MAO:417/11

ASIAN AIEMPI KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia on pyytänyt 14.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia henkilöstönsä työterveyshuollon järjestämisestä sopimuskaudelle 1.1.2010–31.12.2012. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta yhdellä vuodella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian yhtymähallitus on 24.11.2009 tekemällään päätöksellä (§ 198) valinnut työterveyspalveluiden toimittajaksi Suomen Terveystalo Oy:n.

Tarjouskilpailussa toiseksi sijoittuneen Condia Oy:n tehtyä hakemuksen markkinaoikeuteen, markkinaoikeus on 16.12.2010 antamallaan päätöksellä numero 591/2010 kumonnut Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian yhtymähallituksen 24.11.2009 tekemän hankintapäätöksen (§ 198).

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian yhtymähallitus on 2.2.2011 tekemällään päätöksellä (18/2011) suorittanut tarjousvertailun uudelleen ja valinnut työterveyspalveluiden toimittajaksi Condia Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 475.000–525.000 euroa.

VALITUS

Suomen Terveystalo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 2.2.2011 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.387,73 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö ei ole kohdellut valittajaa tarjousvertailussa tasapuolisesti tarjouskilpailun voittaneen Condia Oy:n kanssa.

Hankintayksikkö on käyttänyt Condia Oy:n osalta työterveyslääkärien ja -hoitajien kuormitusta koskevassa uudessa tarjousvertailussa Condia Oy:n tarjouksessa nimenomaan kyseistä hanketta varten ilmoittamia tietoja lääkärien ja työterveyshoitajien huoltosuhteesta. Valittajan osalta hankintayksikkö on käyttänyt valittajan tarjouksessa esitettyjä keskimääräistä huoltosuhdetta koskevia tietoja sen sijaan, että vertailussa olisi käytetty nimenomaan kyseiseen hankkeeseen nimettyjen työterveyslääkärien ja -hoitajien huoltosuhdetta. Tarjoajien epätasapuolinen kohtelu on johtanut siihen, että Condia Oy on saanut valittajaa paremmat vertailupisteet ja tullut valituksi palveluiden toimittajaksi.

Valittaja on tarjouksensa liitteessä nimennyt hankintayksikköä palvelemaan muun ohessa kaksi työterveyslääkäriä ja kaksi työterveyshoitajaa. Tämän seikan hankintayksikkö on myös hankintapäätöksessään todennut. Sopimuskauden alussa hankintayksikön huoltosuhde on työterveyslääkärien osalta 400 ja työterveyshoitajien osalta 400, vaikka sitä ei tarjouksessa ole nimenomaisesti ilmoitettu. Mainittu huoltosuhde on kuitenkin ollut todettavissa tarjouksesta ja hankintayksikkö on sen havainnut ja ymmärtänyt, mutta jättänyt kuitenkin huomioimatta. Hankintayksikön olisi tullut käyttää tarjousvertailussa myös valittajan osalta kyseistä hanketta varten nimeämien työterveyslääkärien ja -hoitajien huoltosuhdelukuja.

Hankintayksikön olisi tullut pyytää valittajaa täsmentämään tarjoustaan sen osalta, onko valittajalla kyseiseen hankkeeseen keskimääräisestä huoltosuhteesta poikkeava huoltosuhde, jota ei nimenomaisesti ole esitetty tarjouksessa. Valittaja olisi saanut paremmat vertailupisteet, jos sen osalta tarjousvertailussa olisi käytetty hanketta varten nimettyjen työterveyslääkäreiden ja työterveyshoitajien huoltosuhdetta. Mikäli valittajaa olisi kohdeltu tarjousvertailussa Condia Oy:n kanssa tasapuolisesti, olisi valittaja voittanut tarjouskilpailun.

VASTINE

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia (jäljempänä hankintayksikkö) on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Markkinaoikeuden kumottua 16.12.2010 antamallaan päätöksellä 24.11.2009 tehdyn hankintapäätöksen, hankintayksikkö on suorittanut tarjousvertailun uudelleen ja käyttänyt siinä markkinaoikeuden päätöksen mukaisesti Condia Oy:n osalta huoltosuhdelukuja, jotka Condia Oy on laskenut hankintayksikön henkilöstön lukumäärää jakajana käyttäen ja ilmoittanut tarjouksessaan hankintayksikön asiakkuuteen liittyviksi huoltosuhdeluvuiksi.

Valittajan tarjouksen liitteenä olleessa asiakirjassa on ilmoitettu henkilökunnan koulutus, työkokemus, erityisosaaminen ja hankintayksikölle nimetyt vastuuhenkilöt. Valittaja ei kuitenkaan ole esittänyt näiden henkilötietojen pohjalta laskettavaksi hankintayksikköä koskevaa huoltosuhdetta. Hankintayksikkö ei ole lähtenyt uudessa tarjousvertailussa tulkitsemaan vastuuhenkilöluettelon perusteella uusia huoltosuhdelukuja, vaan on pitäytynyt valittajan osalta alkuperäisissä keskimääräisissä huoltosuhdeluvuissa.

Hankintayksikkö ei ole pyytänyt valittajaa täsmentämään tarjousta mahdollisten kyseistä hanketta varten laskettavien huoltosuhdelukujen osalta, koska se ei ennen edellä mainittua markkinaoikeuden päätöstä ollut pitänyt Condia Oy:n erikseen ilmoittamia huoltosuhdelukuja vertailukelpoisina suhteessa kysyttyihin ja molempien tarjoajien ilmoittamiin keskimääräisiin huoltosuhdelukuihin.

Markkinaoikeus on edellä mainitussa päätöksessään edellyttänyt, että hankintayksikön olisi tullut ottaa tarjousvertailussa huomioon Condia Oy:n nimenomaisesti tätä hanketta varten ilmoittamat tiedot huoltosuhteesta. Uusi tarjousvertailu on suoritettu käyttäen Suomen Terveystalo Oy:n osalta sen tarjouksessaan ilmoittamia keskimääräisiä huoltosuhdelukuja ja Condia Oy:n osalta sen tarjouksessaan ilmoittamia nimenomaisesti hankintayksikköä koskevia huoltosuhdelukuja.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden päätöksen perusteella ymmärtänyt, että uusi tarjousvertailu on tullut suorittaa alkuperäisten vertailukriteerien mukaan muita kuin Condia Oy:n huoltosuhdelukuja koskevilta osin.

LAUSUNTO

Condia Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Valittajan mukaan sen tarjous ei ole ollut puutteellinen. Tarjouksessa on esitetty kaikki tarjouspyynnössä vaaditut tiedot sekä kyseiseen hankkeeseen nimettyjen työterveyslääkärien ja -hoitajien huoltosuhteen määrittämiseksi tarvittavat tiedot.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä huoltosuhteen ilmoittamisen osalta. Se, että valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan pelkästään keskimääräisen työterveyslääkärien ja -hoitajien huoltosuhteen koko Kemi-Tornion toimipisteensä osalta, johtuu mainitun tarjouspyynnön kohdan tulkinnanvaraisuudesta. Hankintayksikkö on lisäksi ilmoittanut tulkinneensa tarjouspyyntöä kyseisen kohdan osalta alun perin valittajan kanssa samalla tavalla. Valittajan tarjouksen täsmentäminen ei olisi tarkoittanut tarjouksen parantamista eikä sen sisällön muuttamista, vaan yksinkertaisen laskutoimituksen tuloksen ilmoittamista hankkeeseen nimettyjen työterveyslääkärien ja -hoitajien huoltosuhteen osalta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä huoltosuhteen ilmoittamisen osalta.

Markkinaoikeus on jo aiemmassa, 16.12.2010 antamassaan päätöksessä katsonut, että tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten vertailuperusteet ovat olleet hankinnan kohteen kannalta hyväksyttäviä ja niiden avulla on ollut mahdollista selvittää, mikä tarjous on ollut hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Asiassa ei ollut tullut ilmi seikkoja, joiden nojalla tarjouspyyntöä olisi ollut pidettävä vertailuperusteiden osalta epäselvänä tai tarjoajia syrjivänä.

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian 14.9.2009 päivätyssä tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankinnan kohteena olevan työterveyshuollon piiriin kuuluvan henkilöstön määrä on noin 730 henkilöä ja että toimipaikkojen henkilöstö jakautuu kunnittain seuraavasti:

– Kemi 353
– Keminmaa 18
– Kolari 4
– Muonio 16
– Pello 6
– Simo 3
– Tervola 29
– Tornio 301

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen sisältö" on pyydetty sisällön osalta selvitystä muun ohella kohdassa 9 palvelujen laadusta, laatujärjestelmästä, asiakkaiden lukumäärästä / työterveyslääkärit ja asiakkaiden lukumäärästä / työterveyshoitajat.

Tarjouspyynnön kohdassa "Palvelutuottajan valinta- ja tarjousten vertailuperusteet (kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu)" on lisäksi tarjottavien palvelujen laatua koskevan vertailuperusteen osalta todettu, että "vertailu toteutetaan tarjouksen sisältökohdassa, kohdassa 9 kysyttyjen laatujärjestelmän olemassaoloa ja henkilöstön kuormitusta koskevien tietojen perusteella. Laatujärjestelmä huomioidaan laatuarvioinnissa 5 prosentin painoarvolla ja työterveyslääkärin ja työterveyshoitajan kuormitus, molemmat 7,5 prosentin painoarvoilla."

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä esitettyjen tietojen perusteella on käynyt selväksi, että tarjouspyynnön ilmaisulla "asiakkaiden lukumäärä / työterveyslääkärit ja asiakkaiden lukumäärä / työterveyshoitajat" on tarkoitettu työterveysasiakkaiden suhdetta työterveyslääkärien ja -hoitajien lukumäärään eli niin sanottua huoltosuhdetta nimenomaan hankinnan kohteena olevan Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian asiakkuuden osalta ja että alalla toimivien elinkeinonharjoittajien on tullut tämä ymmärtää.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, kuten jo aiemmassa päätöksessään yleisesti kaikkien vertailuperusteiden osalta, että tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä myöskään huoltosuhteen ilmoittamisen osalta.

Tarjouksissa ilmoitetut tiedot

Markkinaoikeus on 16.12.2010 antamassaan päätöksessä katsonut, että koska Condia Oy on tarjouksessaan nimenomaisesti ilmoittanut kysymyksessä olevaa hankintaa varten lääkäreiden ja työterveyshoitajien lukumäärän sekä näiden huoltosuhteen, hankintayksikön olisi tullut ottaa työterveyslääkärien ja -hoitajien kuormitusta koskevassa tarjousvertailussa huomioon Condia Oy:n tarjouksessaan nimenomaisesti kyseistä hanketta varten ilmoittamat tiedot työterveyslääkärien ja -hoitajien huoltosuhteesta Condia Oy:n tarjouksesta samoin ilmenneiden keskimääräistä huoltosuhdetta koskevien tietojen sijaan.

Hankintayksikkö on 2.2.2011 tekemässään uudessa päätöksessä suorittanut uuden tarjousvertailun. Mainitussa päätöksessään se on todennut seuraavaa:

"Markkinaoikeuden päätökseen perustuen tässä vertailukohdassa käytettiin Condia Oy:n osalta yhtiön ilmoittamaa Lappian käyttöön asetettavien työterveyslääkärien ja Lappian käyttöön asetettavien työterveyshoitajien määrän pohjalta laskettua asiakasmäärää (huoltosuhdetta), joka työterveyslääkärin osalta määräytyi siten, että Lappian henkilöstön lukumäärä jaettuna 2:lla (Lappian käyttöön asetettavien työterveyslääkärien lukumäärä 2), jolloin vertailussa käytettäväksi huoltosuhteeksi tulee 400 ja työterveyshoitajien osalta Lappian henkilöstön lukumäärä jaettuna 1,5:llä (Lappian käyttöön asetettavien työterveyshoitajien lukumäärä 1,5), jolloin työterveyshoitajan huoltosuhteeksi tulee 450. Suomen Terveystalo Oy:n osalta vertailussa käytettiin heidän ilmoittamaansa yhtiön keskimääräistä huoltosuhdetta. Muilta osin hankintayksikön tarjousvertailussa käyttämät kriteerit pysyivät muuttumattomina."

Uudessa tarjousvertailussa Condia Oy:n pistemääräksi muodostui 9,37 ja Suomen Terveystalo Oy:n 8,91 pistettä. Hankintayksikkö on palvelujen hintaa, saatavuutta ja laatua vertailevien arviointikriteerien yhteenlasketun pistemäärän mukaan valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehneen Condia Oy:n Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian työterveyspalvelujen toimittajaksi.

Valittaja on esittänyt, että tarjousvertailussa olisi myös sen osalta tullut käyttää yhtiön tätä hanketta varten nimeämien työterveyslääkärien ja -hoitajien huoltosuhdetta, jotka hankintayksikkö olisi voinut laskea, koska valittaja on ilmoittanut lääkärit ja hoitajat tarjouksensa liitteessä.

Valittajan tarjouksen kohdassa 4 "Henkilöstö ja heidän pätevyytensä" on todettu seuraavaa: "Kuvaus Kemin ja Tornion nimettävien vastuuhenkilöiden ammattinimikkeistä, koulutuksesta ja työkokemuksesta on liitteessä 6b. (luottamuksellinen)." Mainittu liite 6b on sisältänyt luettelon Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappialle nimetyistä vastuuhenkilöistä ja siinä on muun ohella ilmoitettu kahden työterveyslääkärin sekä kahden työterveyshoitajan nimet sekä heidän koulutuksensa, työkokemuksensa ja erityisosaamisensa.

Valittajan tarjouksen kohdan 5 "Terveystalon palvelujen laatu ja laatujärjestelmä" alakohdassa "Työterveysasiakkaiden lukumäärä/ työterveyshoitaja ja työterveyslääkäri" on todettu muun ohella, että Kemi-Tornion Terveystalolla hoidetaan noin 9.500 työterveyshuollon asiakasta ja että heitä hoitaa 12 työterveyshoitajaa, jolloin keskimääräinen asiakasmäärä on noin 790 asiakasta hoitajaa kohden, ja kahdeksan työterveyslääkäriä, jolloin keskimääräinen asiakasmäärä on noin 1.190 asiakasta lääkäriä kohti.

Markkinaoikeus toteaa, että Condia Oy on tarjouksessaan ilmoittanut hankintayksikön käyttöön asetettavien työterveyslääkärien ja -hoitajien lukumäärän ja laskenut tarjouspyynnössä työterveyshuollon piiriin kuuluvan henkilöstön määrästä annettujen tietojen perusteella hankintayksikköä koskevan nimenomaisen huoltosuhteen. Suomen Terveystalo Oy ei ole tarjouksessaan erikseen ilmoittanut nimenomaan kyseistä hanketta varten nimettyjen työterveyslääkäreiden ja -hoitajien lukumäärn perusteella laskettuja huoltosuhdelukuja, vaan ainoastaan yhtiön tähän nimetyt lääkärit ja hoitajat sekä työterveyshuollon asiakkaiden lukumäärän.

Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja että tarjousta arvioidaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti työterveyslääkärien ja -hoitajien kuormitusta koskevassa tarjousvertailussa, kun se on ottanut huomioon Condia Oy:n osalta sen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla nimenomaisesti kyseistä hanketta varten ilmoittamat tiedot työterveyslääkärien ja -hoitajien huoltosuhteesta ja Suomen Terveystalo Oy:n osalta perustanut vertailun siihen tietoon, minkä tämä on ilmoittanut tarjouksessaan.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikön olisi joka tapauksessa tullut pyytää sitä täsmentämään tarjoustaan ennen uuden hankintapäätöksen tekemistä sen osalta, että onko valittajalla tähän hankkeeseen jokin työterveyslääkärien ja hoitajien keskimääräisestä huoltosuhteesta poikkeava huoltosuhde, jota ei ole nimenomaisesti esitetty tarjouksessa.

Oikeuskäytännössä hyväksytyn periaatteen mukaan tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä eikä yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Tarjousten täsmentäminen tai tarkistaminen voi olla perusteltua erityisesti silloin, kun tarjousten vertailukelvottomuus on seurausta tarjouspyynnön epäselvyydestä. Tilaisuus tarjousten täsmentämiseen on tällöin varattava kaikille tarjoajille.

Koska tarjouspyyntö ei edellä lausutun perustella ole ollut epäselvä huoltosuhteen ilmoittamisen osalta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole varannut valittajalle tilaisuutta täsmentää tarjoustaan kyseistä hanketta varten laskettavien huoltosuhdelukujen osalta.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt työterveyslääkärien ja työterveyshoitajien kuormitusta koskevassa tarjousvertailussa hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Terveystalo Oy:n korvaamaan Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulut 813,01 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Ville Parkkari ja Olli Wikberg.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4.11.2013 taltionumero 3490.