MAO:44/12

ASIAN TAUSTA

Porin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 3.5.2011 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia Pihlavan terveysaseman vastuualueeseen kuuluvista lääkäripalveluista 1.9.2011–31.8.2013 sekä mahdolliselle kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Porin kaupungin perusturvalautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut lääkäripalvelujen toimittajaksi Attendo MedOne Oy:n (nykyisin Attendo Terveyspalvelut Oy).

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 1.600.000–2.000.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä muutoin pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden painoarvoja eikä edes tärkeysjärjestystä.

Hankintapäätöksessä on käytetty vertailuperusteita ja pisteytyksiä, jotka eivät ole perustuneet tarjouspyyntöön. Hankintayksikkö on voinut arvioida eri tekijöiden painoarvoja mielivaltaisesti. Hintaa ei ole pisteytetty. Hankinnan toimittajaksi on valittu toiseksi kalleimman tarjouksen antanut tarjoaja.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 900 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouksen valintaperusteeksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet sekä hinnoittelu. Toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet on jaettu tarjouspyynnössä henkilöstöresursseihin, palvelu- ja toimintakuvaukseen ja referensseihin sekä laadunhallintaan ja seuranta- ja kehitystoimintamalleihin. Tarjouspyynnössä vertailuperusteet on asetettu tärkeysjärjestykseen siten, että ensin on mainittu toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet ja toissijaisesti hinta.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet on voitu ilmoittaa tarjouspyynnössä tärkeysjärjestyksessä. Hankintasäännökset eivät edellytä vertailuperusteiden painoarvojen ilmoittamista etukäteen.

Tarjouspyyntö on tuottanut yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Vertailuperusteet ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä, ja ne ovat selvästi olleet kytkettävissä tarjouspyynnössä tarjouksen sisällöstä esitettyihin vaatimuksiin, jotka on yksilöity tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen sisältö". Näin ollen myös tarjoajien on tarjouksia laatiessaan täytynyt tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjouksia vertailtaessa. Vertailuperusteet eivät siten ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö ei ole käyttänyt tarjousten vertailussa sellaisia vertailuperusteita, jotka eivät ilmenisi tarjouspyynnöstä. Hintaa lukuun ottamatta kaikki vertailuperusteet on pisteytetty tarjousten vertailussa pisteasteikolla 0–3. Jokainen laadullinen vertailuperuste on näin ollen saanut vertailussa yhtä suuren painoarvon.

Toiminnallisten ja laadullisten ominaisuuksien arvioinnissa voittaneen tarjoajan tarjous on ollut henkilöstöresurssien sekä palvelu- ja toimintakuvauksen ja referenssien osalta selvästi paras saaden laatuvertailussa 38 pistettä. Toiseksi eniten pisteitä saaneet valittajan ja erään toisen tarjoajan tarjoukset ovat yltäneet 29 pisteeseen. Kun kaikkien edellä mainittujen tarjousten hinnoittelu on ollut 10 prosentin sisällä, voittaneen tarjoajan tarjous on ollut kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa selvästi edullisin.

Kuultavan lausunto

Attendo Terveyspalvelut Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Säännöksen 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp, s. 116) mukaan tarjoajan soveltuvuuden arviointi ja poissulkeminen tarjouskilpailusta tulee tehdä tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Säännöksen 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Pihlavan terveysaseman vastuualueeseen kuuluvista lääkäripalveluista. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet sekä hinnoittelu. Toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet on jaettu tarjouspyynnössä seuraaviin alakohtiin: henkilöstöresurssit, palvelu-/toimintakuvaus ja referenssit sekä laadunhallinta ja seuranta-/kehitystoimintamallit.

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kansallinen lainsäädäntö ei sanamuotonsa mukaan edellytä hankintalain liitteen B mukaisissa toissijaisissa palveluhankinnoissa, että hankintayksikkö ilmoittaa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa vertailuperusteiden painoarvot etukäteen.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnössä on otettava huomioon hankintalain mukainen hankintamenettelyn kaksivaiheisuus, jossa erikseen arvioidaan tarjoajien soveltuvuus ja soveltuvien tarjoajien tarjousten paremmuus. Tarjouspyynnössä on selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta ja tarjouksilta edellytettyjä ominaisuuksia on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Hankintayksikön käyttäessä tarjouksen valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouspyyntöasiakirjoissa on hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan oltava vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu vertailuperusteiden olevan tärkeysjärjestyksessä, eikä siinä ole myöskään annettu vertailuperusteille painoarvoja. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnöstä pelkästään sen perusteella, että siinä on mainittu toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet vertailuperusteista ensimmäisenä, ole ollut pääteltävissä, että toiminnallisille ja laadullisille ominaisuuksille annetaan tarjousten vertailussa hintaa suurempi merkitys.

Tarjouspyyntö on ollut vertailuperusteiden asettamisen osalta muutoinkin tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mitä seikkoja tarjousten vertailussa arvioidaan toiminnallisten ja laadullisten ominaisuuksien kolmen alakohdan osalta. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat ole pelkästään sen perusteella, että tarjouspyynnössä on kohdassa "Tarjouksen sisältö" ilmoitettu, mitä tietoja tarjouksessa on esimerkiksi palveluiden, henkilöstöresurssien sekä laadunhallinnan ja toimintamallien osalta esitettävä, voineet tietää, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan toiminnallisten ja laadullisten ominaisuuksien osalta tehtävään tarjousten vertailuun. Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen sisältö" tarjoukseen sisällytettäviksi edellytetyt tiedot ovat myös osin liittyneet tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ilman, että tarjouspyynnössä olisi riittävän selvästi yksilöity, miltä osin tarjouksessa esitettäväksi pyydetty selvitys otetaan huomioon tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja miltä osin tarjousten toiminnallisia ja laadullisia ominaisuuksia koskevassa tarjousten vertailussa.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadittu tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä asemaa tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Kun otetaan huomioon edellä hankintamenettelyn virheellisyydestä ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva päätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Porin kaupungin perusturvalautakunnan 15.6.2011 tekemän hankintapäätöksen (§ 170). Markkinaoikeus kieltää Porin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Porin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Pasi Yli-Ikkelä ja Tapio Erme (eri mieltä).

Asiassa on äänestetty. Eriävä mielipide on päätöksen liitteenä.

ERI MIELTÄ OLEVAN JÄSENEN LAUSUNTO

Markkinaoikeustuomari Erme:

Olen markkinaoikeuden ratkaisun lopputuloksesta perusteluineen eri mieltä kuin markkinaoikeuden enemmistö ja lausun seuraavaa:

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta on myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 72 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan tarjoajan soveltuvuuden arvioinnin ja poissulkemisen tarjouskilpailusta tulee tapahtua tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa. Laadunhallintajärjestelmät, ammatillinen pätevyys ja referenssit ovat sellaisia tekijöitä, jotka liittyvät tarjoajien soveltuvuuteen. Hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolella olevissa hankinnoissa voidaan kuitenkin tarjousten valinnassa ottaa huomioon pykälässä mainitut hankinnan toteuttamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävät ominaisuudet. Esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttävissä suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja koulutushankinnoissa, sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankinnoissa sekä erityistä ammattitaitoa edellyttävissä rakennushankkeissa hankintayksiköllä on siten mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Tarjousten vertailuperusteet

Markkinaoikeuden enemmistö on katsonut, että tarjouspyyntö on laadittu tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä asemaa tarjousten vertailussa.

Edellä todetun mukaisesti tarjousten vertailuperusteet tulee ilmoittaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ja niiden tulee selkeästi erota tarjoajan soveltuvuuden arvioinnissa käytettäväksi ilmoitetuista seikoista. Vertailuperusteen tulee olla syrjimätön, objektiivinen ja sovellettavissa kaikkiin tarjouksiin, eikä se saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten arvioinnissa. Tarjousten vertailussa käytettävien seikkojen tulee liittyä hankinnan kohteeseen. Niiden tulee myös vaikuttaa tarjouksen arvoon hankintayksikölle ja niiden avulla tulee voida havaita ero tarjousten välillä. Vertailussa käytettävistä seikoista vaadittavista selvityksistä tulee siten ilmetä sellaiset täsmälliset tiedot, joiden nojalla kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous voidaan yksilöidä.

Tarjouspyynnöllä 2.5.2011 on pyydetty tarjouksia Porin perusturvakeskuksen Pihlavan terveysaseman vastuualueeseen kuuluvista lääkäripalveluista. Nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä hankinnan kohteena ovat siten terveydenhoitopalvelut.

Tarjouspyynnön kohdassa "Palvelukuvaus ja kelpoisuusvaatimukset" on ilmoitettu, että palveluntarjoajan ja tarjouksen tulee täyttää tarjouspyynnön "liitteessä 2 olevat kelpoisuusvaatimukset, joiden toteutumisesta tulee tarjouksessa olla selvitykset".

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa 2 "Kelpoisuusvaatimukset" on ilmoitettu siinä määriteltävän ne "keskeiset vaatimukset, jotka lääkärityövoimaa tarjoavan tarjouksen, palveluntarjoajan ja lääkärityövoiman on täytettävä" ja todettu kelpoisuusvaatimusten täyttymättä jäämisen olevan tarjouksen hylkäysperuste. Kohdassa on seuraavat alakohdat: Palveluntarjoaja, referenssit, laadunhallinta, henkilöstö, hoidon saatavuuden vähimmäisvaatimukset, vaitiolovelvollisuus sekä virkavelvollisuutta vaativien tehtävien hoito.

Tarjouspyynnön kohdassa "Valinta- ja vertailukriteerit" on ilmoitettu seuraavaa:

"Hankinnassa valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, johon liittyvät vertailukriteerit ovat:
– Toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet
– Henkilöstöresurssit
– Palvelu-/toimintakuvaus ja referenssit
– Laadunhallinta ja seuranta-/kehitystoimintamallit
– Hinnoittelu"

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen sisältö" on edellytetty, että tarjous sisältää tarjouspyynnön liitteessä 2 tarkoitettujen kelpoisuusvaatimuksiin liittyvien tietojen lisäksi muun ohella seuraavat tiedot: "Perustiedot" (viisi alakohtaa; muiden ohella tarjoajan referenssit vastaavasta toiminnasta ja palvelujen järjestämisestä viimeksi kuluneilta kolmelta vuodelta), "Palvelut" (palvelu-/toimintakuvaus tarjottavista palveluista sellaisina kuin tarjoaja ne tarjoaa; kuusi alakohtaa), "Henkilöstöresurssit" (seitsemän alakohtaa) sekä "Laadunhallinta ja toimintamallit" (yksi alakohta; toimintaan liittyvä seuranta sekä kehitys- ja laadunhallintasuunnitelma).

Totean, että tarjouspyynnössä toisaalta "kelpoisuusvaatimuksina" ja toisaalta tarjousten "vertailukriteereinä" esitetyt henkilöstöä, laadunhallintaa ja referenssejä koskevat seikat poikkeavat sisällöllisesti toisistaan ja että ne on esitetty selkeästi tarjouspyynnön eri kohdissa. Soveltuvuusedellytykset on esitetty vähimmäistason kuvauksina. Kaikki tarjousten vertailussa käytettäviksi ilmoitetut seikat ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja tarjouksen arvoon hankintayksikölle.

Edellä esitetyillä perusteilla katson tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden täyttäneen kaikki edellä mainitut hyväksyttävyyden edellytykset. Katson myös, että tarjouspyynnössä on annettu hankinnan kohde, laatu ja laajuus huomioon ottaen riittävät tiedot niistä perusteista ja arvioinnissa huomioon otettavista seikoista, joita käyttäen tarjousten vertailu tehdään. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti määrittäessään tarjousten vertailuperusteet tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla.

Tarjousten vertailuperusteiden tärkeysjärjestys

Valittaja on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti, koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu tarjousten vertailuperusteiden painoarvoja tai edes niiden tärkeysjärjestystä.

Hankinnan kohteena olevat palvelut ovat hankintalain liitteen B ryhmään 25 kuuluvia terveydenhoito- ja sosiaalipalveluja. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon. Hankintalain 21 §:n 2 momentin nojalla kyseessä olevaan hankintaan sovelletaan siten hankintalain I ja IV osan säännösten lisäksi lain III osan kansallisia menettelyjä koskevia sekä pykälän 2 ja 3 momentissa mainittuja muita säännöksiä. Tarjouspyynnön sisältöä kansallisessa menettelyssä koskeva hankintalain 69 § eroaa sisällöltään selvästi EU-hankintoja koskevasta lain 41 §:n 1 momentin 7 kohdasta, jonka mukaan tarjouspyynnössä on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintamenettelyssä, johon sovelletaan kansallista menettelyä koskevia säännöksiä, tulee hankintalain 69 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnön sisältää ainoastaan tieto kokonaistaloudellisen edullisuuden määrityksessä käytettävien vertailuperusteiden tärkeysjärjestyksestä. Tarkempaa vertailuperusteiden keskinäistä painotusta tai yksittäisten vertailuperusteiden painoarvoja ei siten tarvitse tarjouspyynnössä ilmoittaa.

Tärkeysjärjestyksellä tarkoitetaan yleensä määritystä siitä, että kahta asiaa toisiinsa verrattaessa toinen on merkitykseltään suurempi, yhtä suuri tai pienempi kuin toinen. Yksinkertaisimmin ja tavallisimmin tärkeysjärjestys ilmaistaan kirjaamalla verrattavat asiat luetteloksi siten, että merkitykseltään suurin on ensimmäisenä ja pienin viimeisenä. Ellei muuta ilmoiteta, luettelossa peräkkäin sijaitsevien asioiden merkitys voi myös olla yhtä suuri.

Tarjouspyynnön kohdassa "Valinta- ja vertailukriteerit" on seuraava luettelo "vertailukriteereistä":
"– Toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet ??tummennettu??
– Henkilöstöresurssit
– Palvelu-/toimintakuvaus ja referenssit
– Laadunhallinta ja seuranta-/kehitystoimintamallit
– Hinnoittelu ??tummennettu??"

Katson, että tarjouspyynnössä 2.5.2011 oleva luettelo vertailuperusteista osoittaa tavanomaisella, selkeällä ja riittävällä tavalla vertailuperusteiden tärkeysjärjestyksen. Se seikka, ettei tarjouspyynnössä ole nimenomaisesti ilmoitettu luetteloon kirjattujen seikkojen olevan "tärkeysjärjestyksessä", ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Kirjoitusteknisillä merkinnöillä on osoitettu kyseessä olevan myös järjestyksen osalta harkittu luettelo sekä erotettu toisistaan varsinaiset vertailuperusteet ja niiden alakohdat. Näin ollen katson, ettei tarjouspyyntö ole vertailuperusteiden tärkeysjärjestyksen ilmoittamisen osalta ollut puutteellinen tai muutoinkaan hankintasäännösten vastainen.

Tarjousvertailu ja hankintapäätös

Valittaja on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti, koska se on hankintapäätöstä tehdessään käyttänyt tarjouspyyntöön perustumattomia vertailuperusteita ja pisteytyksiä ja koska tarjoushintojen pisteytys ei ilmene hankintapäätöksestä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailussa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjoajilla on etukäteen tieto siitä, millä perusteilla parhaan tarjouksen valinta tehdään.

Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, miten tarjousten vertailuperusteet tulee painottaa ja pisteyttää. Hankintayksiköllä on siten harkintavaltaa myös sen suhteen, miten se määrittää tehtäväksi luonteeltaan erilaisten vertailuperusteiden, kuten hinnan ja ammattitaidon, osalta annettujen arvioiden vertailukelpoisiksi saattamisen ja yhdistelyn. Edellä mainittu tasapuolisen kohtelun periaate edellyttää, että tämä menettely saatetaan tarjoajien tietoon etukäteen siinä määrin kuin se voi vaikuttaa tarjousten sisältöön.

Tarjouspyynnön kohdassa "Valinta- ja vertailukriteerit" on ilmoitettu tarjousten vertailuperusteet edellä selostetuin tavoin. Hankintapäätöksessä on tarjousten vertailuperusteista esitetty seuraavaa: "Tarjouspyynnössä valintakriteerit oli ilmoitettu järjestyksessä toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet sekä hinta. Toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet jakautuivat henkilöstöresursseihin, palvelu-/toimintakuvaukseen ja referensseihin sekä laadunhallintaan ja seuranta-/kehitystoimintamalleihin."

Hankintapäätöksen liitteenä olevassa tarjousten vertailutaulukossa on esitetty tarjousten "toiminnallisten ominaisuuksien vertailu" 14 eri seikan osalta, jotka kaikki on mainittu tarjouspyynnön edellä selostetussa kohdassa "Tarjouksen sisältö". Muita kuin mainitussa tarjouspyynnön kohdassa esitettyjä seikkoja ei tarjousten arvioinnissa tämän vertailuperusteen osalta ole hankintapäätöksen mukaan käytetty. Hinnoittelun osalta vertailutaulukossa on ilmoitettu kunkin tarjouksen "kokonaisvuosihinta" euroina.

Edellä todetun perusteella katson, että tarjousten vertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita käyttäen ja että tarjousten vertailussa pisteytysperusteina käytetyt seikat ilmenevät hankintapäätöksestä riittävällä tarkkuudella.

Tarjousten pisteytyksestä ilmoitetaan hankintapäätöksen liitteenä olevassa tarjousten vertailutaulukossa seuraavaa: "Arviointi ja pisteytys: asteikolla 0–3. Jos tarjoajan antama tuote: enimmäkseen tavoitteiden vastainen 0; ei täysin vastaa tavoitetta 1; vastaa käsitystä hyvästä tuotteesta 2; osoittaa merkittävää lisäarvoa 3." Toiminnallisten ominaisuuksien vertailu on suoritettu antamalla pisteitä 14 seikan osalta.

Hankintapäätöksessä on tarjousvertailun lopputuloksen osalta esitetty seuraavaa: "Toiminnallisista ominaisuuksista Attendo MedOne Oy:n tarjous nousee henkilöstöresurssien sekä palvelu-/toimintakuvauksen ja referenssien osalta selkeästi parhaaksi. Laadunhallinta ja seuranta-/kehitystoimintamallit olivat kaikkien osalta tasaisen hyviä. Hinnat jakautuivat niin, että Mediradix Oy:n tarjous oli selkeästi kallein, loput kolme tarjousta olivat 10 % sisällä. Vertailu on liitteenä."

Hankintapäätöksessä on päätösehdotuksen perusteluna esitetty lisäksi seuraavaa: "Tärkein valintakriteeri oli toiminnalliset ominaisuudet, joissa selkeästi paras oli monella mittarilla Attendo MedOne Oy. Lisäksi Attendo MedOne Oy:n hinta ei merkittävästi poikennut halvimmasta."

Hankintapäätöksen liitteenä olevan tarjousten vertailutaulukon mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on saanut toiminnallisista ominaisuuksista 38 pistettä ja valittajan tarjous 29 pistettä. Voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailuhinta on ollut 489.000 euroa ja valittajan tarjouksen vertailuhinta 449.000 euroa.

Tarjouspyynnössä on edellä selostetuin tavoin ilmoitettu pelkästään tarjousten vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Katson ilmoitetun tärkeysjärjestyksen rajoittaneen hankintayksikön harkintavaltaa tarjousten vertailussa ja pisteytysmallin määrityksessä ainoastaan siten, että vertailuperusteen "hinnoittelu" merkitys vertailun lopputuloksen määrittämisessä ei ole saanut nousta suuremmaksi kuin vertailuperusteen "toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet" merkitys. Vastaavasti vertailuperusteen "toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet" minkään alakohdan merkitys ei ole saanut nousta suuremmaksi kuin luettelossa sen edellä olevan alakohdan merkitys.

Vertailuperusteen "toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet" kolmen alakohdan vertailussa käytetyt 14 tekijää on edellä todetuin tavoin pisteytetty samanpainoisesti. Ensimmäisenä vertailuperusteiden luettelossa ollut alakohta on pisteytetty seitsemää tekijää käyttäen, toisena ollut alakohta kuutta tekijää käyttäen ja kolmantena ollut alakohta yhtä tekijää käyttäen. Luettelon mukaista alakohtien tärkeysjärjestystä ei siten ole rikottu tarjousten vertailussa. Näin ollen katson, ettei tarjousten pisteytyksessä ole tämän vertailuperusteen osalta menetelty virheellisesti.

Hinta ja toiminnalliset ominaisuudet ovat laadullisesti erilaisia ja siten eri tavalla mitattavissa olevia tekijöitä, joiden yhdistely voidaan tehdä hyväksyttävästi monella erilaisella tavalla. Tarjouspyynnössä ei ole tarvinnut ilmoittaa vertailuperusteiden painotuksia eikä siten myöskään pisteytysmenetelmää, jolla hinnasta ja muista vertailussa käytetyistä tekijöistä annetut arviot saatetaan numeerisiksi tunnusluvuiksi ja yhdistellään.

Voittaneen tarjoajan tarjous on saanut vertailuperusteesta "toiminnalliset ja laadulliset ominaisuudet" yhdeksän pistettä eli noin 31 prosenttia enemmän pisteitä kuin valittajan tarjous, pisteiden hajonnan ollessa kolmen halvimman tarjouksen joukossa yhdeksän pistettä. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut vertailuhinnaltaan noin yhdeksän prosenttia kalliimpi kuin valittajan tarjous, hintahajonnan kolmen halvimman tarjouksen joukossa ollessa noin yhdeksän prosenttia.

Hankintapäätöksessä on ilmoitettu kaikkien tarjousten ja molempien vertailuperusteiden osalta tarjousvertailussa käytetyt tunnusluvut sekä se tapa, jolla niiden yhteisvaikutus on määritetty. Koska hinnan vaikutus tarjousvertailun lopputulokseen on voinut ilmoitetun tärkeysjärjestyksen mukaan olla enintään sama kuin toiminnallisten ja laadullisten ominaisuuksien, ei tarjousvertailun lopputulos ole tässä hankinnassa voinut olla mainittua rajoitusta rikkomatta muu kuin hankintayksikön hankintapäätöksessään ilmoittama.

Edellä esitetyillä perusteilla katson, ettei tarjousten vertailua ole suoritettu virheellisesti ja ettei hankintapäätös ole ollut tarjousten vertailun perusteiden ilmoittamisen osalta puutteellinen tai muutoinkaan hankintasäännösten vastainen.

Johtopäätös ja seuraamukset

Edellä lausutun perusteella katson, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Hankintalain 89 §:n 2 momentin ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin sekä asian ratkaisun huomioon ottaen katson, että olisi kohtuutonta, mikäli hankintayksikkö joutuisi pitämään määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Hylkään valituksen.

Velvoitan Coronaria Hoitoketju Oy:n korvaamaan Porin kaupungin oikeudenkäyntikulut 900 eurolla viivästyskorkoineen.

Äänestyksen lopputuloksen vuoksi velvollisena lausumaan uhkasakon määrästä ilmoitan olevani sitä koskevasta ratkaisusta markkinaoikeuden enemmistön kanssa samaa mieltä.

Vakuudeksi: Maarit Lindroos-Kokkonen

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 30.9.2013 taltionumero 3106.