MAO:579/11

ASIAN TAUSTA

Sipoon kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on yhdessä Hyvinkään, Järvenpään ja Keravan kaupunkien sekä Mäntsälän, Nurmijärven ja Tuusulan kuntien kanssa pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia puitejärjestelynä toteuttavista vanhusten ja pitkäaikaissairaiden asumispalveluista ajalle 1.1.2011–31.12.2014.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään muun ohella sulkenut Attendo MedOne Hoiva Oy:n tarjouskilpailusta palvelutuotteen A vaativa tehostettu palveluasuminen osalta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi sekä valinnut toimittajat puitejärjestelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 57,3 miljoonaa euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinta toteutetaan väliaikaisin järjestelyin siihen saakka kunnes asia on ratkaistu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Attendo MedOne Hoiva Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen palvelutuotteen A vaativa tehostettu palveluasuminen osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaaman virheellisen menettelynsä sakon uhalla. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 900 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta virheellisesti. Valittaja on tarjonnut tarjouksessaan osioita A vaativa tehostettu palveluasuminen ja B tehostettu palveluasuminen. Tarjouspyynnössä on mainittu henkilöstön vähimmäismitoitukseksi palvelutuotteen A osalta 0,6 hoitotyöntekijää asukasta kohden ja palvelutuotteen B osalta 0,5 hoitotyöntekijää asukasta kohden. Tarjouspyynnön liitteessä kaksi (henkilöstöselvitys) on edellytetty tarjoajia ilmoittamaan hoitohenkilökunnan kokonaismäärä koko yksikössä. Valittaja on tarjouksissaan jaotellut 50 prosenttia yksikön henkilöstön kokonaismäärästä palvelutuotteelle A ja 50 prosenttia palvelutuotteelle B. Henkilökunnan kokonaismääräksi on ilmoitettu 0,55 hoitotyöntekijää asukasta kohden. On yksiselitteistä, että tarjottu henkilökunta jakautuu siten, että palvelutuotteen A:n osalta mitoitus on 0,6 hoitotyöntekijää asukasta kohden ja palveluotteen B osalta mitoitus 0,5 hoitotyöntekijää asukasta kohden, jolloin kummankin palvelutuotteen osalta henkilöstömitoitus on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnössä tai hankintaprosessin aikana lisäkysymyksiin annetuissa vastauksissa ei ole edellytetty, että henkilöstöselvitysliite olisi tullut täyttää jokaisen palvelukokonaisuuden osalta erikseen. Sähköpostilla toimitetun täsmennyspyynnön yhteydessä valittajalta on toivottu erillistä henkilöstöselvitysliitettä jokaisesta palvelukokonaisuudesta erikseen. Sähköposti-ilmoituksesta ei ole tullut tarjouspyynnön osaa, jonka täyttymättä jääminen johtaisi koko tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuteen tai kelpoisuusehtojen täyttymättä jäämiseen.

Pyydetyt henkilöstömitoitusta koskevat tiedot ovat ilmenneet erikseen valittajan tarjouksista, vaikka tietoja ei ole annettu kunkin palvelukokonaisuuden osalta omilla tarjousliitteillään. Henkilöstön jakautuminen palvelukokonaisuuksiin on käynyt ilmi tarjouksen liitteeltä kolme.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu. Hankintapäätöksessä on ainoastaan todettu, että valittajan kelpoisuus ei täyty tietyiltä osin ja se suljetaan niiltä osin pois tarjousvertailusta. Hankintapäätöksestä ei ole käynyt ilmi millä perusteella valittajan kelpoisuus ei ole täyttynyt.

Vastine

Sipoon kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnössä on edellytetty tarjouksen tekemistä palvelukokonaisuuksittain eriteltynä. Tarjouspyynnön perusteella on ollut selvää, että kullekin kokonaisuudelle on asetettu ehdottomia vaatimuksia, jotka ovat eronneet toisistaan. Tarjouspyynnöstä ja sen liitteiltä on ollut pääteltävissä, että tarjous on tullut tehdä siten, että siitä käy yksiselitteisesti ilmi henkilöstöä koskevien vähimmäisvaatimusten täyttyminen.

Tarjouspyynnössä on todettu, että henkilöstövaatimusten toteutuminen todennetaan tarjouspyynnön liitteellä kaksi (henkilöstöselvityslomake), joka on tullut palauttaa tarjouksen mukana täytettynä. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että kaikkia palvelukokonaisuuksia koskee tarjouspyynnön liitteessä kolme asetetut ehdottomat vähimmäisvaatimukset. Kyseisellä liitteellä on määritelty muun ohella palvelukodin henkilöstöä koskevat vähimmäisvaatimukset.

Tarjoajan on tullut sitoutua ehdottomien vähimmäisvaatimusten täyttymiseen yleisellä tasolla allekirjoittamalla liite kolme, ja yksilöidysti erikseen henkilöstömitoitusvaatimusten osalta liitteenä kaksi olleella henkilöstöselvityslomakkeella.

Tarjousten jättämisen jälkeen ilmeni, että kaikkien tarjoajien henkilöstöselvityslomake oli puutteellinen. Näin ollen tarjoajille lähetettiin tarjousten selkeyttämistä ja täsmentämistä koskeva pyyntö, jotta tarjousten tarjouspyynnön mukaisuudesta ja ehdottomien vaatimusten täyttymisestä on voitu varmistua. Täsmennyspyynnössä on ohjeistettiin ilmoittamaan täydennetyt tiedot eri palvelukokonaisuuksista eri lomakkeilla, jotta hankintayksikölle ei tulisi lomakkeita tarkistaessaan tulkintaongelmaa. Tarjouspyyntöä ei ole mainitun pyynnön johdosta muutettu olennaisesti, eikä hankinnan kohde ole muuttunut toiseksi. Täsmennyspyyntö on kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti ja sen tavoitteena on ollut saada kaikki tarjoukset vertailukelpoiseksi.

Myös tarjouspyyntöä koskeneissa kysymyksissä on tiedusteltu lomakkeiden täyttämisestä. Kysymyksiin annetuissa vastauksissa tarjoajia on ohjeistettu täyttämään lomakkeet kustakin palvelutuotteesta erikseen. Vastaukset kysymyksiin on julkaistu kaikkien tarjoajien saataville.

Valittajalle lähetetyssä täydennyspyynnössä on ilmoitettu tarjouksessa olleen puutteita esimerkiksi tiedoissa, jotka ovat koskeneet suhdelukua hoitotyöhön osallistuvien ja asukkaiden välillä sekä suhdelukua koko henkilöstön ja asukasluvun välillä. Täydennyspyynnössä on lisäksi todettu, että tiedot on täytettävä jokaisesta palvelutuotteesta erikseen erilliselle lomakkeelle.

Valittaja ei ole täydentänyt tarjoustaan henkilöstöselvityslomakkeen osalta pyydetyllä tavalla, vaan on lähettänyt samansisältöisen lomakkeen kuin aiemmin. Valittaja on ilmoittanut lomakkeella hoitohenkilöstön suhdeluvuksi 0,55 hoitotyöntekijää asukasta kohden palvelutuotteille A ja B. Ilmoitettu suhdeluku alitti palvelutuote A:n osalta ehdottoman vähimmäisvaatimuksen eli 0,6 hoitotyöntekijää asukasta kohden. Palvelutuotteen B osalta ehdoton vähimmäisvaatimus 0,5 hoitotyöntekijää asukasta kohden ylittyi.

Valittajan väite siitä, että allekirjoittamalla liitteen kolme, se on ilmoittanut vaaditun vähimmäisvaatimuksen täyttymisen, on virheellinen. Kyseisen liitteen allekirjoittamisella ja palauttamisella se on ainoastaan yleisellä tasolla sitoutunut vähimmäisvaatimusten täyttymiseen. Valittajan toimittaman henkilöstöselvityslomakkeen yksilöity ilmoitus henkilöstömitoituksesta on ollut ristiriidassa liitteen kolme mukaisen tiedon kanssa. Ristiriita on aiheuttanut sen, ettei hankintayksiköllä ole ollut mahdollisuutta yksiselitteisesti päätellä täyttyykö ehdoton vaatimus vai ei. Hankintayksikköä ei voida asettaa tulkitsemaan, miten henkilöstölomakkeella ilmoitettu suhdeluku jakaantuu tarjottujen palvelutuotteiden kesken. Tarjoaja kantaa vastuun tarjoukseen jääneestä epäselvyydestä.

Valittaja olisi täydennyspyyntöä noudattamalla voinut helposti korjata puutteen, mutta ei menetellyt näin. Tarjoukseen on täydennyspyynnöstä huolimatta jäänyt epäselvyys ehdottoman vähimmäisvaatimuksen täyttymisestä palvelutuote A:n kohdalla.

Poissulkemispäätös on perusteltu. Hankintapäätöksessä on todettu, että valittajan tarjous suljettiin pois tarjouskilpailusta palvelutuotteen A:n osalta hoitohenkilöstön suhdeluvun täyttymättömyyden vuoksi.

Henkilöstömitoitusta koskenut ehdoton vähimmäisvaatimus on liittynyt kiinteästi tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta.

Kuultavien lausunnot

Asr-Palvelu Oy, Carema Oy, Human Care Network – HCN Oy, Omakron Ab, Tuusulan Asr-Palvelu Oy ja Uudenmaan Seniorikodit Oy ovat antaneet lausunnon.

Betesda-säätiö, Esperi Care Oy, Folkhälsan Syd Ab, Helsingin Diakonissalaitoksen Hoiva Oy, Hoitokoti Kultalampi Oy, Hopeaniemi Oy, Invalidiliiton Asumispalvelut Oy, Kartanonväki Oy, Kivipuiston palvelukotisäätiö, Mainio Vire Oy, Mallusjokisäätiö, Mediverkko Hoivapalvelut Oy, Mikeva Oy, Palvelukoti Joenranta Oy, Tuusulan Kerttuli Oy ja Yrjö & Hanna Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Vastaselitys
Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Valittajan tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään sulkenut valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Markkinaoikeus katsoo, että tältä osin kysymys on kuitenkin ollut lähinnä valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen poissulkemista tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä olevaan hankintalain liitteen B mukaiseen toissijaiseen palveluhankintaan ei sovelleta edellä mainittua hankintalain 46 §:ää. Kuitenkin hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmenevä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus voi hankintalain liitteen B mukaisissa hankinnoissakin toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnön liitteessä kolme ”Ehdottomat vaatimukset” on ilmoitettu, että koulutetun hoitotyöhön kohdennetun henkilöstön määrän on oltava palvelutuotteen A osalta vähintään 0,6 hoitotyöntekijää asukasta kohden ja palvelutuotteen B osalta vähintään 0,5 hoitotyöntekijää asukasta kohden. Tarjoajan on tullut ilmoittaa henkilöstönsä lukumäärä ja asukaskohtainen suhdeluku tarjouspyynnön liitteenä kaksi olleella henkilöstöselvityslomakkeella.

Valittaja on tarjouksissaan ilmoittanut palvelukokonaisuuksiin A ja B tarjoamansa kokonaispaikkamäärät palvelukokonaisuuskohtaisesti mutta tarjoamansa asukaspaikkamäärät yhteisesti. Valittaja ei ole täyttänyt henkilöstöselvityslomaketta tarjoamiensa palveluiden A ja B osalta erikseen tai muutoin eritellyt hoitohenkilöstönsä jakautumista kyseisten palveluiden osalta. Hoitotyöhön osallistuvan henkilöstön ja asukkaiden väliseksi suhdeluvuksi valittaja on ilmoittanut 0,55 hoitotyöntekijä asukasta kohden, joka ei siis ole täyttänyt tarjouspyynnössä palvelukokonaisuuden A osalta ilmoitettua vähimmäisvaatimusta.

Tarjouspyynnössä ei ole suoraan todettu, että tarjous olisi tullut antaa siten, että henkilöstöliite annetaan eriteltynä kunkin palvelukokonaisuuden osalta. Tarjouspyynnön perusteella on kuitenkin ollut selvää, että eri palvelukokonaisuuksilta on vaadittu erilaisia henkilöstömitoituksia. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että tarjousten vertailu tehdään palvelukokonaisuuksittain. Lisäksi tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä annetuissa vastauksissa tarjoajille on ilmoitettu seuraavaa: ”Selkeintä on täyttää oma henkilöstöselvityslomake jokaisesta palvelukokonaisuudesta, jolloin siis useammassa palvelukokonaisuudessa työskentelevä hoitohenkilöstö tulee jyvittää eri palvelukokonaisuuksille, jotta pyydetty henkilöstömitoitus voidaan todentaa.”

Tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen kaikkien tarjousten henkilöstöselvityslomakkeissa on havaittu puutteita ja Järvenpään kaupunki on yhteisesti muiden yhteishankintaan liittyvien tahojen puolesta lähettänyt tarjoajille kirjalliset täsmennyspyynnöt. Valittajalle lähetetyssä kirjallisessa täsmennyspyynnössä on ilmoitettu valittajan tarjouksessa olleen puutteita muun ohella henkilöstön ja asukkaiden välisessä suhdeluvussa. Lisäksi täsmennyspyynnössä on nimenomaisesti pyydetty antamaan tiedot jokaisesta palvelukokonaisuudesta erikseen erilliselle lomakkeelle.

Markkinaoikeus toteaa, että pääsääntöisesti jo annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen on kiellettyä. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Tarjouksen kiellettyä parantamista ei ole kuitenkaan sellainen hankintayksikön pyynnöstä tapahtuva selventäminen, jolla ainoastaan tarkennetaan jo annetun tarjouksen yksityiskohtia tai pyydetään korjaamaan ilmeinen kirjoitusvirhe.

Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjoajille toimitetulla täsmennyspyynnöllä ole muutettu alkuperäistä tarjouspyyntöä ja siinä esitettyjä henkilöstövaatimuksia eikä sillä myöskään ole mahdollistettu tarjousten kiellettyä parantamista. Hankinnassa ei siten ole menetelty virheellisesti pyydettäessä tarjoajilta lisäselvitystä henkilöstövaatimusten osalta tarjouksissa ilmenneiden epäselvyyksien johdosta.

Valittajalle toimitetulla lisäselvityspyynnöllä on pyritty varmistumaan siitä, onko vaadittu henkilöstömitoitus täyttynyt, koska tämä on ollut alkuperäisen tarjouksen perusteella tulkinnanvaraista. Lisäselvityspyynnön perusteella valittajalle ei ole voinut jäädä epäselväksi, että henkilöstöselvityslomake ja siten erillinen selvitys henkilöstön suhdeluvusta on tullut antaa kunkin palvelukokonaisuuden osalta erikseen. Valittaja ei ole lisäselvityspyynnön jälkeenkään antanut sellaista selvitystä, jonka perusteella hankintayksikkö olisi voinut varmistua siitä, että tarjouspyynnössä vaadittu henkilöstömitoitus olisi täyttynyt palvelukokonaisuuden A osalta. Henkilöstömitoituksessa on ollut kysymys palvelulle asetetusta ehdottomasta vähimmäisvaatimuksesta, jolla on merkitystä hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamisen kannalta.

Markkinaoikeus lisäksi toteaa, että allekirjoittamalla ja palauttamalla ehdottomat vähimmäisvaatimukset sisältäneen tarjouspyynnön liitteen kolme tarjoaja on sitoutunut yleisellä tasolla toteuttamaan hankinnan vaaditun kaltaisena. Edellä mainitulla tavalla valittajan yksityiskohtaisemman henkilöstöselvityslomakkeen perusteella kyseisen vähimmäisvaatimuksen täyttyminen on kuitenkin jäänyt epäselväksi. Tällöin hankintayksikkö ei ole voinut yksinomaan yleisen vakuutuksen perusteella varmistua siitä, että valittajan tarjous on tosiasiassa täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut edellytykset.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole hyväksynyt valittajan tarjousta mukaan tarjousvertailuun.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet.

Muutoksenhaun kohteena olevassa hankintapäätöksessä on valittajan osalta todettu, että yhtiön kelpoisuus ei täyty tietyiltä osin ja se suljetaan niiltä osin pois tarjousvertailusta. Tämän lisäksi hankintapäätöksessä on viitattu tarjoajien soveltuvuuden arviointia koskevaan hankintapäätöksen liitteeseen. Kyseisessä liitteessä on valittajan tarjouksen osalta todettu, että palvelutuotteen A osalta vaadittu henkilöstömitoitus ei täyty.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksestä on riittävällä tavalla ilmennyt, millä perusteilla valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvamaan hankintayksikön kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Attendo MedOne Hoiva Oy:n korvaamaan Sipoon kunnan oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Sami Rautiainen.