MAO:478/11

ASIAN TAUSTA

Oulun Energia (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 20.4.2010 julkaistulla neuvottelumenettelyä koskevalla erityisalojen EU-hankintailmoituksella pyytänyt osallistumishakemuksia jätteenpoltto-laitoksen kahmarinostureiden hankkimisesta. Ehdokkaille on lähetetty 1.6.2010 päivätty tarjouspyyntö. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Oulun Energian jätteenpolttolaitoksen rakennustoimikunta on päätöksellään 21.9.2010 valinnut nostureiden toimittajaksi KW Kranwerke AG:n.

Markkinaoikeus on 3.12.2010 antamallaan päätöksellä sallinut Oulun Energian jätteenpolttolaitoksen rakennustoimikunnan 21.9.2010 tekemän hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Hankintayksikkö on 17.1.2011 tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan uuden jätteenpolttolaitoksen rakentamisen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 79.000.000 euroa, josta kahmarinostureiden arvo on noin 1.500.000–2.000.000 euroa.

VALITUS

Algol Technics Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Oulun Energian jätteenpolttolaitoksen rakennustoimikunnan 21.9.2010 tekemän hankintapäätöksen (8/2010), kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää asiassa tehottomuusseuraamuksen tai velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 437.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä ja puutteellinen, että hankintayksikkö ei ole saanut vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteeksi on ilmoitettu ainoastaan tarjousten hintaan liittyviä seikkoja. Koska valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, tarjoajat ovat voineet perustellusti olettaa tarjouskilpailun ratkaisemisen perustuvan muuhunkin kuin pelkkään halvimpaan hintaan. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksille annettavat pisteet ovat määräytyneet tarjouksen kokonaishinnan perusteella ja tarjouskilpailun voittaja on valittu yksinomaan halvimman hinnan perusteella. Tarjouspyyntö on sisältänyt ristiriitaista tietoa tarjouksen tosiasiallisesta valintaperusteesta, minkä vuoksi tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella ennakoida, miten vertailu tehdään. Tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan hankintamenettelyn avoimuutta sekä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa. Lisäksi tarjouspyyntö on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun suorittamisessa.

Valintaperusteena käytetyn halvimman kokonaishinnan (nettonykyarvon) osatekijät on ilmoitettu puutteellisesti ja epäselvästi, ja ne ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman harkintavallan tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien saamat pisteet määräytyvät kokonaiskustannusten perusteella siten, että alhaisimman kokonaiskustannuksen sisältävä tarjous saa suurimmat pisteet. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että kokonaiskustannus määräytyy eri vertailuperusteiden yhteissummana laskettuna nettonykyarvona. Nettonykyarvon laskemisessa huomioon otetut tekijät ovat kuitenkin tarjouspyynnön perusteella jääneet epäselviksi. Tarjouspyynnössä ei ole lainkaan ilmoitettu, millä laskentakaavalla nettonykyarvo lasketaan, vaan pelkästään seuraavaa: "Price for electricity is 50 EUR/MWh and for availability 150 000 EUR/day. Evaluation period is 15 years with 5 % interest." Kyseinen ilmeisesti käyttökustannusten laskemista koskeva kriteeri on ollut paitsi puutteellinen myös mahdoton ymmärtää. Tarjoajien on näin ollen ollut mahdotonta laskea tarjouksensa valintaperusteena ollutta kokonaishintaa.

Tarjouspyynnöstä ei ole riittävällä tavalla käynyt ilmi, mitä kustannuksia "Operating costs" (käyttökustannukset) kattaa, eikä epäkäytettävyyden huomioiminen tarjousten kokonaishintaa laskettaessa ole riittävällä tavalla käynyt ilmi tarjouspyynnöstä. Tarjouspyynnön kohdassa 5.2.3 on ainoastaan edellytetty tarjoajien tarjoavan tietyn tuntimäärän täyttävä käytettävyystakuu kahden vuoden ajalle. Kyseessä on siten ollut tekninen vähimmäisedellytys eikä hintavertailuun vaikuttava tekijä. Käytettävyystakuun luonne vähimmäisedellytyksenä huomioon ottaen on selvää, että tarjouspyynnön liitteessä "Evaluation criteria" (arviointiperusteet) yksittäisestä ja täysin asiayhteydestä irrallaan olevasta lauseesta "price for availability" ei kohtuudella ole voinut olettaa tarjoajien ymmärtävän, millä tavalla käytettävyys ja epäkäytettävyys otetaan hintavertailussa huomioon. Kyseistä kohtaa on voinut tulkita ainoastaan siten, että käytettävyydessä 15 vuoden ajanjakson aikana ilmenevät puutteet aiheuttavat kustannuksia, jotka lasketaan 150.000 euron päivähinnalla huolimatta 8.000 tunnin teknisestä vähimmäisvaatimuksesta. Tämän vuoksi valittaja on nostanut käytettävyyden mahdollisimman korkealle tasolle ja huomioinut tämän tarjoamassaan tuotteessa parantamalla sen ominaisuuksia ja huoltovalmiuksia siten, että 15 vuoden aikana epäkäytettävyydestä aiheutuvat kustannukset saadaan minimoitua. Tämä selittää valittajan ja voittaneen tarjouksen suuren hintaeron.

Tarjouspyynnön mukaan kokonaishinnan arviointiin vaikuttanut vertailuperuste "Financing costs" (rahoituskustannukset) on ollut epäselvä, sillä tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mitä rahoituskustannuksilla on tarkoitettu. Hankintayksikön jälkikäteen toimittaman laskelman perusteella kysymyksessä on ollut tietystä tarjotusta kohteesta riippumaton prosentuaalinen osuus tarjouksen kokonaishinnasta. Tämä ei kuitenkaan ole ollut pääteltävissä tarjouspyynnöstä. Kyseistä vertailuperustetta voidaan lisäksi pitää kyseenalaisena, koska rahoituskustannukset eivät ole liittyneet hankinnan kohteeseen eikä niillä ole voinut olla merkitystä tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioinnissa.

Tarjouspyyntö on ollut ristiriitainen, puutteellinen ja epäselvä myös vertailuperusteen "Maintenance and service costs" (ylläpito- ja huoltokustannukset) osalta, sillä ylläpito- ja huoltosopimus on tarjouspyynnössä ilmoitettu optioksi. Optiona on pyydetty lisäksi ilmoittamaan hinnat varaosille ja nosturin valvontajärjestelmälle, mutta niitä ei kuitenkaan ole määritelty kokonaishinnan laskemisessa huomioitaviksi tekijöiksi. Tarjouspyynnön perusteella ei ole voinut päätellä missä määrin optiona tarjotut tuotteet vaikuttavat edullisemmuuden arviointiin. Option ilmoittaminen vertailuperusteeksi on antanut hankintayksikölle rajattoman vallan tarjousvertailun toteuttamisessa, kun se jälkikäteen on voinut päättää, huomioiko se ylläpito- ja huoltokustannukset tarjousten kokonaishinnoissa vai ei.

Tarjouspyynnön epäselvyyttä kuvastaa parhaiten se, miten erilaisia ja vertailukelvottomia tarjouksia hankintayksikkö on saanut. Tarjousten suuret hintaerot ovat johtuneet tarjouspyynnön epäselvyydestä. Kalleimman tarjouksen hinta on lähes kaksinkertainen halvimpaan tarjoukseen nähden, vaikka yleisen markkinakäsityksen mukaan eri valmistajien kilpailevien tuotteiden väliset hintaerot eivät ole tätä suuruusluokkaa.

Tarjousvertailu

Tarjousvertailu on ollut virheellinen. Hankintapäätöksen ja hankintayksikön toimittaman laskelman perusteella tarjousvertailua ei ole suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten kokonaistaloudellisen edullisemmuuden laskennassa otetaan huomioon toimituksen kokonaishinta, käyttökustannukset, rahoituskustannukset sekä ylläpito- ja huoltokustannukset. Hankintapäätöksestä kuitenkin ilmenee, että hinnoissa on otettu huomioon myös tarjoajien antama käytettävyystakuu. Tarjouspyynnön liitteessä "Technical specification" (tekninen määritys) asetettu kahden vuoden käytettävyystakuu on ollut tekninen vähimmäisedellytys, joka kunkin tarjouksen on tullut täyttää. Hankintayksikön toimittamasta laskelmasta käy lisäksi ilmi, että tarjousten vertailuhintoihin on laskettu tarjoushinta, sähkö- ja rahoituskustannukset sekä laitteiden käytettävyys.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousvertailun virheellisesti ja tarjouspyynnön vastaisesti, kun se on laskenut epäkäytettävyydestä aiheutuvat kustannukset edellyttämällä, että tuhkanosturin (slag crane) lisäksi ainoastaan toinen jätenostureista (waste grab crane) on käytettävissä, eikä siten että kaikki tarjottavat nosturit täyttävät käytettävyystakuuta koskevat edellytykset. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta käy ilmi, että sen ilmoittama käytettävyystakuu (99,8 prosenttia) on koskenut ainoastaan tilannetta, jossa vain toinen jätenosturi on käytettävissä. Tarjouspyynnön mukaan käytettävyystakuun on tullut koskea koko nosturijärjestelmää, mukaan lukien kaikki toimitetut koneet. Tarjouspyynnön yksiselitteisten ehtojen mukaisesti hankintayksikön olisi tullut laskea epäkäytettävyyden hinta edellyttämällä, että kaikki nosturit ovat yhtäaikaisesti käytettävissä ja toimintavalmiudessa. Valittaja on tarjouspyynnön sanamuodon mukaisella tavalla taannut 99,8 prosentin käytettävyyden kolmen nosturin kokonaisuudelle, jolloin kunkin yksittäisin nosturin käytettävyystakuu on 99,933 prosenttia. Tämä on luonnollisesti vaikuttanut valittajan tarjouksen kokonaishintaan.

Tarjousvertailussa ei myöskään ole otettu huomioon tarjouspyynnössä vertailuperusteiksi ilmoitettuja käyttökustannuksia sekä ylläpito- ja huoltokustannuksia.

Tarjousten täsmentäminen ja hankintapäätös

Hankintayksikkö on rikkonut tarjoajien tasapuolisen kohtelun velvoitetta varatessaan muille tarjoajille mahdollisuuden parantaa tarjouksiaan tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen. Valittajalle tällaista mahdollisuutta ei ole tarjottu.

Hankintapäätös on ollut perusteluiltaan puutteellinen. Hankintapäätöksessä ilmoitettujen vertailuhintojen ja käytettävyystakuuta koskevan maininnan lisäksi hankintayksikkö ei ole perustellut päätöstään. Hankintapäätöksestä ei käy ilmi, miten vertailuhintoihin on päädytty, mitkä tarjoajien ilmoittamat hinnat on otettu huomioon kokonaishinnassa ja miten nettonykyarvo on laskettu. Hankintapäätöksessä ei myöskään ole ilmoitettu tarjoajien saamia pisteitä.

Lisäksi Konecranes Oyj:n tarjous on tarjousvertailuasiakirjaan merkityn tiedon perusteella jätetty ilmeisesti vasta tarjousajan päätyttyä, minkä vuoksi hankintayksikön olisi tullut hylätä se.

VASTINE

Oulun Energia on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 15.167,44 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti käyttäessään valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta ja ilmoittaessaan tarjouspyynnössä vertailuperusteet sekä sen, miten arviointi tullaan tekemään. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa ja harkintavaltaan voidaan puuttua vain silloin, jos valinta- tai vertailuperusteiden asettamisessa on syyllistytty syrjintään.

Hankintalainsäädännössä ei ole kielletty hintaan liittyvien vertailuperusteiden asettamista kokonaistaloudellisen edullisuuden ollessa valintaperusteena. Mikäli markkinaoikeus kuitenkin katsoo hankintayksikön menetelleen virheellisesti ilmoittaessaan kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteeksi, hankintayksikön menettely ei ole kuitenkaan vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Tarjouskilpailun lopputuloksen kannalta sillä ei myöskään ole ollut merkitystä, sillä voittaneen tarjoajan tarjous on ollut valittajan tarjousta huomattavasti halvempi.

Hankintayksikkö on ilmoittanut vertailuperusteet yksiselitteisesti ja täsmällisesti. Hankintamenettelynä on käytetty neuvottelumenettelyä ja kaikkien kolmen tarjoajan kanssa on käyty neuvottelut. Tarjouspyynnön kohdan 5 "Clarification of tender documents" (tarjouspyyntöasiakirjojen selventäminen) mukaan tarjoajia on pyydetty esittämään hankintayksikölle kirjallinen selvityspyyntö tarjouspyyntöasiakirjoihin liittyvistä lisäselvityksistä tai tarkennuksista ennen tarjousten tekemistä. Hankintayksikkö ei ole saanut yhtäkään tällaista kyselyä. Tarjoajien kanssa käydyissä neuvotteluissa kukaan ei myöskään ole tuonut esille, että tarjouspyynnön vertailuperusteet olisivat olleet epäselviä.

Tarjouspyynnön liitteessä "Evaluation criteria" on ilmoitettu, että tarjousten vertailu suoritetaan siten, että kunkin vertailuun vaikuttavan tekijän kustannus huomioidaan vertailussa ja että kustannukset lasketaan yhteen ja tästä muodostuu kokonaiskustannus eli valittajan tarkoittama nettonykyarvo. Nettonykyarvo on yleisesti käytetty menetelmä investointien taloudellisissa tarkasteluissa. Tarjouspyynnön kyseisessä liitteessä tarkastelujaksoksi on ilmoitettu 15 vuotta ja korkokannaksi viisi prosenttia. Nettonykyarvo on ilmoitettu täysin selkeästi ja laskettu kaikkien tarjoajien osalta tarjouspyynnön mukaisesti ja samalla tavoin.

Tarjouspyynnön liitteen “Technical Specification" kohdan 5.2.2 mukaan tarjoajien on tullut toimittaa tarjouksessaan tiedot sähkönkulutuksesta. Sähkön kulutusta ja sen huomioimista tarjousvertailussa on käsitelty myös valittajan kanssa käydyissä neuvotteluissa. Neuvotteluista laaditun muistion mukaan valittajaa on nimenomaisesti pyydetty toimittamaan sähkönkulutusarvio.

Tarjouspyynnön edellä mainitun liitteen kohdassa 5.2.3 "Availability" on määritelty käytettävyys. Kyseisen kohdan mukaan tarjousvertailussa huomioidaan tarjoajan lupaama käytettävyystakuu. Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty antamaan käytettävyystakuu kahden vuoden ajalle.

Rahoituskustannuksia koskeva vertailuperuste ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnön kohdassa 3.2.2 "Terms of payment" (maksuehdot) on ilmoitettu maksuerätaulukko. Tarjouspyynnön liitteessä "Evaluation criteria" korkokannaksi on ilmoitettu viisi prosenttia. Tarjouspyynnön kohdassa 2.3 on ilmoitettu toimitusaikataulu.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on ilmoittanut huomioivansa tarjousten vertailussa ylläpito- ja huoltokustannukset. Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Description of delivery" (toimituksen kuvaus) on kuvattu hankinnan kohde selkeästi. Tarjouspyynnön kohdan 3.1 "Technical Section" (tekninen osio) mukaan tarjoajien on tullut liittää tarjoukseensa tiedot huolto- ja ylläpitopalveluiden järjestämisestä.

Tarjousvertailu

Tarjouspyynnössä on määritelty hankinnan kohde ja ne seikat, joiden on tullut sisältyä hintaan. Tarjousvertailussa huomioon otettu hinta on muodostunut tarjouspyynnön ja teknisen erittelyn mukaan. Tarjousvertailu on perustunut pelkästään tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin.

Tarjouspyynnön liitteessä “Technical Specification" on yksiselitteisesti selostettu käytettävyystakuu, sen määritys ja laskentatapa sekä ilmoitettu, että käytettävyystakuu huomioidaan käyttökustannusten vertailussa. Tarjouspyynnön mukaan käytettävyystakuun tulee olla voimassa kaksi vuotta laitoksen käyttöönotosta (take over). Tarjouspyynnössä edellytetyn kahden vuoden käytettävyystakuun lisäksi tarjouspyynnössä on vaadittu, että takuuaikana laitoksella on oltava käyttötunteja yli 8.000 vuodessa. Käytettävyystakuun vertailu on suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti sekä tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Hankintalainsäädännön vastaista ei ole asettaa vähimmäisvaatimuksia ja huomioida vähimmäisvaatimukset ylittävä osuus tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö ei täten ole menetellyt virheellisesti asettaessaan käytettävyystakuulle vähimmäisvaatimuksen ja huomioidessaan käytettävyystakuun tarjousvertailussa.

Laitoksen kannalta on oleellista, että vähintään yksi jätenosturi on käytössä, jotta kattilaan voidaan syöttää jätettä. Tarjousvertailussa on huomioitu kyseinen käytettävyys. Neuvottelumenettelyyn hyväksytyt tarjoajat ovat pitkään alalla toimineita yrityksiä, joiden voidaan olettaa ymmärtävän tuhkanosturin (slag crane) merkityksen laitoksen toiminnassa. Tuhkanosturin vikaantuminen ei aiheuta koko laitoksen alasajoa, eikä sitä missään tapauksessa oteta huomioon käytettävyyttä arvioitaessa. Käytettävyys on ollut valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissa täysin sama, joten käytettävyyden huomioiminen ei ole mitenkään vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen. Lisäksi, vaikka voittanut tarjoaja on antanut saman käytettävyystakuun kuin valittaja, sen tarjoushinta on ollut huomattavasti valittajan tarjoushintaa halvempi. Toisin kuin valittaja on esittänyt, käytettävyyttä ei voida verrata mitenkään 15 vuoden jaksolla ilman, että vaarannetaan tarjoajien syrjimtön kohtelu.

Käyttökustannuksiin on laskettu myös epäkäytettävyydestä aiheutuva kustannus, joka on laskettu tarjoajien ilmoittaman käytettävyyden perusteella (vähintään toinen nosturi toimii).

Rahoituskustannukset on laskettu tarjouspyynnössä annetun maksuerätaulukon ja tarjoajien tarjoushinnan perusteella. Rahoituskustannukset on verrattu viiden prosentin korkokannalla, kuten tarjouspyynnössä on ilmoitettu.

Tarjouspyynnön kohdassa 3.2.1 "Prices" (hinnat) huolto- ja ylläpitosopimus on ilmoitettu optioksi, koska hankintayksikkö ei ole tehnyt päätöstä nosturien kunnossapito- ja huoltokäytännöistä tulevaisuudessa. Huolto- ja kunnossapitosopimukset ovat aina tarjoajakohtaisia ja, koska hankintayksikkö ei voinut olla täysin varma tarjousten yhteismitallisuudesta ja vertailukelpoisuudesta niiden osalta, hankintayksikkö on pitänyt tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun kannalta varmempana jättää määrittelemätön optio huomioimatta vertailussa. Vaikka huolto- ja ylläpitokustannukset olisi huomioitu tarjousvertailussa, tarjouskilpailun lopputulos olisi ollut sama.

Tarjousten täsmentäminen ja hankintapäätös

Hankintayksikkö on kaikkien kolmen tarjoajan kanssa käymien neuvottelujen jälkeen katsonut tarpeelliseksi käydä KW Kranwerke AG:n ja Konecranes Oyj:n kanssa toiset neuvottelut teknisten selvitysten vuoksi. Hankintayksikkö on pitänyt perusteltuna neuvottelujen käymistä vain kahden halvimman tarjouksen antaneen tarjoajan kanssa. Lisäneuvotteluissa keskityttiin nostureiden toiminnallisuuteen liittyviin seikkoihin ja muiden tarpeellisten teknisten seikkojen varmistamiseen ennen päätöksentekoa. Neuvottelujen jälkeen KW Kranwerke AG on jättänyt tarkennetun tarjouksen, jossa toiminnalliset vaatimuksen on huomioitu. Kyse ei ole ollut kielletystä tinkimisestä, vaan tarjouksen täsmentämisestä.

Hankintayksikkö on liittänyt vastineeseensa hankintapäätöksen liitteenä olleen vertailutaulukon ja vastineessaan sanallisesti selvittänyt sitä, kuinka tarjousvertailu ja arviointi on suoritettu. Valittajan väitteillä koskien hankintapäätöksen puutteellista perustelemista ja Konecranes Oyj:n tarjouksen hylkäämistä ei ole merkitystä tarjouskilpailun lopputuloksen kannalta. Konecranes Oyj on jättänyt tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisessa määräajassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä on vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain 349/2007 (jäljempänä erityisalojen hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvan yksikön hankinta, joka liittyy lain 6 §:n mukaiseen energiahuoltoa harjoittavan hankintayksikön toimintaan. Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ylittänyt erityisalojen hankintalain soveltamisen edellytyksenä olevan kynnysarvon määrän. Hankintaan sovelletaan siten erityisalojen hankintalain säännöksiä.

Erityisalojen hankintalain 67 §:n nojalla lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan vastaavasti, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 11 luvussa säädetään.

Hankintamenettely

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan kohteen määritteleminen

Valittajan mukaan hankintaa koskeva tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä ja puutteellinen, että hankintayksikkö ei ole saanut vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 40 ja 41 §:ssä säädetään sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Oulun Energia on noudattanut hankinnassa neuvottelumenettelyä. Erityisalojen hankintalain 4 §:n 12 kohdan mukaan neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Lainkohdan mukaan hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 128) on 4 §:n 12 kohdan osalta todettu, että koska neuvottelumenettelyn kulusta ei ole tarkemmin säädetty, voidaan neuvottelumenettelyn kulku erityisalojen hankintoja tehtäessä toteuttaa myös hankintalain 5 §:n 14 kohdassa määritellyllä kilpailullista neuvottelumenettelyä vastaavalla tavalla tai vastaavaa menettelyä noudattaen.

Kilpailullisen neuvottelumenettelyn kulusta on säädetty hankintalain 30 §:ssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 80) on mainitun säännöksen osalta todettu, että kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä ehdokkaiden kanssa käytävät neuvottelut voivat koskea kaikkia sopimukseen liittyviä näkökohtia. Hankintayksikkö on siten vapaa käymään ehdokkaiden kanssa läpi erilaisiin teknisiin, oikeudellisiin tai rahoituksellisiin tekijöihin liittyviä vaihtoehtoja.

Hankintalain esitöissä on mainituilta osin edelleen todettu, että neuvottelujen vaiheittaisuudella voidaan keventää hankintamenettelyä valitsemalla jatkoneuvotteluihin sellaiset ehdokkaat, joiden esittämät ratkaisut vastaavat parhaiten hankintayksikön tarpeita. Neuvotteluja voidaan jatkaa siihen saakka, kunnes hankintayksikkö pystyy tekemään päätöksen hankinnan toteuttamista koskevasta yhdestä tai useammasta ratkaisumallista. Tarjoukset pyydetään kaikilta menettelyn tässä vaiheessa mukana olevilta ehdokkailta. Tarjoajat voivat hankintayksikön pyynnöstä täsmentää ja selkiyttää tarjouksiaan. Tarjousten täsmentäminen ja selkiyttäminen on mahdollista tarjouksen valinnan jälkeenkin, jolloin tarjoajaa voidaan pyytää myös vahvistamaan tarjouksessa olevia sitoumuksia. Tarjousten täsmentämisellä ja selkeyttämisellä ei kuitenkaan voida muuttaa tarjouksen tai tarjouspyynnön perusosia kilpailua vääristävällä tai syrjivällä tavalla.

Oulun Energia on pyytänyt 1.6.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia jätteenpolttolaitokseen tulevista kahdesta jätenosturista (waste crane) ja yhdestä tuhkanosturista (slag crane).

Tarjouspyynnössä on kuvattu hankinnan kohde, laajuus ja toimitusehdot. Lisäksi tarjouspyynnössä on muun ohella ollut maininta takuuajasta, maksuehdoista sekä tarvittavista pankkitakauksista. Tarjouspyynnön tarjouksen sisältövaatimuksia koskevan kohdan 3 alakohdassa 3.3 "Exceptions to the Invitation to Tender" on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan ne tekniset ja kaupalliset seikat tarjouksessaan, jotka poikkeavat tarjouspyynnön määrityksistä, sekä esittämään omat ehdotuksensa näiden kysymysten osalta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa asiakirjassa "Technical Specification" on yksilöity muun muassa nostureilta edellytettyjä ominaisuuksia ja laatuvaatimuksia sekä hankintayksikölle näiden osalta esitettävää selvitystä. Sekä tarjouspyynnössä että sen liitteenä olleessa asiakirjassa "Technical Specification" on ilmoitettu, että tarjoajilta pyydetään optiona tarjousta toimitettavien nostureiden huollosta ja ylläpidosta.

Markkinaoikeus toteaa, että neuvottelumenettelyssä hankintayksikön keskeinen tavoite on määrittää hankinnan kohde yhdessä tarjoajien kanssa sillä tavoin, että hankintayksikkö saa lopullista tarjouksen valintaa varten yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa neuvoteltavana on ollut muun muassa tarjouspyynnössä optioksi ilmoitettu huolto- ja ylläpitosopimus. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt pyytäneensä tarjouspyynnöllä tarjoajien ehdotuksia siitä, miten hankinnan kohteena olevien nostureiden huolto ja ylläpito takuuajan jälkeen tulisi järjestetyksi. Tarjouspyynnössä ei siten ole tarkemmin määritetty huolto- ja ylläpitosopimuksen sisältöä, vaan se on jäänyt neuvottelujen varaan. Hankintayksikkö on lisäksi ilmoittanut, ettei tämän optiona pyydetyn palvelun sisältö ole tarjoajien kanssa käydyissä neuvotteluissa täsmentynyt riittävästi niin, että tältä osin olisi ollut mahdollista saada yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde on kuvattu tarjouspyynnössä riittävän selkeästi ja siten, että se on ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia neuvottelujen pohjaksi. Markkinaoikeus katsoo lisäksi, ettei tarjouspyynnössä optioksi ilmoitettu nostureiden huolto ja ylläpito ole ollut osa sitä hankinnan kohdetta, josta lopullisia tarjouksia nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä on pyydetty ja annettu. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti määritellessään hankinnan kohteen tarjouspyynnössä.

Tarjouksen valintaperuste ja tarjousten vertailuperusteet

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on sisältänyt ristiriitaista tietoa tarjouksen tosiasiallisesta valintaperusteesta, minkä lisäksi tarjousten vertailuperusteet ovat olleet sisällöltään niin epäselviä, että tarjoajien ei ole ollut tarjouspyynnön perusteella mahdollista riittävällä tarkkuudella tietää, miten tarjousten vertailu toteutetaan.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Erityisalojen hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 165) on 54 §:n osalta todettu, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja millaisia vaatimuksia se tarjouspyynnössä tarjouksille asettaa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Vertailuperusteet on yksilöitäv siten, että tarjoajat tietävät, millä konkreettisilla seikoilla on merkitystä arvioinnissa. Alalla ammattimaisesti toimivilta tarjoajilta voidaan edellyttää vakiintuneiden alan peruskäsitteiden ja menetelmien tuntemusta.

Hankintailmoituksen mukaan parhaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, kun otetaan huomioon eritelmissä tai tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa esitetyt perusteet.

Tarjouspyynnön tarjousten vertailuperusteita koskevassa liitteessä "Evaluation criteria" on ilmoitettu seuraavaa:

"1. GENERAL
Purchaser will select the economically most advantageous Tender based on the evaluation criteria described in this appendix.

2. EVALUATION
The following items are considered in the evaluation:
– Total price of the delivery
– Operating costs
– Financial costs
– Maintenance and service costs

The total cost is a sum of these items calculated as a net present value. Tenderer with lowest total cost will receive 100 merit points. Merit points for other Tenderers will be calculated based on the difference to the lowest Tenderer.

Merit points: lowest tender/suppliers tender*100

Price for electricity is 50 EUR/MWh and for availability 150 000 EUR/day. Evaluation period is 15 years with 5% interest."

Tarjouspyynnössä on edellä todetun mukaisesti asetettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi toimituksen kokonaishinta, käyttökustannukset, rahoituskustannukset sekä ylläpito- ja huoltokustannukset.

Markkinaoikeus on edellä todennut, ettei tarjouspyynnössä optiona ilmoitettu nostureiden huolto ja ylläpito ole käytyjen neuvottelujen jälkeen enää ollut hankinnan kohteena. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjoajia syrjivästi jättäessään tarjousten vertailussa käyttämättä vertailuperusteena huolto- ja ylläpitokustannuksia.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty vertailuperusteena käytettävien "käyttökustannusten" sisältöä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on kuitenkin selkeästi osoitettu nostureiden sähkönkulutuksen olevan tässä suhteessa hankintayksikön tärkeänä pitämä seikka, josta on erikseen pyydetty tietoa tarjoajilta. Sama koskee hankinnan kohteena olevan laitteiston vikaantumisherkkyyttä, jota tarjouspyynnössä on kuvattu ilmaisulla käytettävyys (availability) ja josta on pyydetty tarjoajan ilmoitus tarjouspyynnössä määritettyä tunnuslukua käyttäen. Molemmat seikat liittyvät kiinteästi hankinnan kohteena olleeseen laitteistoon ja kuvaavat käyttökustannusten kokonaismäärän muodostumisessa olennaisia tekijöitä. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei tarjouspyyntö ole ollut puutteellinen tai epäselvä käyttökustannuksia koskevan vertailuperusteen arvioinnissa käytettävien seikkojen osalta.

Sähkökustannusten osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksia vertailtaessa käytettävä sähkön yksikköhinta, laskentajaksojen pituus ja määrä sekä laskentakorkokanta. Markkinaoikeus katsoo, että sähkökustannusten laskentaperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnössä selvästi ja riittävällä tarkkuudella.

Käytettävyyden osalta tarjouspyynnössä on asetettu sopimussakolla vahvistettu vuotuinen 8.000 tunnin vähimmäistaso. Tämän lisäksi tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan prosenttimuotoinen tunnusluku käytettävyydelle seuraavasti: "The Availavility of the Plant will be no less than – – % (Contractor defines)". Tarjouspyynnön liitteen “Technical Specification" kohdassa 5.2.3 on lisäksi määritetty mainitun tunnusluvun laskentakaava, joka on seuraava: (Vuoden kokonaistunnit – Suunniteltujen huoltoseisokkien tunnit – Vikaseisokkien tunnit) / (Vuoden kokonaistunnit – Suunniteltujen huoltoseisokkien tunnit). Käytettävyyden laskennan pohjaksi on vielä annettu arvio suunniteltujen huoltoseisokkien tuntimäärästä (336 tuntia vuodessa).

Käytettävyyden osalta markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on johdonmukaisesti ilmoitettu käytettävyyden mittauksen koskevan koko lämpölaitoksen ("the Plant") käytettävyyttä. Tarjouspyynnön liitteen “Technical Specification" kohdassa 5.2.3 on ilmoitettu lämpölaitoksen tarvitseman jätteen nimelliskulutus ("16,5 tonnes/hr") ja jätetty tarjoajien määritettäväksi nosturikohtaiset jätteensyöttökapasiteetit. Mainitussa kohdassa on lisäksi ilmoitettu käytettävyydellä ("availability") tarkoitettavan sitä, että hankinnan kohde on ostajan käytössä ja pystyy syöttämään jätettä nimelliskulutusta vastaavan määrän.

Tarjouspyynnön liitteen “Technical Specification" kohdassa 5.2.3 on ilmoitettu, että käytettävyystakuu alkaa hankittavien nostureiden vastaanottopäivästä ja kestää kaksi vuotta. Tarjouspyynnön liitteessä "Evaluation criteria" on ilmoitettu seisokkipäivän laskenta-arvoksi 150.000 euroa.

Rahoituskustannusten osalta markkinaoikeus toteaa, että tarjoajilla on tarjouspyynnön mukaan ollut mahdollisuus ehdottaa tarjouspyynnössä esitetystä poikkeavaa kauppahinnan maksuaikataulua. Rahoituskustannusten asettaminen tarjousten vertailuperusteeksi on siten ollut perusteltua tarjousten tasapuolisen arvioinnin varmistamiseksi. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kauppahinnan maksuerien nykyarvon laskennassa tarvittava laskentakorkokanta sekä hankittavien nostureiden vastaanottopäivä, jolloin vaaranvastuu siirtyy ostajalle ja takuuaika alkaa. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei tarjouspyyntö ole ollut puutteellinen tai epäselvä rahoituskustannuksia koskevan vertailuperusteen osalta.

Ottaen huomioon tarjouspyynnön sisällöstä edellä todetun markkinaoikeus katsoo, että tarjoajilla on tarjouspyyntöasiakirjojen sekä hankinnassa noudatetun neuvottelumenettelyn perusteella ollut tarjouksen antamista varten riittävät tiedot tarjoukselle asetetuista vähimmäisvaatimuksista ja niistä perusteista, joilla tarjouksen valinta tehdään. Tarjousten vertailuperusteina käytetyt seikat ovat olleet niitä koskevien rahamääräisten tunnuslukujen avulla suoraan vertailtavissa niiden yhteenlaskettujen kustannusten perusteella. Tarjouspyyntö on edellä mainitut seikat huomioon ollut riittävän yksiselitteinen tuottaakseen yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia sekä turvatakseen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole menetellyt tarjousten vertailuperusteita määrittäessään tai niitä soveltaessaan valittajaa syrjivästi tai muutoinkaan hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten toimittaminen ja hankintapäätös

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on varannut muille tarjoajille mahdollisuuden parantaa tarjouksiaan tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen ja kun se ei ole perustellut tekemäänsä hankintapäätöstä riittävästi. Lisäksi valittaja on esittänyt, että Konecranes Oyj:n tarjous olisi tullut myöhästyneenä hylätä.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailun jälkeen käynyt lisäneuvottelut KW Kranwerke AG:n ja Konecranes Oyj:n kanssa. Hankintayksikkö on ilmoittanut pitäneensä perusteltuna lisäneuvottelujen käymistä vain kahden tarjoajan kanssa.

Hankintamenettelynä on käytetty neuvottelumenettelyä. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön KW Kranwerke AG:n ja Konecranes Oyj:n kanssa käymissä neuvotteluissa ei ole ollut kysymys valittajaa syrjivästä tarjousten parantamisesta, vaan hankinnassa noudatetun neuvottelumenettelyn mahdollistamista jatkoneuvotteluista ja tarjousten täsmennyksistä. Koska Konecranes Oyj alkuperäinen tarjous on saapunut hankintayksikköön määräajassa, menettely ei ole syrjinyt valittajaa tälläkään perusteella.

Tarjousvertailusta ilmenee, että tarjousten vertailukustannukset on saatu laskemalla kahmareiden hinnat sekä niiden asennuksesta, koekäytöstä ja koulutuksesta, sopimusluonnoksen maksuehdoista ja varaosista aiheutuvat kustannukset, yhteen rahoitusta, sähkönkulutusta ja epäkäytettävyyttä koskevien kustannusten kanssa. Viimeksi mainittu kustannus on lisätty vertailussa vain Konecranes Oyj:n hintaan.

Hankintapäätöksessä esitetyt perustelut ovat olleet suppeat, sillä hankintapäätöksessä on ilmoitettu tarjouksista vain niiden edellä
kerrotut vertailukustannukset sekä mainittu, että yhteissummissa on huomioitu tarjoajien antama käytettävyystakuu. Koska tarjouksen valinnan on tullut perustua tarjouksen kokonaiskustannuksiin, joiden määrittelyn perusteet ovat edellä todetuin tavoin ilmenneet tarjouspyynnöstä, markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksestä on käynyt riittävällä tavalla ilmi, mihin päätös on perustunut.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Algol Technics Oy:n korvaamaan Oulun Energian oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari, Pasi Yli-Ikkelä ja Tapio Erme.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 31.12.2013 taltionumero 4133.