MAO:503/11

ASIAN TAUSTA

Oulunkaaren kuntayhtymä on pyytänyt 20.4.2010 julkaistulla EU-hankintailmoituksella tarjouksia Oulunkaaren kuntayhtymän sosiaali- ja terveyspalvelukohteiden ja Oulunkaaren peruskuntien toimintayksiköiden tekstiilien huollosta sekä vuokrauspalvelusta ajalle 1.9.2010–31.8.2013 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle.

Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallitus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään 22.9.2010 § 138 valinnut henkilökunnan vuokratekstiilien ja niihin liittyvien pesulapalveluiden osalta SEB-Partners Ab Oy Granlundin Pesula Oy:n tarjouksen ja potilastekstiilien, liinavaatteiden sekä muiden vuokratekstiilien ja niihin liittyvien pesulapalveluiden osalta Oulun Keskuspesula Oy:n tarjouksen.

SEB-Partners Ab Oy Granlundin Pesula Oy:n kieltäydyttyä sopimuksen tekemisestä Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallitus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään 3.11.2010 § 161 valinnut henkilökunnan vuokratekstiilien ja niihin liittyvien pesulapalveluiden osalta Lindström Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 1.200.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei hankintapäätöstä ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pohjolan Tekstiilipalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen päätökset 22.9.2010 § 138 ja 3.11.2010 § 161.

Perusteet

Vertailuperusteen ”tuotevalikoiman ja tuotteiden soveltuvuus tilaajan tarpeisiin” osalta hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään pyytänyt tarjoajia toimittamaan tekstiilinäytteitä. Yksi tarjoajista on kuitenkin toimittanut tekstiilinäytteet hankintayksikölle, joka on käyttänyt kyseisen toimittajan näytteitä arvioidessaan tarjoajien tuotteiden paremmuutta. Näin toimiessaan hankintayksikkö ei ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti.

Lisäksi tarjouspyynnön vertailuperusteena olleen ”tarjoajan toiminnan ja tarjotun ratkaisun ekologisuus” osalta hankintayksikkö on jättänyt huomioimatta, että valittajan tarjoamat työasut ovat muista tarjoajista poiketen saaneet luokituksen Öko-Tex standardi 100, luokka 1.

Vastine

Oulunkaaren kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Pohjolan Tekstiilipalvelut Oy:n valituksen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintapäätöstä tehdessään virheellisesti, ja päätös on perustunut tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin. Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan tarjoajia kohtaan tasapuolisesti ja syrjimättä.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa ”tekstiilien ja tuotteiden soveltuvuus tilaajan tarpeisiin” on kerrottu, että asiantuntijoista kerätty ryhmä arvioi tuotevalikoimaa ja tuotteiden soveltuvuutta tarjouksen mukana toimitettujen näytekappaleiden, tuote-esitteiden ja koekäytön perusteella.

Hankintayksikkö on saanut tuote-esitteet kolmelta tarjoajalta, joista yksi on ollut valittaja. Potilastekstiilien, liinavaatteiden sekä muiden vuokratekstiilien ja niihin liittyvien pesulapalveluiden tarjouskilpailun voittanut tarjoaja on toimittanut tarjouksensa liitteenä näytteet kaikista tarjottavista tuotteista, koska sillä ei ole ollut käytössään erillistä tuotekuvastoa. Kaikista toimitetuista tuote-esitteistä ja näytteistä on käynyt hyvin ilmi tarjottujen tuotteiden käyttötarkoitus, mallit ja materiaalit. Vertailussa on huomioitu kaikkien toimittajien tuotevalikoima ja tuotteiden soveltuvuus tilaajan tarpeisiin, eivätkä vertailuun ole vaikuttaneet yhden toimittajan materiaalimallit.

Valittajan saamiin vertailupisteisiin ovat vaikuttaneet sen toimittamat esitteet, jotka ovat osittain olleet puutteelliset muun muassa potilastekstiilien osalta. Lisäksi siivous- ja keittiöhenkilöstön osalta mallit ovat olleet suppeat, eivätkä ne ole soveltuneet tilaajan tarpeisiin.

Vertailuperusteen ”tarjoajan toiminnan ja tarjotun ratkaisun ekologisuus” osalta arvioinnissa on otettu huomioon ympäristöhallintajärjestelmä, kuvaus tarjotun ratkaisun ja palvelun ekologisuudesta sekä kuvaus tarjoajan toiminnan ekologisuudesta. Tarjouspyynnössä ei ole erikseen vaadittu tekstiileiltä Öko-Tex standardia. Tarjousvertailussa hankintayksikkö on huomioinut tarjoajien ilmoitukset Öko-Tex standardin 100 mukaisista työvaatteista, mutta valittajan mainitsemalle luokalle 1 ei ole voitu antaa suurempaa painoarvoa, koska myös luokat 2 ja 3 ovat soveltuneet hankintayksikön käyttöön.

Kuultavien lausunnot

Oulun Keskuspesula Oy on antanut asiassa lausunnon.

Lindström Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Vastaselitys ja lausuma

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään edellyttänyt vertailuperusteen ”tuotevalikoiman ja tuotteiden soveltuvuus tilaajan tarpeisiin” osalta kuvaston toimittamista kuin ainoastaan työvaatteiden osalta. Valittaja on toimittanut tarjouksensa liitteenä täydelliset työasumallit kuvastomuodossa. Hankintapäällikön mukaan kyseinen kuvasto on ollut riittävä. Tarjouspyynnössä ei edellytetty kuvastoja potilasasuista ja liinavaatteista.

Näin toimiessaan hankintayksikkö ei ole asettanut tarjoajia samanarvoiseen lähtötilanteeseen. Annetut vertailupisteet ovat muodostuneet tekstiilinäytteistä. Mikäli tekstiilinäytteitä käytetään valintakriteerinä, kaikilta tarjouskilpailuun osallistuvilta tarjoajilta tulee pyytää näytteet, jotta tekstiilejä voidaan vertailla syrjimättömästi.

Vaikka hankintayksikkö ei ole edellyttänyt, että tarjotut tekstiilit täyttäisivät Öko-Tex standardin vaatimukset, hankintayksikön olisi tullut kuitenkin antaa vertailuperustetta ”tarjoajan toiminnan ja tarjotun ratkaisun ekologisuus” arvioitaessa enemmän painoarvoa sille, että valittajan tekstiilit ovat kuuluneet Öko-Tex standardi 100 luokkaan 1.

Hankintayksiköltä on tiedusteltu tarjouspyyntövaiheessa, edellyttääkö se näytekappaleiden toimittamista tarjouksen liitteenä. Hankintayksikön vastauksen mukaan riittävää on ollut, että tarjoaja kuvaa tuotteen materiaalin tekniset ominaisuudet riittävän hyvin sekä toimittaa tuote-esitteet. Jos tekstiilinäytteitä käytetään valintakriteerinä, täytyy kaikilta tarjoajilta pyytää kyseiset näytteet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Sovellettavat säännökset

Hankinnan kohteena olevat tekstiilivuokraus- ja pesupalvelut kuuluvat julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteen B toissijaisiin palveluhankintoihin luokkaan 27. Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on saadun selvityksen perusteella ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon. Näin ollen hankintaan tulevat hankintalain 21 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyn mukaisesti sovellettaviksi hankintalain I, III ja IV osan sekä lain II osasta sanotuissa lainkohdissa mainitut säännökset.

Perustelut

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö ja siinä ilmoitettu tarjousvertailun suorittamistapa

Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt, ettei hankintayksikkö ole menetellyt tarjoajia kohtaan tasapuolisesti ottaessaan tuotteiden vertailussa huomioon yhden tarjoajan toimittamia tekstiilinäytteitä pyytämättä tuotenäytteitä muilta tarjoajilta. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että tarjouspyynnön mukaan tuotevalikoimaa ja tuotteiden soveltuvuutta arvioidaan tarjouksen mukana toimitettujen näytekappaleiden, tuote-esitteiden ja koekäytön perusteella. Asiassa on väitteiden johdosta ensin arvioitava, onko hankintayksikön menettely tältä osin ollut hankintasäännösten tarkoittamalla tavalla tarjoajia kohtaan tasapuolista ja syrjimätöntä.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankinnan kohteena ovat olleet Oulunkaaren kuntayhtymän sosiaali- ja terveyspalvelukohteiden sekä Oulunkaaren peruskuntien toimintayksiköiden tekstiilien huolto sekä vuokrauspalvelu.

Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu laatu 60 prosentin ja hinta 40 prosentin painoarvolla. Laatu on edelleen jaettu osatekijöihin ”toimitusvarmuus” 30 prosentin painoarvolla, ”tuotevalikoima ja tuotteiden soveltuvuus tilaajan tarpeisiin” 10 prosentin painoarvolla, ”asiakaspalaute- ja reklamaatiojärjestelmä” 5 prosentin painoarvolla ja ”tarjoajan toiminnan ja tarjotun ratkaisun ekologisuus” 15 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 1.2 on ilmoitettu, että osatekijän ”tuotevalikoima ja tuotteiden soveltuvuus tilaajan tarpeisiin” osalta tuotevalikoiman vertailussa arvostetaan toimittajan tuotevalikoiman monipuolisuutta ja laajuutta ottaen huomioon kokovaihtoehdot, erilaiset mallistot, kuosivaihtoehdot ja eri värivaihtoehdot. Vertailtaessa tekstiilien ja tuotteiden soveltuvuutta tilaajan tarpeisiin puolestaan arvostetaan tekstiilien ja tuotteiden soveltuvuutta tarjouspyynnössä kuvattuihin työtehtäviin sekä tuotteiden ja tekstiilien käyttömukavuutta, kestävyyttä ja helppohoitoisuutta. Tarjouspyynnössä on tältä osin edelleen ilmoitettu, että tarjouksen tuotteiden arvioinnin tekee asiantuntijoista kerätty ryhmä. Ryhmä arvioi tuotevalikoimaa ja tuotteiden soveltuvuutta tarjouksen mukana toimitettujen näytekappaleiden, tuote-esitteiden ja koekäytön perusteella. Tuotteiden kestävyyden arvioinnissa otetaan huomioon toimitetut tutkimustulokset ja/tai muut selvitykset tuotteiden kestävyydestä. Muina selvityksinä voidaan arvioida myös palveluntuottajan testausprosessia, jonka perusteella tuotteita otetaan mallistoon.

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty tarjouspyynnöstä kysymys, edellyttääkö hankintayksikkö näytekappaleiden toimittamista tarjouksen mukana. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti: ”Tarjouspyynnössä riittää, että tarjoaja kuvaa tuotteen materiaalin tekniset ominaisuudet riittävän hyvin sekä toimittaa tuote-esitteet. Hankintayksikkö pyytää tarvittaessa näytekappaleet tai pyytää tuotteita koekäyttöön”.

Asiassa annetun selvityksen mukaan tarjousvertailuun hyväksytyistä tarjoajista valittaja ja kaksi muuta tarjoajaa olivat toimittaneet tarjouksissaan tuote-esitteet ja yksi tarjoaja näytteet tuotteista.

Tarjoajilla on ollut tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti mahdollisuus sekä tarjoamiensa tuotteiden kirjalliseen kuvaamiseen että tuotenäytteiden toimittamiseen. Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde huomioon ottaen tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla tarjottujen tuotteiden vertailu toisaalta tuote-esitteistä ilmenevien tietojen ja toisaalta tuotenäytteiden perusteella on ollut asiantuntijoista koostuvalle ryhmälle mahdollista.

Hankintayksikkö on myös tosiasiallisesti suorittanut tarjousten vertailun tarjouksista ilmenevien tietojen eli tuote-esitteiden ja tuotenäytteiden perusteella varaamatta yhdellekään tarjoajalle tilaisuutta tarjouksensa täsmentämiseen tarjousajan jälkeen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely ei ole tältä osin ollut virheellistä, vaan se on kohdellut hankintamenettelyyn osallistuneita tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toiminut avoimesti.

Tarjousten vertailuperusteet

Valittaja on myös esittänyt, että hankintayksikkö on jättänyt tarjousvertailussa huomioimatta, että valittajan tarjoamat työasut ovat muista tarjoajista poiketen luokiteltu Öko-Tex standardi 100 luokkaan 1. Lisäksi valittaja on esittänyt, että laatua koskevan osatekijän ”tuotevalikoiman ja tuotteiden soveltuvuus tilaajan tarpeisiin” osalta annetut vertailupisteet ovat muodostuneet tekstiilinäytteistä.

Valittajan väitteet koskevat ensinnäkin vertailun virheellisyyttä laatua koskevan osatekijän ”tarjoajan toiminnan ja tarjotun ratkaisun ekologisuus” osalta. Kyseisen osatekijän arviointitekijöiksi on tarjouspyynnön liitteen 1 kohdasta 1.4 ilmoitettu ympäristöhallintajärjestelmä (kuvaus järjestelmästä), kuvaus tarjotun ratkaisun ja palvelun ekologisuudesta sekä kuvaus tarjoajan toiminnan ekologisuudesta. Valittajan esittämän väitteen johdosta on asiassa tältä osin ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt mainittua laadun osatekijää ja sen arviointitekijöitä asettaessaan hankintasäännösten mukaisesti.

Hankintalain 72 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Tarjoajien soveltuvuudesta säädetään hankintalain 71 §:ssä. Säännöksen mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouspyynnössä otettava huomioon hankintalain mukainen hankintamenettelyn vaiheittaisuus, jossa erikseen arvioidaan hankintalain 71 §:n mukaisesti tarjoajien soveltuvuus eli edellytykset toteuttaa hankinta ja hankintalain 72 §:n mukaisesti soveltuvien tarjoajien tarjousten paremmuus. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee siten käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Lisäksi hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on asetettu laatua koskevaksi osatekijäksi ”tarjoajan toiminnan ja tarjotun ratkaisun ekologisuus” ja ilmoitettu edellä todetuin tavoin sitä koskevat arviointitekijät. Tarjouspyynnössä on muutoin lisäksi asetettu sekä vuokraus- että pesulapalveluille ehtona muun ohella, että palvelun tarjoajalla on ISO-standardin tai EMAS-järjestelmän mukaiset tai vastaavat laatu- ja ympäristöhallintajärjestelmät.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että osatekijä ”tarjoajan toiminnan ja tarjotun ratkaisun ekologisuus” ja sen arviointiperusteiksi ilmoitetut ympäristöhallintajärjestelmä, tarjotun ratkaisun ja tarjotun palvelun ekologisuus ja tarjoajan toiminnan ekologisuus, siltä osin kuin tarjousvertailussa on ilmoitettu arvioitavaksi tarjoajan toiminnan ekologisuutta ja ympäristöhallintajärjestelmää, on tarjouspyynnössä esitetyssä muodossaan ja tarjouspyynnön muu sisältö huomioon ottaen koskenut pikemminkin tarjoajan soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä. Hankintayksikkö ei tältä osin ole ottanut hankintasäännösten edellyttämällä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta.

Lisäksi markkinaoikeus katsoo, että osatekijän arviointiperusteet ovat muutoinkin jääneet tarjouspyynnössä yksilöimättä siten, että tarjoajat olisivat voineet tarjousta laatiessaan tietää, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee niiden osalta tarjousten vertailussa arvostamaan.

Ympäristöhallintajärjestelmän osalta markkinaoikeus toteaa vielä, että mainitulla laadunhallintamenetelmällä yritykset pyrkivät ensisijaisesti osoittamaan ympäristöasioidensa hyvää hoitoa. Kun ympäristöhallintajärjestelmä näin ollen liittyy lähtökohtaisesti tarjoajan tapaan toimia, sen huomioon ottaminen tarjousvertailussa edellyttää, että järjestelmän ympäristöä koskevien vaatimusten voidaan osoittaa hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla liittyvän välittömästi hankinnan kohteeseen.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadittu laatua koskevan osatekijän ”tarjoajan toiminnan ja tarjotun ratkaisun ekologisuus” osalta hankintasäännösten vastaisesti. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan tuottamaan kyseisen osatekijän osalta yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia tai turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Koska kyseinen osatekijä on asetettu hankintasäännösten vastaisesti, sitä ei ole voitu soveltaa siten, että tarjouskilpailun lopputulos olisi lain menettelysäännösten mukainen. Näin ollen asiassa ei ole tarpeen lausua kyseisen vertailuperusteen soveltamista koskevista väitteistä.

Kun otetaan huomioon hankintamenettelyssä edellä todetut virheet ja seuraavaksi seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua enemmälti asiassa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty eikä hankintapäätöstä ole pantu muutoinkaan täytäntöön, joten hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn virheellisyys voidaan korjata vain järjestämällä uusi tarjouskilpailu ja tekemällä uusi perusteltu hankintapäätös.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu ja tehdä uusi perusteltu hankintapäätös, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen päätökset 22.9.2010 § 138 ja 3.11.2010 § 161 tekstiilien huollosta ja vuokrauspalvelusta ja kieltää Oulunkaaren kuntayhtymää tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Johanna Lähde.