MAO:142/12

ASIAN TAUSTA

Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymä on pyytänyt 4.10.2011 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 3.10.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia siivous- ja kiinteistönhoitopalveluista kolmen vuoden sopimuskaudelle 1.1.2012 alkaen sekä mahdolliselle vuoden pituiselle optiokaudelle.

Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymän johtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään sulkenut SOL Palvelut Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut ISS Palvelut Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 300.000–350.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

SOL Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.661,20 eurolla korkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemisen perusteena on hankintapäätöksen mukaan ollut se, että valittajan tarjouksesta ovat puuttuneet yhteistyökumppani Lappeen Huoltomestarit Oy:tä koskevat selvitykset ja asiakirjat. Hankintapäätöksessä ei kuitenkaan ole yksilöity, mitä selvityksiä ja asiakirjoja hankintayksikkö on tarkoittanut.

Tarjouspyynnössä on lueteltu tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset ja ilmoitettu, mitä selvityksiä ja todistuksia kelpoisuuden osoittamiseksi on tullut toimittaa. Valittaja on toimittanut kaikki tarvittavat selvitykset ja todistukset, jotka osoittavat valittajan kelpoisuuden hankinnan toteuttamiseksi. Hankintapäätöksessä ei myöskään ole kyseenalaistettu valittajan kykyä toteuttaa hankinta.

Tarjouksesta käy yksiselitteisesti ilmi yksinomaan valittajan olevan tarjouksen tekijä, eikä tarjousta ole allekirjoitettu minkään muun organisaation toimesta. Kiinteistönhoitopalvelujen osalta valittaja on tarjouksessaan informaation lisäämiseksi ilmoittanut käyttävänsä osassa palveluita Lappeen Huoltomestarit Oy:tä. Kyseessä on näin ollen ollut alihankkijaa koskeva ilmoitus.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä edellyttänyt, että tarjoajien on toimitettava mahdollisista alihankkijoista kaikki vastaavat selvitykset kuin mitä tarjoajilta on edellytetty. Mikäli hankintayksikkö on tätä kuitenkin tarkoittanut, tarjouspyyntöä voidaan pitää tältä osin epäselvänä. Koska hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta perusteella, jota ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä, hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista kohtelua eikä johtamaan yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamiseen.

Vastine

Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla korkoineen.

Valittajan tarjous on käsittänyt sen omana palveluna tarjoamat siivouspalvelut sekä alihankkijan kautta tarjotut kiinteistönhoitopalvelut. Valittajan tarjouksessa ei kuitenkaan ole selvitetty kiinteistönhoitopalveluiden osalta henkilöstöä, referenssejä vastaavista kohteista, osallistuvan työnjohdon ja henkilöstön koulutusta, esimiehen nimeämistä, työnvalvontaa, päivystyksen järjestämistä eikä koneita ja laitteita. Kyseiset seikat olisi tullut selvittää samalla tavalla kuin ne on selvitetty tarjouksessa siivouspalveluiden osalta, jotta hankintayksikölle olisi muodostunut käsitys tarjotuista kiinteistönhoitopalveluista. Tarjouksen liitteenä on ollut ainoastaan Lappeen Huoltomestarit Oy:n kaksisivuinen yleisesite yrityksestä organisaatiokaavioineen.

Tarjouspyynnössä on todettu, että hankintayksikkö käsittelee tarjouksen sen käsityksen perusteella, minkä se tarjouksesta saa. Hankintayksikölle ei ole syntynyt valittajan tarjouksen perusteella selvyyttä kiinteistönhoitopalveluiden järjestämisestä.

Valittajan tarjousta ei voida vertailla vertailuperusteiden ”toimituskyky” ja ”koneet ja laitteet” perusteella, koska valittaja ei ole esittänyt henkilökunnan koulutusta eikä koulutusjärjestelmää kuvaavia selvityksiä eikä kiinteistönhoitopalveluiden osalta selvityksiä koneiden ja laitteiden määrästä ja soveltuvuudesta kohteisiin. Mikäli valittajan tarjous olisi otettu tarjousvertailuun, hankintayksikkö olisi rikkonut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta.

Kuultavan lausunto

ISS Palvelut Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että hankintayksikön vastineessaan esittämät perusteet poikkeavat hankintapäätöksessä esitetyistä tarjouksen poissulkemisperusteista.

Hankintayksikkö on vastineessaan vedonnut siihen, että se olisi tarvinnut kalustotietoja sekä tietoja henkilöstöstä ja sen koulutuksesta tarjousvertailussa. Menettely, jossa samaa perustetta käytetään sekä soveltuvuusvaatimuksena että vertailuperusteena ilman, että tarjouspyynnössä kerrotaan, kuinka ne eroavat toisistaan, on kuitenkin hankintasäännösten vastainen. Myöskään tilinpäätöstietoja ei voida käyttää sekä soveltuvuusvaatimuksena että vertailuperusteena.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti käyttänyt samoja seikkoja sekä soveltuvuusvaatimuksina että vertailuperusteina.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 52 §:n 1 momentin mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Hankintalain 56 §:n 2 momentin mukaan tarjoaja, joka ei täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on kuitenkin käytettävä sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksiklle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106) mukaan vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymän ylläpitämien ammatti- ja aikuisopiston kiinteistöjen siivous- ja kiinteistönhoitopalveluiden suorittamisesta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”kelpoisuusvaatimukset” on edellytetty muun ohella, että tarjoajan talouden on tullut olla kunnossa, tarjoajalla on tullut olla riittävästi henkilökuntaa ja henkilökunnan ammattitaidon on tullut olla hyvä. Tarjouspyynnön mukaan kiinteistönhoitajilla on tullut olla suoritettu jokin alaan liittyvä koulutus/kurssi tai heillä on tullut olla työkokemusta vähintään kolme vuotta. Siivoojilla on tullut olla laitoshuoltajan tai jonkin muun alan koulutus/kurssi tai vähintään kahden vuoden työkokemus. Lisäksi tarjoajalla on tullut olla vastuuvakuutus.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteiksi on tarjouspyynnössä asetettu seuraavat tekijät:

”1. Tarjoushinta (pisteet 0…50)
Kiinteistönhoito ja siivous arvioidaan yhteishintana

2. Kokonaistuntimäärä (pisteet 0…20)
Kiinteistönhoito ja siivous arvioidaan yhteistuntimääränä

3. Laatujärjestelmä (pisteet 0…10)
Sertifioitu järjestelmä tai muu laatujärjestelmä

4. Toimituskyky (pisteet 0…10)
Organisaatio, henkilökunnan koulutus, koulutusjärjestelmä, henkilöstön määrä, taloudellinen vakavaraisuus, liikevaihto

5. Koneet ja laitteet (pisteet 0…10)
Koneiden ja laitteiden määrä ja soveltuvuus kohteisiin.”

Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu seuraavaa: ”Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymä arvioi laatukriteerit tarjouksesta saamansa käsityksen sekä omien tietojensa ja näkemyksensä pohjalta, muilta osin valintamenettelyssä sovelletaan voimassa olevaa hankintalakia.”

Markkinaoikeus muistuttaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että tarjoajaan liittyviä tekijöitä ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailussa vaan tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa. Tarjouspyynnöstä tulee lisäksi riittävän selkeästi ilmetä, miltä osin tarjoajilta pyydettyjä selvityksiä tullaan käyttämään tarjoajan soveltuvuuden ja miltä osin tarjousten vertailussa tarjousten keskinäisen paremmuuden arviointiin. Tarjouksen vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnöstä tulee ilmetä, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun ja joiden perusteella tarjousten pisteytys tehdään.

Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperuste ”toimituskyky” ja sen osatekijöiksi ilmoitetut organisaatio, henkilöstön määrä, taloudellinen vakavaraisuus ja liikevaihto liittyvät lähtökohtaisesti enemmän tarjoajan soveltuvuuden kuin tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Näiltä osin tarjoajan soveltuvuuden arvioinnissa on lisäksi tarjouspyynnöstä ilmenevin tavoin tullut huomioida pitkälti samoja seikkoja, joihin vertailuperusteen ”toimituskyky” arviointi on perustunut. Hankintayksikkö ei siten tältä osin ole tarjouspyynnössään tehnyt riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten laadun vertailuun liittyvien seikkojen välillä eikä ole ottanut hankintasäännösten edellyttämällä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta. Tarjouspyyntö on tältä osin ollut hankintasäännösten vastainen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut vertailuperusteen ”kokonaistuntimäärä” osalta, että kiinteistönhoito ja siivous arvioidaan yhteistuntimääränä. Markkinaoikeus katsoo, että kokonaistuntimäärä liittyy kiinteästi tarjouksen kokonaishintaan ja että vertailuperustetta kokonaistuntimäärä voidaan pitää osittain päällekkäisenä hintavertailun vertailuperusteen ”tarjoushinta” kanssa. Hinnan suhteellinen merkitys ei siten ole kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa vastannut sille tarjouspyynnössä ilmoitettua painoarvoa. Asiassa ei ole ilmennyt, että kyseisen kokonaistuntimäärää koskevan vertailuperusteen avulla olisi ollut kysymyksessä olevassa hankinnassa mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin.
Edellä sanotun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadittu tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.
Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainitut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua enemmälti hankintamenettelyn lainmukaisuudesta.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei ole vielä pantu täytäntöön, joten se voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintamenettelyn virheellisyyden luonne huomioon ottaen hankintayksikön virhettä ei ole mahdollista korjata muulla tavoin kuin siten, että hankintayksikkö järjestää hankinnasta kokonaan uuden tarjouskilpailun, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymän johtajan 23.11.2011 tekemän hankintapäätöksen (§ 57). Markkinaoikeus kieltää Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymän korvaamaan SOL Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Pasi Yli-Ikkelä ja Matti Vedenkannas.