti on 15,4 kilometrin päässä Pirkkalan keskustasta.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, kuinka etäisyys tullaan mittaamaan. Tarjousvertailussa on käytetty yhtä reittihakua. Eri reittihakuohjelmat antavat erilaisia tuloksia. Sattumanvaraisesti valittu reittihakuohjelma ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista kohtelua. Tarjouspyynnön sanamuodon mukaan lisäpisteen edellytyksenä on ollut etäisyys enintään 15 kilometrin säteellä kuntakeskuksesta. Hankintayksikön käyttämä reittihaku on osoittanut valittajan palvelutaloyksikön sijaitsevan lähes 15 kilometrin säteellä kuntakeskuksesta. Näin ollen on ilmeistä, että matka ilmateitse on alle 15 kilometriä. Valittajalle olisi näin ollen tullut antaa tarjouspyynnön mukaiset lisäpisteet etäisyydestä.

VASTINE

Pirkkalan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tarjouspyynnön mukaan puheena olevan hankinnan ainoana vertailuperusteena on ollut palvelun lisälaatu. Sen painoarvo on siis ollut 100 prosenttia.

Tarjouspyynnössä on pyritty varmistamaan, että asukkailta perittävän vuokran määrä on kohtuullinen. Vuokran määrä ei ole ollut tarjousten vertailuperuste, eikä sitä ole myöskään tarjousvertailussa sellaisena käytetty.

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailussa vuokra- ja ateriakustannusten määrä on ilmoitettu informatiivisista syistä. Hankintapäätöstä tehtäessä ei ole ollut vielä tiedossa valtioneuvoston vahvistama asumistukeen oikeuttavien asumismenojen enimmäismäärä sopimuskauden alkamisajankohdalle.

Hankintapäätökseen on kirjattu, että hankintasopimus allekirjoitetaan vasta kun palveluntuottajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä edellytetyt vaatimukset toiminnalle täyttyvät ennen toiminnan alkamista. Tämä koskee myös asukkailta perittävän vuokran määrää, jonka tulee olla sopimuskauden alkaessa tarjouspyynnössä esitettyjen kriteerien mukainen. Mikäli edellytykset eivät täyty, ei sopimusta voida allekirjoittaa.

Etäisyyden arvioinnissa Pirkkalasta palveluyksikköihin on käytetty neljän eri palveluntarjoajan reittihakuja. Vertailussa on käytetty valittajan osalta lyhintä löydettyä reittiä. Reitti on ylittänyt lisäpisteiden saamiselle edellytyksenä olleen 15 kilometrin matkan. Matkaa ei ole arvioitu ilmateitse vaan todellisuudessa käytettävissä olevan lyhimmän maantiereitin mukaan osoitteesta osoitteeseen tarkkuudella.

Tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

LAUSUNNOT

Mikeva Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Attendo MedOne Hoiva Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.250 eurolla. Lausunnossa on esitetty perusteluja sille, että Mikeva Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Esperi Care Oy lausunut muun ohella, että sen tarjouksessaan ilmoittama vuokran suuruus ei ole ylittänyt valtioneuvoston määrittämää kohtuullista asumismenoa.

Coronaria Hoitoketju Oy, Hoitokoti Arwola Oy, Pirkanmaan Senioripalvelut Oy ja Siunauksela ry eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Attendo MedOne Hoiva Oy on lausunut, että valtioneuvoston asetuksen eläkkeensaajan asumistuen määräytymisperusteista vuonna 2010 mukaan asunnon vuokran katsotaan pääsääntöisesti sisältävän vesi- ja lämmityskustannukset. Mikäli tarjouspyynnössä olisi haluttu poiketa tästä, olisi se pitänyt ilmaista selkeästi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan vaativan tehostetun palveluasumisen hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon.

Tehostettu palveluasuminen kuuluu tuoteluokituksen mukaan hankintalain liitteen B toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 25 terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan kysymyksessä oleviin toissijaisiin palveluihin tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osan säännösten lisäksi lain III osan kansallisia menettelyjä koskevat säännökset hankintalain 21 §:n 2 ja 3 momentissa esitetyin täsmennyksin.

Hankintamenettely

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä hankintalain 44 ja 45 §:ssä säädetään. Lain 69 §:n 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään.

Hankintayksiköllä on siten oikeus harkintavaltansa puitteissa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja tarjoukselle asetettavat vaatimukset, kunhan hankintayksikön menettely ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Tästä lainkohdasta ilmeneviä periaatteita sovelletaan nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa.

Hankintamenettelyssä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia ikäihmisten ympärivuoro-kautisista asumispalveluluista. Asumispalveluiden on tullut käsittää asukkaan ympärivuorokautisen palvelun ja huolenpidon palvelukodissa sekä sitä tukevat palvelut. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tehostetusta palveluasumisesta tilaajan maksama vuorokausikohtainen korvaus 96 euroa, sekä se, että ateriat ja siivous kuuluvat tähän hintaan. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu, että tukipalvelujen hintojen tulee olla markkinahintaan verrattuna kohtuulliset.

Tarjouspyynnössä on myös edellytetty, että palveluntuottajan tulee ilmoittaa tarjouksessaan asukkaalta perimänsä vuokran määrä. Tämä määrä ei saa ylittää paikkakunnan keskimääräistä vuokratasoa ja sen tulee pysyä Kansaneläkelaitoksen kulloinkin voimassa olevan asumistuen normiston (hyväksytyt neliöt/enimmäisvuokra ynnä muuta) rajoissa. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu, että valtioneuvoston vuosittain määrittelemät kohtuulliset asumismenot sekä lämmitys- ja vesimaksut on ilmoitettu Kansaneläkelaitoksen Asumiseen tukea -julkaisussa.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on hankinnan kohteelle tarjoajia sitovana vaatimuksena asetettu ehto asukkaalta perittävän vuokran enimmäismäärästä sekä vaadittu, että tarjoaja ilmoittaa perimänsä vuokran suuruuden tarjouksessa. Huolimatta siitä, että vuokratason osalta tarjouspyynnössä on pelkästään osoitettu, mistä tieto vuokran euromääräisestä enimmäismäärästä on saatavilla ja lisäksi, että tarjouspyynnön liitteinä olevissa tarjouslomakkeissa ei erikseen ole osoitettu tarjoajan perimän vuokran määrän ilmoittamiselle kohtaa, alalla toimivien yrittäjien on tullut tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, mikä on tarjoajan asiakkaalta perittävän vuokran enimmäismäärä ja että tarjoajan on tarjouksessaan tullut ilmoittaa perittävän vuokran suuruus.

Tarjouskilpailu on toteutettu niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jossa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Asiakkaalta perittävää vuokraa ei siten ole käytetty tarjouksien valinnassa vertailuperusteena. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä sitovasti asettanut myös hankintayksikön tarjoajalle palvelusta maksettavan vuorokausihinnan.

Tarjouskilpailun luonteen osalta markkinaoikeus toteaa, että vuokran enimmäismäärä on edellä esitetyin tavoin ollut tarjouspyynnössä hankittavalle palvelulle asetettu vaatimus. Kun ehdolla on rajoitettu tarjoajan palvelusta saamaa taloudellista vastiketta, se on ollut omiaan vaikuttamaan tarjottuihin tarjousvertailussa käytettäviin palvelun laatutekijöihin. Ehdolla on siten katsottava olleen merkitystä tarjousten sisältöön ja niiden yhteismitallisuuteen ja vertailukelpoisuuteen.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina tarjouksia, joissa asiakkaalta perittävän vuokran määrä on ollut tarjouspyynnössä vuokran enimmäismäärälle asetetun ehdon vastainen, ja tarjouksia, joissa mainittua vuokran määrää ei oltu lainkaan ilmoitettu, varaten näille tarjoajille tilaisuuden täsmentää tarjouksiaan.

Tarjousten pisteytys

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että 5 lisäpisteeseen oikeuttavan yksikön tulee sijaita ”enintään 15 km säteellä sijoittavan kunnan kuntakeskuksesta”. Kohdassa on ilmoitettu lähtöpisteenä laskennassa käytettävät osoitteet kunnittain.

Hankintapäätöksessä on todettu valittajan yksikön osalta, että sen ”etäisyys Pirkkalan keskustasta 15,4 km (Fonecta reittihaku, lyhin reitti)”.

Hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle ilmoittanut käyttäneensä etäisyyden arvioinnissa Pirkkalasta palveluyksikköihin neljän eri palveluntarjoajan reittihakuja. Hankintayksikön mukaan se on vertailussa käyttänyt näistä valittajan osalta lyhintä löydettyä reittiä. Hankintayksikön mukaan matkaa ei ole arvioitu ilmateitse, vaan todellisuudessa käytettävissä olevan lyhimmän maantiereitin mukaan.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka tarjouspyynnössä ei ole nimenomaisesti mainittu sitä, että etäisyyden mittaamisessa tullaan käyttämään lyhintä mahdollista maantiereittiä, on tarjoajien tullut tämä hankinnan kohde huomioon ottaen ymmärtää tarjouspyynnön perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut esittämillään perusteilla arvioida, ettei valittajan toimipaikka sijaitse
15 kilometrin säteellä kuntakeskuksesta ja jättää antamatta tältä osin valittajalle sijainnin lisäpisteet.
Johtopäätös

Edellä tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden osalta mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Pirkkalan kunta on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamukset

Hankintalain 90 §:n 1 momentista johtuen hankintasopimuksia ei ole tehty. Näin ollen valituksen kohteena oleva päätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Pirkkalan kunta aikoo edelleen toteuttaa vaativaa tehostettua palveluasumista koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut, mitkä ovat määrältään kohtuulliset. Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö sekä asiassa lausunnon antanut Mikeva Oy joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Pirkkalan kunnan tekemän hankintapäätöksen 13.10.2010 § 76. Markkinaoikeus kieltää Pirkkalan kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Pirkkalan kunnan korvaamaan Attendo MedOne Hoiva Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Mikeva Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Johanna Lähde.