MAO:209/12

ASIAN TAUSTA

Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 7.10.2011 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia työvoimapoliittisista aikuiskoulutuksista (muun muassa "27. Kuljetusalan perus- tai ammattitutkintoon, tai niiden osiin valmistava koulutus, kapasiteetti, Jalasjärvi") ajalle 1.1.2012–31.12.2012. Lisäksi hankintailmoituksessa on varattu mahdollisuus myöhempään suorahankintaan optiomenettelynä enintään viisi kertaa kolmen vuoden aikana.

Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut tarjouspyynnön 27 kohdan mukaisen koulutuksen "kuljetusalan perus- tai ammattitutkintoon tai niiden osiin valmistava koulutus, kapasiteetti, Jalasjärvi" osalta Jalasjärven kunnan JAKK liikelaitoksen tarjouksen.

Markkinaoikeus on 10.1.2012 antamallaan päätöksellä hylännyt hankintayksikön vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Hankinnan arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 439.700 euroa ja mahdollisine optioineen 2.638.200 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja keskeyttää hankinnan.

Perusteet

Kilpailuneutraliteetin saavuttamiseksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tulisi kilpailuttaa työvoimapoliittinen kuljettajakoulutus siten, että kuljettajakoulutus kilpailutetaan erikseen kaikkien koulutuspalvelujen tuottajien kesken ja tutkintojen vastaanotto erikseen ammatillisilta koulutusorganisaatioilta, joilla on Opetushallituksen järjestämissopimus. Perustason ammattipätevyys antaa ammatillisen pätevyyden ja on siksi riittävä työllistymiskriteeriksi. Perus- ja ammattitutkinnot pitää kilpailuttaa erikseen ammatillisilta oppilaitoksilta, jos koulutukseen halutaan liittää ammatillinen tutkinto.

Työvoimapoliittisen tarjouspyynnön vaatimus tutkinnon suorittamisesta on rajoittanut kilpailua ammatillisen kuljettajakoulutuksen toteuttamisessa. Ehto on suosinut ammatillisia oppilaitoksia suhteessa yksityisiin koulutuksen tuottajiin. Perus- ja ammattitutkintojen suorittaminen on Opetushallituksen myöntämän järjestämisluvanvaraista toimintaa, eikä Opetushallitus ole myöntänyt lupia yksityisille koulutuspalvelun tuottajille. Ammatillinen aikuiskoulutuskeskus tai oppilaitos, joka sekä järjestää koulutuksen että ottaa tutkinnot vastaan, on tästä syystä saanut toiminnalleen erityisen suuren kilpailuedun.

Yksityisen koulutuspalvelun tuottajan, kuten valittajan, on tullut tehdä sopimus aikuiskoulutuskeskuksen tai oppilaitoksen kanssa tutkintojen vastaanottamisesta, jotta se on voinut osallistua tarjouskilpailuun. Maksut tutkinnon vastaanottamisesta sekä tutkinnon vastaanottajien matkustamisesta ja yöpymisestä ovat nostaneet valittajan tarjoushintaa.

Opetushallituksen rahoituksen käyttö samassa koulutuksessa työvoimakoulutuksen kanssa on vääristänyt kilpailua. Ammatilliset oppilaitokset saavat Opetushallitukselta valtionosuuksina ammatillisen koulutuksen toteuttamiseen osoitettuja varoja, jotka oppilaitos voi käyttää harkintansa mukaan. Omaehtoisten opiskelijoiden kouluttaminen työvoimapoliittisen koulutusryhmän yhteydessä laskee opiskelijoista syntyviä kustannuksia, mistä seuraa yksikköhinnan pieneneminen ryhmäkoon noustessa. Kysymyksessä on merkittävä kilpailuetu etenkin ammatillisille aikuiskoulutuskeskuksille.

Voittanut tarjoaja on saanut edellä mainitusta omaehtoisen koulutuksen järjestämisestä samassa yhteydessä ja tutkintojen järjestämisoikeudesta kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa laskennallisena hyötynä noin 110.000–130.000 euroa. Ammatillisten koulutusorganisaatioiden 0-prosentin arvonlisäverokanta antaa merkittävän kilpailuedun etenkin ammatillisille aikuiskoulutuskeskuksille ja on siten kilpailua vääristävä, koska maksetun arvonlisäveron palautus parantaa ammatillisten koulutusorganisaatioiden asemaa yksityisiin toimijoihin nähden.

Yksityisen koulutuspalvelun tuottajan on mahdotonta kilpailla ammatillisia oppilaitoksia vastaan, jos sallitaan Opetushallituksen rahoituksen käyttö samassa koulutuksessa työvoimakoulutuksen kanssa sekä työvoimapoliittista ryhmää kouluttavan ammatillisen koulutusorganisaation vastaanottavan tutkintoja.

Työvoimakoulutukset ovat jo pitkään, etenkin kuljettajakoulutusten osalta, keskittyneet Suomessa tietyille ammatillisille aikuiskoulutuskeskuksille ja oppilaitoksille. Lisäksi kuljettajakoulutukset hankitaan niin sanottuna klusterihankintana, jolloin koulutustarjoukset voidaan osoittaa suurempien kaupunkien tai toimijoiden alueelle. Tarjouspyynnössä kuljettajakoulutus on osoitettu Jalasjärven kuntaan, jossa toimii kuljettajakoulutusta tuottava kunnan omistama ammatillinen aikuiskoulutuskeskus. Tarjouspyynnön rajaaminen vain tietylle paikkakunnalle on heikentänyt yksityisen toimijan alallepääsyä.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 300 eurolla.

Valitus on kohdistunut ammatillisen aikuiskoulutuksen tutkintojärjestelmään, oppilaitosten valtionosuusjärjestelmään sekä arvonlisäverojärjestelmään. Mikäli näiden katsotaan olevan yksityisiä palveluntuottajia kohtaan syrjiviä, on asiaan puuttuminen pikemminkin Kilpailuviraston tehtävä. Ammatillisen aikuiskoulutuksen järjestämisestä säädetään sitä koskevassa lainsäädännössä.

Hankinnassa ei ole menetelty virheellisesti. Hankintayksikkö ei ole tutkintotavoitteista koulutusta hankkiessaan toiminut virheellisesti, syrjivästi tai kilpailua rajoittavasti. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että koulutuksen järjestäjällä olisi tutkinnon järjestämislupa, vaan siinä on pidetty riittävänä sopimusta tällaisen tahon kanssa.

Tarjouspyynnön liitteenä olleissa hankinnan periaatteissa on viitattu julkisesta työvoimapalvelusta annettuun lakiin, jonka mukaan koulutuksen hintaa vähentävänä tekijänä tulee ottaa huomioon muu koulutuksen toteutukseen kohdistuva valtion rahoitus. Tästä syystä tarjouksen liitteenä on edellytetty hintaerittelyä, jossa tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksen kokonaishinnasta vähennettävät valtionavustukset ja korvaukset. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut normaalin markkinatason mukainen. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä, että tarjottu hinta olisi sisältänyt päällekkäistä valtion rahoitusta.

Koulutuksen hinnan arvioinnissa on verrattu arvonlisäverottomia hintoja.

Kuultavan lausunto

Jalasjärven kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäveron sisältävät oikeudenkäyntikulut 2.675,25 eurolla korkoineen.

Valittaja ei ole valituksessaan yksilöinyt, millä tavalla hankintapäätös olisi ollut hankintalain vastainen. Valituksessa on esitetty vain työvoimapoliittista koulutusta koskevaa arvostelua ja parannusehdotuksia. Valittajalla olisi ollut mahdollisuus hakea näyttötutkinnon järjestämislupaa. Sillä on ollut yhtäläiset mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa. Yksityiset koulutuspalveluiden tuottajat ovat voittaneet muita tarjouskilpailuja, joihin on osallistunut ammatillisia oppilaitoksia.

Väite kuultavan saamasta kilpailuedusta omaehtoisten opiskelijoiden kouluttamisessa ja siihen saatavasta rahoituksesta on perusteeton. Hankinnan kohteena olevan työvoimakoulutuksen mukaisesti koulutettavat opiskelijat eivät liity valtionosuusrahoitukseen millään tavalla. Omaehtoiseen koulutukseen osallistuvat käyvät samoja teoriatunteja kuin hankinnan kohteena olevaan opetukseen osallistuvat, mutta koulutustarjoukseen laadintaan ja hinnoitteluun nämä opiskelijat eivät ole vaikuttaneet.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään todennut muun ohella seuraavaa.

Työvoimapoliittisissa tarjouspyynnöissä tutkinnonsuorittamisvaatimus ja valtionosuusrahoitus rajoittavat kilpailua ammatillisissa kuljettajakoulutuksissa. Kilpailulainsäädännön vastaista toimintaa eikä mitään yhteiskunnan rahoitusta tai tutkinnonjärjestämisoikeutta saa käyttää niin, että ne yhdessä antavat selvän kilpailuedun tietylle koulutuksen tuottajalle. Valtionosuusrahoituksen käyttöä ei valvo mikään viranomainen kilpailuneutraliteetin näkökulmasta. Sen vuoksi markkinaoikeuden tulee voida tutkia tämä rahoituksellinen ja tutkinnon järjestämisoikeudellinen epäkohta.

Valittaja ei ole velvollinen korvaamaan voittaneen tarjoajan oikeudenkäyntikuluja.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 94 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeus on siten toimivaltainen valituksesta tutkimaan, onko tietyssä yksilöidyssä julkista hankintaa koskevassa menettelyssä toimittu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Sen sijaan markkinaoikeus ei ole julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan kilpailulainsäädäntöön, ammatillisen aikuiskoulutuksen tutkintojärjestelmään tai arvonlisäverotukseen liittyviä kysymyksiä eikä hankintayksikön toiminnan menettelytapojen laillisuutta yleisesti.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus on valituksen johdosta tutkinut sen, onko hankintayksikkö menetellyt valituksen kohteena olevassa hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan kohde

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta. Hankittavana koulutuksena on muun ohella ollut vuonna 2012 alkavaksi ilmoitettu "Kuljetusalan perus- tai ammattitutkintoon, tai niiden osiin valmistava koulutus, kapasiteetti, Jalasjärvi". Tarjouspyynnön kohdassa "Vähimmäisehdot" on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajalla on tutkintotavoitteisessa koulutuksessa oltava tutkintotoimikunnan myöntämä oikeus näyttötutkintojen järjestämiseen tai alihankintasopimus kysymyksessä olevan oikeuden omaavan tahon kanssa.

Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus määritellä, minkälaista koulutusta se haluaa hankkia ja minkälaisia muita hankinnan kohteeseen liittyviä vaatimuksia se asettaa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön asettamaa vaatimusta tutkintotavoitteellisesta koulutuksesta voidaan hankinnan tavoitteet huomioiden pitää perusteltuna. Hankintayksikkö on näin ollen harkintavaltansa rajoissa voinut määritellä hankinnan kohteen siten, että se on yhdistänyt varsinaiseen koulutukseen myös tutkintojen antamisen.

Mainittua vaatimusta ei ole katsottava perusteettomasti kilpailua rajoittavaksi, kun otetaan erityisesti huomioon se, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty tarjoajalla itsellään olevan tutkintotoimikunnan myöntämää oikeutta näyttötutkintojen järjestämiseen, vaan on riittänyt, että tarjoajalla on ollut alihankintasopimus tutkintojen järjestämisoikeuden omaavan tahon kanssa. Tarjouspyyntöä ei siten ole rajattu vain kyseiset oikeudet omaaville palveluntuottajille, eikä vaatimusta näin ollen voida pitää tarjouskilpailusta kiinnostuneita tarjoajia syrjivänä. Se, että tutkinnon järjestämistä koskevan alihankintasopimuksen solmiminen saattaa nostaa jonkin verran sellaisen tarjoajan tarjoushintaa, jolla kyseistä oikeutta ei ole, ei anna aihetta arvioida asiaa kysymyksessä olevassa hankinnassa toisin.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön vaatimus koulutuksen järjestämisestä Jalasjärvellä olisi heikentänyt yksityisen toimijan alallepääsyä, markkinaoikeus toteaa, ettei edellä mainittu vaatimus ole estänyt valittajaa jättämästä tarjousta nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa. Asiassa ei siten ole perusteita katsoa hankintayksikön menetelleen hankinnan kohteen määrittelyssä tältäkään osin valittajaa syrjivästi.

Tarjoushinta

Hankintalain 64 §:n mukaan, jos tarjoajana on hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluva yksikkö taikka, jos tarjoaja on saanut tai on saamassa hankintayksiköltä tarjoushintaan vaikuttavaa taloudellista tukea, hankintayksikön tulee tarjousten vertailussa ottaa huomioon sille aiheutuvat todelliset tarjoushintaan vaikuttavat seikat, kuten edellä mainittu taloudellinen tuki.

Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa voittaneen tarjouksen tehnyt JAKK liikelaitos on Jalasjärven kunnan omistama liikelaitos, joka ei kuulu hankintayksikön omaan organisaatioon hankintalain 64 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että voittanut tarjoaja olisi saanut tai saamassa taloudellista tukea hankintayksiköltä. Valittajan viittaaman valtionavustuksen osalta kysymys on avustuksesta, joka on annettu hankintayksiköstä ja avustuksen myöntäjästä erilliselle yhteisölle, eikä siinä siltä osin ole kysymys hankintayksikölle aiheutuvasta ostettavan palvelun lisähinnasta. Näin ollen hankintalain 64 § ei tule nyt kysymyksessä olevassa asiassa sovellettavaksi.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä tarjouksen, joka on hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjoajan saaman lainvastaisen valtiontuen vuoksi. Ennen hylkäämispäätöstä tarjoajalle on varattava kohtuullinen aika sen osoittamiseksi, että valtiontuki on myönnetty laillisesti.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintayksiköllä ole hankintalain 63 §:n nojalla velvollisuutta hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaista tarjousta, vaan sillä on tältä osin harkintavaltaa.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ole menetellyt hankinnassaan tältä osin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on ottanut voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousvertailuun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan ja jos kuultava joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Parkanon Liikenne-Center Oy:n korvaamaan Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 300 eurolla.

Markkinaoikeus velvoittaa Parkanon Liikenne-Center Oy:n korvaamaan Jalasjärven kunnan oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästys-korkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.