MAO:468/11

ASIAN TAUSTA

Kansaneläkelaitoksen Etelä-Suomen vakuutusalue on pyytänyt 1.3.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä 9/331/2010 tarjouksia kahdeksan vakuutuspiirin alueella järjestettävistä avoterapiapalveluista ajalle 1.1.2011–31.12.2014. Kyseessä on ollut puitejärjestely, jossa palveluntuottajat valitaan vakuutuspiireittäin. Hankinnasta on julkaistu 1.3.2010 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Kansaneläkelaitoksen Keski-Uudenmaan vakuutuspiirin johtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään 11.8.2010 Dnro 9/331/2010 hylännyt muun ohella X:n monimuototerapiaa ja päiväkuntoutusta koskevat tarjoukset. Päätöksessä on vielä todettu, ettei yksikään saaduista tarjouksista ole täyttänyt kelpoisuusehtoja.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan koko hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 108 miljoonaa euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen siltä osin, kuin valittajan monimuototerapiaa ja päiväkuntoutusta koskevat tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta.

Perusteet

Valittajan monimuototerapiaa koskeva tarjous on suljettu tarjouskilpailusta sen vuoksi, ettei lomakkeella KU 123 ole ilmoitettu ryhmän kokoa. Kuitenkin tarjouksen lomakkeella KU 125 on ilmoitettu ryhmän koon olevan standardin mukainen ja lomakkeella KU 115 on ryhmän kooksi ilmoitettu korkeintaan kahdeksan kuntoutujaa. Tarjouskilpailusta sulkemista on perusteltu lisäksi sillä, että valittaja on ilmoittanut hintansa epäselvästi. Valittaja on ilmoittanut hinnakseen 20 monimuototerapiakerran osalta 3.800 euroa kuntoutujaa kohden tarjouspyynnössä edellytetysti. Hankintayksikön olisi tullut pyytää valittajaa täsmentämään tarjoustaan hinnan osalta, mikäli siinä on arvioitu olleen epäselvyyttä.

Päiväkuntoutuksen osalta valittaja on suljettu tarjouskilpailusta sen vuoksi, ettei päiväkuntoutuksen toteuttamiseen osallistuvan kokemuskouluttajan/vertaisasiantuntijan pätevyyttä ole selvitetty tarjouksessa. Kokemuskouluttaja ei toimi ryhmässä kuntouttajan roolissa eikä tarjouksessa ole näin ilmoitettukaan. Vartaisasiantuntijan tehtävänä ryhmään osallistuessaan on antaa vertaistukea. Kullekin kuntoutusjaksolle on tarkoitus kutsua 1–2 kokemuskouluttajaa 1–2 kertaa. Kokemuskouluttajat ovat vapaaehtoisia, eikä näin ollen tarjousten jättövaiheessa ole ollut mahdollista vielä ilmoittaa, kuka tulee toimimaan missäkin ryhmässä. Hankintayksikön olisi tullut pyytää valittajalta selvitystä tältä osin.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen siltä osin, kuin se koskee päiväkuntoutusta.

Päiväkuntoutukseen sisältyy yksilöterapioiden lisäksi myös muuta toiminnallista kuntoutusohjelmaa, jota ohjaa vähintään terveydenhuollon tai sosiaalihuollon perustutkinnon suorittanut henkilö. Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa lomakkeella KU 123 kuntoutuksen toteuttamiseen osallistuvan kokemuskouluttajan/vertaisasiantuntijan paikallisesta mielenterveysyhdistys TUUMI ry:stä nimeämättä kuitenkaan ketään tiettyä henkilöä, jonka vuoksi myös henkilön pätevyys on jäänyt selvittämättä. Koska kokemuskouluttaja/vertaisasiantuntija on ilmoitettu tarjouksessa yhdeksi päiväkuntoutuksen toteuttamiseen osallistuvaksi henkilöksi, on tätä käsitelty osana tarjousta. Tarjous on ollut tältä osin yksiselitteinen eikä se ole antanut aihetta täsmentämiselle.

Tarjoajan on tullut ilmoittaa monimuototerapiaa koskevan ryhmän koko lomakkeella KU 123. Vaikka ryhmäkokoa ei ole ilmoitettu valittajan lomakkeella KU 123, on se käynyt kuitenkin selvästi ilmi muista tarjouksen asiakirjoista, mikä on jäänyt hankintayksiköltä huomaamatta. Valittajan tarjouksen lomakkeessa KU 115 ryhmän kooksi on ilmoitettu korkeintaan kahdeksan kuntoutujaa ja lisäksi esisopimuksessa ryhmätilan vuokraamiseksi mainitaan terapiaryhmän kooksi 4–8 kuntoutujaa, eli standardin mukainen määrä.

Tarjouspyynnön mukaan hinta annetaan 20 kerran ryhmä- ja monimuototerapian toteutuksesta. Lomakkeella KU 123 on tullut ilmoittaa monimuototerapian hinta kuntoutujalle. Tarjoaja on ilmoittanut hinnaksi 20 käyntikerralle 3.800 euroa kuntoutujalle. Koska hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ryhmäkokoa koskevan seikan vuoksi, ei hankintayksikkö ole katsonut aiheelliseksi pyytää valittajaa täsmentämään tarjoustaan hinnan osalta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on EU-kynnysarvon ylittävä julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteessä B lueteltujen toissijaisten palvelujen ryhmään 25 kuuluva avoterapiapalvelu. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään. Mainitun pykälän 3 momentin (348/2007) mukaan toissijaisiin palveluhankintoihin sovelletaan lisäksi muun ohella, mitä hankintalain 44–46 §:ssä säädetään tarjoajan esittämästä näytöstä.

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä.

Valittajan monimuototerapiaa koskeva tarjous

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan monimuototerapiaa koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei tarjouksessa ole ilmoitettu monimuototerapian ryhmän kokoa lomakkeella KU 123.

Tarjoajan on tullut ilmoittaa lomakkeella KU 123 terapiaryhmän koko. Valittajan tarjouksesta ilmenee, ettei sen tarjouksen lomakkeella KU 123 ole ilmoitettu monimuototerapian ryhmän kokoa. Valittajan tarjouksen lomakkeella KU 115 on kuitenkin ilmoitettu ryhmän kooksi korkeintaan kahdeksan kuntoutujaa. Lisäksi valittajan tarjouksen liitteenä olleessa esisopimuksessa ryhmätilan vuokraamisesta on todettu avoterapiaryhmän kooksi 4–8 kuntoutujaa. Valittajan tarjouksesta on käynyt siten ilmi sen tarjoaman ryhmän koko. Myös hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle esittänyt, että siltä on jäänyt huomaamatta, mitä valittaja on muualla tarjouksessaan ilmoittanut ryhmän kooksi.

Edellä selostetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan monimuototerapiaa koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ryhmän koon ilmoittamista koskevan puutteellisuuden perusteella.

Hankintayksikkö on perusteluna tarjouskilpailusta sulkemiselle esittänyt vielä, että monimuototerapian hinta on ilmoitettu epäselvästi.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan 20 terapiakerran monimuototerapiaa koskevan hinnan yhdelle kuntoutujalle. Kohdan ohjeistuksen mukaan hintatarjous on myös tullut antaa 20 käyntikerralle vuodessa. Markkinaoikeus katsoo siihen nähden mitä tarjouspyynnössä on hinnan ilmoittamisen osalta todettu sekä mitä valittaja on tarjouksessaan hinnastaan ilmoittanut, ettei valittajan tarjouksen hinnan ilmoittamistapaa ole pidettävä sillä tavoin tarjouspyynnön vastaisena, että hankintayksikkö olisi voinut tällä perusteella sulkea valittajan tarjouksen suoraan tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajan päiväkuntoutusta koskeva tarjous

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan päiväkuntoutusta koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei päiväkuntoutuksen toteuttamiseen osallistuvan kokemuskouluttajan/vertaisasiantuntijan pätevyyttä vaikeavammaisten kuntouttajana ole selvitetty.

Kansaneläkelaitoksen avoterapiastandardissa on kuvattu päiväkuntoutusta avoterapiaksi, jossa kuntoutuja saa päivän aikana vähintään kahta eri Kelan hyväksymää yksilöterapiaa sekä vähintään kahden tunnin ajan muuta toiminnallista kuntoutusohjelmaa. Toiminnallinen kuntoutusohjelma on esitetty rakennettavan siten, että se tukee kuntoutujan yksilöllisten tavoitteiden saavuttamista ja se voi pitää sisällään esimerkiksi asiantuntijaluentoja, ohjattuja ryhmäkeskusteluja, yksilötapaamisia tai verkostoyhteistyötä.

Avoterapiastandardissa on todettu päiväkuntoutuksen toteuttajan osalta, että terapeuttien pätevyysvaatimukset ovat samat, kuin yksilöterapiassa. Päiväkuntoutukseen on todettu sisältyvän yksilöterapioden lisäksi myös muuta toiminnallista kuntoutusohjelmaa, jota ohjaa vähintään terveydenhuollon tai sosiaalihuollon perustutkinnon suorittanut henkilö. Avoterapiastandardissa ei ole esitetty vaatimusta muun toiminnallisen kuntoutusohjelman ohjaajien lukumäärälle.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa lomakkeella KU 123 kohdassa, jossa on tullut ilmoittaa päiväkuntoutuksen toteuttamiseen osallistuvien muiden henkilöiden kuin terapeuttien nimet, ammattinimikkeet ja koulutus, henkilön, joka on ollut ET psykoterapeutti ja psykiatrian sairaanhoitaja sekä tämän lisäksi kokemuskouluttajan/vertaisasiantuntijan paikallisesta mielenterveysyhdistys TUUMI ry:stä. Valittaja ei ole yksilöinyt kokemuskouluttajan/vertaisasiantuntijan nimeä tai koulutusta. Lomakkeen KU 123 kyseisestä kohdasta ilmenee vielä, että kohdasta on voinut saada kahden henkilön nimeämisestä kaksi pistettä tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan tarjouspyynnössä vaaditusti yhden terveydenhuollon tai sosiaalihuollon perustutkinnon suorittaneen henkilön päiväkuntoutuksen toteuttamiseen osallistuvaksi henkilöksi. Tarjouspyyntöäasiakirjojen perusteella yksilöterapeuttien lisäksi päiväkuntoutuksen toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osuus siltä osin, kuin kohtaan on ilmoitettu edemmän kuin yksi vähimmäisvaatimukset täyttävä henkilö, on ollut ymmärrettävissä lisäpisteisiin oikeuttavaksi seikaksi. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen virheellisesti ja valittajaa kohtaan syrjivästi sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ilmoittamallaan perusteella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan monimuototerapiaa ja päiväkuntoutusta koskevat tarjoukset tarjouskilpailusta. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö on 11.8.2010 tekemällään päätöksellä Dnro 9/331/2010 sulkenut tarjouskilpailusta valittajan monimuototerapiaa ja päiväkuntoutusta koskevat tarjoukset. Hankintayksikön mukaan se ei ole hyväksynyt yhtään saaduista tarjouksista. Hankintayksikön päätös voidaan siten kumota.

Hankintayksikön virhe voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö suorittaa asiassa uuden tarjousten vertailun ja tekee uuden hankintapäätöksen, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen Keski-Uudenmaan vakuutuspiirin johtajan 11.8.2010 Dnro 9/331/2010 tekemän hankintapäätöksen monimuototerapian ja päiväkuntoutuksen osalta siltä osin, kuin se koskee valittajan sulkemista tarjouskilpailusta ja kieltää Kansaneläkelaitosta tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari ja Saija Laitinen.