MAO:216/12

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupunki on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia rakennus- ja maalaustöistä puitesopimuskaudelle 1.1.2012–31.12.2012.

Helsingin kaupungin Palmia-liikelaitoksen johtokunta on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään muun ohella hylännyt valittajan tarjouksen alihintaisena sekä valinnut yhdeksän puitesopimustoimittajaa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 4–4,8 miljoonaa euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Scansil Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen.

Perusteet

Valittajan tarjous on hylätty alihintaisena. Valittajan tarjous ei ole kuitenkaan ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen valittajan hintojen poiketessa alle 10 prosenttia halvimmasta hyväksytystä hinnasta. Alihintaisuuden perusteella on hylätty myös muita tarjouksia.

Valittajan tarjoamat tuntihinnat ovat olleet keskimääräisiä työntekijöiden tuntihintoja, jotka ovat valittajalle taloudellisesti kannattavia. Hinnat alittavat hieman TES-sopimuksen mukaiset hinnat käytettäessä pelkästään suomalaisia työntekijöitä. Valittaja käyttää kuitenkin sopimusehtojen mukaisesti alihankkijoita ja Euroopan unionin alueen työvoimaa. Virolainen yritys voi maansa lainsäädännön mukaan tarjota halvempia tuntihintoja. Euroopan unionin jäsenmaan Viron työntekijät voivat työskennellä toisessa jäsenmaassa kuusi kuukautta oman maansa työsopimusehdoin. Useimmat tarjouspyynnön kohteena olevat työt keskittyvät kesän kolmen kuukauden aikana suoritettaviksi, jolloin alihankinnan tarve on suurin kaupungin omien työntekijöiden lomien vuoksi.

Taloudellisiin realiteetteihin kuuluu myös, että markkinataloudessa voidaan lyhyellä aikavälillä tehdä kannattamattomia kauppoja esimerkiksi työllisyyden tai markkinaosuuden kasvattamiseksi. Sopimus Helsingin kaupungin kanssa luo uskottavuutta yksityisten asiakkaiden keskuudessa, jolloin yritykselle voidaan saada parempi kate näistä töistä.

Rakennus- ja maalaustyösopimuksen mukaan yrityksellä on oikeus lisätä alihankintaurakoiden laskutukseen viiden prosentin yleiskustannuslisä. Alihankkijoilta ei ilmeisesti edellytetä, että työ suoritetaan tarjouskilpailussa tarjotuilla tuntihinnoilla vaan nämä voivat itsenäisinä yrityksinä hinnoitella työnsä vapaasti. Urakoitsijalla on myös oikeus veloittaa tarvikkeiden, materiaalien ja laitteiden osalta 12 prosentin suuruinen yleiskustannuslisä. Monissa kohteissa materiaalihankintojen osuus saattaa olla suurempi kuin laskutetun työn osuus. Tämä mahdollistaa yritykselle ylimääräisen tuoton kompensoimaan alhaista tuntihintaa.

Vastine

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.240 eurolla korkoineen.

Tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjoajien on tullut ilmoittaa vertailuhinnan laskemista varten työntekijän ammattitaidon perusteella jaotellut tuntiveloitushinnat, hinnat Helsingin kaupungin työmailla yleisimmin käytetyistä materiaaleista sekä tarvikkeiden ja materiaalien kuljetuskustannusten hinnat. Tuntiveloitushinta on määritelty tarkemmin tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä on vielä edellytetty, että tarjoajan on annettava tarjouksessaan selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan soveltavansa tarjoamaansa työhön rakennusalan työehtosopimusta. Valittajan tarjouksessaan ilmoittamat tuntiveloitushinnat ovat vaikuttaneet poikkeuksellisen alhaisilta, ja hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta kirjallisen selvityksen tarjouksen perusteista sekä selvityksen annetuista hinnoista. Valittaja on ilmoittanut selvityksessään muun ohella noudattavansa TES-sopimusta ja lisänneensä sopimuksen vähimmäispalkkoihin kaikki tarjouspyynnössä tuntiveloitushintaan edellytetyt kulut. Selvityksessä on vielä todettu, että valittaja käyttää työssä paljon ammattitaitoisia maahanmuuttajia, joista monelle tärkeintä ei ole palkan suuruus vaan se, että työnantaja tarjoaa heille tasavertaisen mahdollisuuden työn tekemiseen.

Tarjouskilpailun alustavassa hintavertailussa havaittiin, että osa tarjouksista vaikutti poikkeuksellisen alhaisilta tuntiveloitushintojen osalta. Hankintayksikkö pyysi tämän johdosta Rakennusliitolta ja Rakennusteollisuusliitolta tarkan selvityksen alimmista mahdollisista tuntihinnoista, jotka täyttävät työntekijälle työstä maksettavat lakisääteiset korvaukset sosiaalikuluineen. Selvityksen laskelma on tehty käyttäen lähtöhintana rakennusalan työehtosopimuksen mukaisia vähimmäispalkkoja tarjouspyynnössä määritetyille palkkaryhmille lisäämällä vähimmäispalkkoihin lakisääteiset toimialan työehtosopimuksen edellyttämät työnantajalle koituvat maksut. Laskelmia on tarkistettu vielä alaspäin muun muassa työvaatteiden mahdollisen kierrätyksen, työkalukorvauksen, kotimatkakorvauksen sekä työmarkkinajärjestön jäsenmaksun osalta. Laskelmassa ei ole toisaalta otettu huomioon yleiskuluja, katetta eikä alle neljän metrin korkuisissa työkohteissa tarvittavia telinekuluja.

Valittajan tarjoamat tuntihinnat ovat noin 10 prosenttia alhaisemmat kuin selvityksen mukaiset alimmat mahdolliset tuntihinnat. Valittajan tuntihinnoilla ei ole mahdollista kattaa toimialan yleissitovan ja valittajan tarjouksessaan ilmoittaman rakennusalan työehtosopimuksen mukaisia vähimmäiskuluja työntekijöille maksettavien korvausten osalta. Valittajan tarjoamat hinnat eivät ole voineet myöskään sisältää kaikkia niitä kuluja, joiden hankintayksikkö on edellyttänyt sisältyvän tarjottuihin tuntihintoihin.

Työlainsäädännön mukaan suomalaiseen yritykseen suoraan palkattu ulkomaalainen on työehtojen suhteen samassa asemassa kuin suomalainen. Täten perusteltuna syynä ei ole voitu pitää sitä, että työntekijä on maahanmuuttaja, joka ei työnantajan mielestä pidä palkan suuruutta merkittävänä seikkana.

Valittajan tarjouksen alihintaisuus verrattuna rakennusalan liitoilta pyydettyyn selvitykseen on antanut syyn epäillä, ettei valittaja noudata työnantajan kaikkia lakisääteisiä velvoitteita. Valittajalta pyydettyä lisäselvitystä ei voitu pitää hyväksyttävänä. Lisäksi selvitys on antanut ymmärtää valittajan syyllistyvän ammattitoimintaa koskevaan vakavaan sopimattomuuteen. Työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamatta jättäminen muodostaa vakavan virheen ammattitoiminnassa.

Valittaja ei ole selvityksessään perustellut alhaisia hintojaan virolaisen alihankinnan avulla. Laki lähetetyistä työntekijöistä edellyttää kuitenkin sitä, että lähetettyihin työntekijöihin sovelletaan toimialan yleissitovan työehtosopimuksen ehtoja samalla tavalla kuin kotimaiseenkin työntekijään.

Yleiskustannuslisää ei voi käsittää menetelmänä, jonka avulla urakoitsija voi palvelua laskuttaessaan automaattisesti korottaa tarjoamaansa tuntiveloitushintaa siten, että korotus nostaa urakoitsijan katetta.

Tuntiveloitushintojen kohdalla on mahdollista todeta, että niiden on oltava vähintään tietyllä laskettavissa olevalla tasolla, jotta hintojen voidaan katsoa sisältävän kaikki lakisääteiset kulut. Tämän vuoksi hankintayksikkö on pyytänyt lisäselvityksen kaikilta sellaisilta tarjoajilta, joiden tuntiveloitushinnat ovat jääneet kyseisen rajan alle. Valittajan tarjouksen kokonaishinta on ollut 23 prosenttia halvempi kuin hyväksyttyjen tarjousten kokonaishintojen keskiarvo sekä yli 41 prosenttia halvempi kuin kaikkien tarjousvertailuun hyväksyttyjen tarjousten keskiarvo.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu pyyntö voi koskea erityisesti esimerkiksi palvelun suorittamisen taloudellisia ratkaisuja, poikkeuksellisen edullisia hankinnan toteuttamista koskevia ehtoja, ehdotetun ratkaisun omintakeisuutta, hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattamista tai tarjoajan saamaa valtiontukea. Hankintayksikön on tarkistettava tarjouksen pääkohdat selvityksen perusteella.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107 ja 108) on edellä mainitun pykälän 1 momentin osalta todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnöss edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön on pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön on annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen. Hankintayksikkö ei siten voi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jätettäessä, vaan sen tulee tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Hankintapäätöksessä on perusteltu valittajan tarjouksen hylkäämistä alihintaisena sillä, että valittajan tarjoamat hinnat alittavat Rakennusliitolta ja Rakennusteollisuusliitolta saadut alimmat mahdolliset työehtosopimuksen mukaiset tuntihinnat ja ettei valittajan hankintayksikön pyynnöstä antamaa selvitystä alhaisesta hinnasta ole voitu pitää hyväksyttävänä.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia rakennus- ja maalaustöistä. Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoaja voidaan sulkea pois tarjouskilpailusta, jos häntä tai hänen alihankkijaansa koskee jokin hankintalain 54 §:n harkinnanvarainen poissulkemisperiaate tai tilaajavastuulain soveltamisalaan kuuluvissa hankinnoissa jos tarjoajan toimittama tarjouspyynnön 3.3 kohdan mukainen selvitys osoittaa, että tarjoaja on syyllistynyt vakavaan virheeseen ammattitoiminnassa. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu, että tarjoaja suljetaan tarjouskilpailusta, jos hän ei täytä hankintayksikön asettamia soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksia.

Tarjoajan on tullut ilmoittaa erikseen seitsemän aloittelevan ammattilaisen (rakennusalan työehtosopimus, ryhmä III), seitsemän ammattilaisen (rakennusalan työehtosopimus, ryhmä IV), seitsemän kokeneen tai erittäin kokeneen ammattilaisen (rakennusalan työehtosopimus, ryhmät V ja VI) sekä työnjohtajan ja vastaavan tai vastuullisen työnjohtajan tuntiveloitushinnat tarjouslomakkeella työkohteen sijaitessa Helsingin kaupungin alueella sekä Helsingin kaupungin ulkopuolella. Edellä mainittujen lisäksi tarjoajan on tullut ilmoittaa Helsingin kaupungin ulkopuolisissa kohteissa matkakorvaus, lomakkeella yksilöityjen tarvikkeiden hinnat sekä tarvikkeiden ja materiaalien kuljetushinnat.

Tarjouspyynnössä on todettu tuntiveloitushinnoista, että ne ovat normaalityöaikana tehtävän työn kokonaishintoja (euroa/tunti), joihin sisältyvät kaikki sosiaali- ja yleiskulut, vakuutukset, henkilökuljetukset ja mahdolliset päivärahat. Tuntiveloitushintoihin on todettu sisältyvän myös kaikki sopimuskauden aikana tulevat työntekijöiden palkalliset vapaapäivät, itsenäisyys- ja vapunpäivät, työajan lyhennyspäivät, työehtosopimuksen mukaiset työkalukorvaukset sekä korvaus käsityökalujen käytöstä ja telineet alle neljän metrin korkuisissa työkohteissa.

Tarjouspyynnössä on todettu yleiskustannuksista, että rakennus- ja maalaustöissä yleiskustannukset sisältyvät tuntiveloitushintaan lukuun ottamatta aliurakoita, joiden yleiskustannuslisä on viisi prosenttia ja että pelkkää työtä alihankintana tilattaessa tulee laskutuksessa noudattaa tarjouksessa annettuja tuntihintoja. Tarvikkeiden, materiaalien ja laitteiden osalta yleiskustannuslisäksi on ilmoitettu 12 prosenttia.

Tarjoajan on tullut toimittaa tarjouksensa liitteenä selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista.

Tarjouspyynnössä on todettu tarjoushinnan ilmoittamisesta, että tarjoaja voidaan hankintalain 63 §:n mukaan sulkea pois tarjouskilpailusta, jos tarjous on hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden poikkeuksellisen alhainen ja että hankintayksikkö pyytää tarjoajalta kirjallisen selvityksen tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintayksikön mukaan se on saanut yhteensä 41 tarjousta, joista osa on vaikuttanut sen arvion mukaan tuntiveloitushintojen osalta poikkeuksellisen alhaisilta. Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on pyytänyt Rakennusliitolta ja Rakennusteollisuusliitolta selvityksen alimmista mahdollisista tuntihinnoista, jotka täyttävät työntekijälle työstä maksettavat lakisääteiset korvaukset sosiaalikuluineen. Rakennusliiton ja Rakennusteollisuusliiton laskelmassa on käytetty lähtöhintana rakennusalan työehtosopimuksen mukaisia vähimmäispalkkoja tarjouspyynnössä määritellyille palkkaryhmille lisäämällä vähimmäispalkkoihin lakisääteiset toimialan työehtosopimuksen edellyttämät työnantajalle koituvat maksut.

Koska laskelman tarkoituksena on ollut selvittää alimmat mahdolliset tuntihinnat, on hankintayksikön mukaan Rakennusliiton ja Rakennusteollisuusliiton selvityksen mukaisia hintoja tarkistettu vielä alaspäin muun muassa työvaatteiden mahdollisen kierrätyksen, työkalukorvauksen, kotimatkakorvauksen sekä työmarkkinajärjestön jäsenmaksun osalta. Hankintayksikkö on näin ollen saanut alimmiksi mahdollisiksi hyväksyttäviksi tuntihinnoiksi aloittelevan ammattilaisen osalta 19,06 euroa tunnilta, ammattilaisen osalta 21,18 euroa tunnilta ja kokeneen tai erittäin kokeneen ammattilaisen osalta 23,16 euroa tunnilta. Laskelmiin ei ole sisältynyt yleiskuluja, katetta eikä korvausta telineiden käytöstä. Hankintayksikön mukaan se ei ole voinut hyväksyä kyseisten hintojen alle jääviä tuntiveloitushintoja, koska tuolloin hinnat alittaisivat työntekijälle työstä maksettavat lakisääteiset korvaukset sosiaalikuluineen.

Valittajan tarjouksesta ilmenee valittajan aloittelevan ammattilaisen tuntihinnaksi 17 euroa, ammattilaisen tuntihinnaksi 19 euroa ja kokeneen tai erittäin kokeneen ammattilaisen tuntihinnaksi 21 euroa.

Hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta kirjallista selvitystä siitä, mitä sen tarjoamat tuntihinnat sisältävät ja ovatko ne valittajan soveltaman työehtosopimuksen mukaisia.

Valittaja on esittänyt selvityksenään seuraavan:

"Oheisena Tes-sopimus jota noudatamme. Sopimuksen 18. pykälästä selviää minimipalkat. Näihin olemme lisänneet kaikki kulut joita olette edellyttäneet sisältyvän tarjottuihin tuntihintoihin. Työntekijöille maksetaan kaikki Tes-sopimuksen mukaiset korvaukset. Nämä tuntihinnat ovat meille kaupallisesti kannattavia.

Käytämme työssä paljon ammattitaitoisia maahanmuuttajia, joille monelle tärkeintä ei ole palkan suuruus vaan se, että työnantaja tarjoaa heille tasavertaisen mahdollisuuden työn tekemiseen."

Valittaja on lisäksi oheistanut selvityksensä liitteeksi rakennusalan työehtosopimuksen.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, pitääkö se tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena ja hylkääkö se tarjouksen tällä perusteella. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Hankintayksikkö on perustanut ratkaisunsa valittajan tarjouksen hylkäämisestä perusteltuun epäilyyn siitä, että valittajan tuntiveloitushinnat alittavat työntekijälle työstä maksettavat lakisääteiset korvaukset sosiaalikuluineen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida valittajan antaman selvityksen perusteella valittajan hankinnan toteuttamismahdollisuudet ja siihen liittyvät riskit suorittamallaan tavalla ja hylätä valittajan tarjouksen hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden poikkeuksellisen alhaisena. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt valittajaa kohtaan syrjivästi hyltessään sen tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Scansil Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.240 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Pasi Yli-Ikkelä ja Saija Laitinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.