MAO:237/12

ASIAN TAUSTA

Sotkamon kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 22.8.2011 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia kaavateiden ja kevyen liikenteen väylien kunnossapidosta Hirvenniemi–Vuokatti-alueelle ajalle 1.10.2011–31.8.2018.

Sotkamon kunnan ympäristö- ja tekninen lautakunta on 21.9.2011 tekemällään päätöksellä § 127 valinnut Y:n tarjouksen. Lautakunta on 26.10.2011 tekemällään päätöksellä § 158 hylännyt X:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut 70.000–80.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

X on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan olevat päätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 269 eurolla korkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on ollut selvästi voittaneen tarjoajan tarjousta halvempi. Hinnan osalta valittaja on saanut 700 pistettä ja voittanut tarjoaja 665 pistettä. Voittanut tarjoaja on saanut kaluston osalta 100 pistettä ja valittaja ainoastaan 100 pistettä. Kokemuksen osalta voittanut tarjoaja on saanut 200 pistettä ja valittaja vain 80 pistettä. Voittanut tarjoaja on siten saanut kaluston ja kokemuksen osalta 300 pistettä ja valittaja ainoastaan 130 pistettä.

Hankintayksikkö ei ole perustellut tarjousvertailun pisteytystä. Pisteytys vaikuttaa mielivaltaiselta ja valittajaa syrjivältä.

Voittanut tarjoaja on aloittanut urakoinnin 1990 luvulla ja valittaja vuonna 1999, joten molemmilla on tältä osin suunnilleen yhtä pitkä kokemus. Ratkaisevaa ei voi olla se, että voittaneen tarjoajan tarjoama kone on uudempi, koska se on selvästi kevyempi ja huonommin varustettu kuin valittajan tarjoama kone. Valittajan yritys on huomattavasti suurempi kuin voittaneen tarjoajan yritys ja sillä on useita voimassa olevia sopimuksia suurten toimijoiden kanssa.

Hankintayksikkö ei ole perustellut tarjousvertailun pisteytystä, joten valitusaika päätöksistä on kuusi kuukautta.

Vastine

Sotkamon kunta on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta, koska muutoksenhakuaika on umpeutunut.

Tarjouspyynnön mukaan kaluston valinnassa on hinnan lisäksi tullut ottaa huomioon myös yrityksen kokemus kunnallisteknisissä töissä. Tarjoukseen on tältä osin tullut liittää erittely. Tarjouksen vertailuperusteina on ollut tarjoushinta 70 prosentin painoarvolla, kuljettajan kokemus 20 prosentin painoarvolla ja kaluston ikä 10 prosentin painoarvolla.

Tarjoajille on etukäteen ilmoitettu, millä tavoin pisteytykseen vaikuttavat seikat on mahdollista osoittaa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on käytetty tarjouspyynnössä ilmoitettuja seikkoja. Tarjoajia on siten kohdeltu tasapuolisesti. Tarjouksien pisteytyksen laatineen työryhmän jäsenet tuntevat eri tarjoajat ja pisteytys on voitu tehdä tasapuolisesti.

Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten pisteytys on perustunut heidän hankintayksikön eri sektoreille suorittamiinsa aikaisempiin töihin. Valittajalla ei ole aikaisempaa kokemusta kaavateiden ja katujen aurauksesta Sotkamon kunnassa eikä valittaja ole esittänyt tarjouspyynnön mukaista erittelyä muista kunnallisteknisistä töistä. Voittaneella tarjoajalla puolestaan on kyseistä tehtävistä pitkä kokemus 1990-luvun alusta saakka.

Hankintatyöryhmällä ei ole ollut huomauttamista voittaneen tarjoajan koneen koosta ja voittanut tarjoaja on suoriutunut hänelle annetuista töistä hyvin. Vuoden 2010–2011 talvikaudella on ollut 19 aurauskertaa. Tarjousvertailu on suoritettu siten, että pelkästään kevyen liikenteen aurauskertoja on ollut puolet, koska lähtökynnys kevyen liikenteen auraustyöhön on suurempi. Voittaneen tarjoajan tuntihinnat ovat olleet valittajan tuntihintoja alhaisemmat. Sanotun perusteella valittaja on saanut kokemuksen osalta 4 pistettä ja koneiden osalta 5 pistettä. Voittanut tarjoaja on puolestaan saanut kokemuksen osalta 10 pistettä ja kaluston iän osalta 10 pistettä.

Kuultavan lausunto

Y on esittänyt, että valitusta ei ole tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun valittaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä ja valitus on siten jätettävä tutkimatta. Kuuden kuukauden määräajan soveltamiseen asiaan ei ole olemassa perusteita. Tarjousvertailun pisteytys on suoritettu oikein. Y:n tarjoamat koneet ovat hänen omistuksessaan ja polanneterällä varustettuja. Koneiden huollot ja korjaukset tehdään yrityksen omassa hallissa.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että tarjousvertailu on kaikkien vertailuperusteitten osalta suoritettu mielivaltaisesti. Vaikka valittajan tarjous on hinnan osalta ollut voittaneen tarjoajan tarjousta viisi prosenttia edullisempi, on valittaja saanut tältä osin vain 35 pistettä enemmän kuin voittaja. Kaluston osalta valittaja on saanut vain puolet voittaneen tarjoajan saamista pisteistä, vaikka valittajan kalusto on vähintään samaa tasoa kuin voittaneen tarjoajan kalusto. Kokemuksen osalta voittanut tarjoaja on saanut 60 prosenttia enemmän pisteitä kuin valittaja, vaikka valittajan ja voittaneen tarjoajan välillä ei tältä osin olemassa merkittäviä eroja.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 87 §:n 1 momentin mukaan, jollei kyseisessä pykälässä toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kaavateiden ja kevyen liikenteen väylien talvikunnossapidosta Hirvenniemi–Vuokatti-alueella. Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että tarjouksen vertailuperusteet ovat olleet tarjoushinta 70 prosentin painoarvolla, kuljettajan kokemus 20 prosentin painoarvolla ja kaluston ikä 10 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnössä on todettu, että kaluston valinnassa ”huomioidaan hinnan lisäksi myös kuljettajan kokemus kunnallisteknisissä töissä, yrityksen toiminta- ja laatusuunnitelma sekä kaluston ikä”.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään 21.9.2011 valinnut Y:n tarjouksen. Valittajan tehtyä sanottua päätöstä koskeneen oikaisuvaatimuksen, hankintayksikkö on tehnyt uuden hankintapäätöksen 26.10.2011, johon on liitetty ”Valintaperusteet” otsikoitu asiakirja. Kyseisessä liitteessä vertailuperusteen ”kuljettajan kokemus” on ilmoitettu sisältävän alakohdat ”kuljettajan ammattitaito”, ”tehokkuus”, ”luotettavuus”, ”työn laatu” ja ”aikaisempi kokemus vastaavissa tehtävissä”.

Hankintalain 82 §:n 1 momentin mukaan hankintaoikaisun vireilletulo ja käsittely eivät vaikuta siihen määräaikaan, jonka kuluessa asianosaisella on hankintalain nojalla oikeus hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on vasta 26.10.2011 tekemässään päätöksessä määrittänyt vertailuperusteen ”kuljettajan kokemus” osalta edellä mainitut tarjousten vertailussa merkitykselliset seikat. Valittajalla ei siten vielä 21.9.2011 tehdyn hankintapäätöksen perusteella ole ollut tiedossa kyseisiä seikkoja, joiden vertailuun tehty hankintapäätös on perustunut.

Saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on lähettänyt 27.10.2011 valittajalle postitse 26.10.2011 tehdyn päätöksen perusteluineen ja valitusosoituksineen. Valittajan on siten katsottava saaneen tiedon päätöksestä 3.11.2011. Hankintalain 87 §:ssä säädetty 14 päivän määräaika valituksen tekemiselle on näin olleen päättynyt 17.11.2011. Kun valittajan valitus on saapunut markkinaoikeuteen 10.11.2011, estettä valituksen tutkimiselle ei ole.

Pääasian perustelut

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Sekä kansallisia hankintoja koskevan hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan että EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevan hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan puolestaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Edellä todetulla tavalla Sotkamon kunta on pyytänyt tarjouksia kaavateiden ja kevyen liikenteen väylien talvikunnossapidosta Hirvenniemi–Vuokatti alueella. Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen vertailuperusteiden osalta seuraavaa:

”Kaluston valinnassa huomioidaan hinnan lisäksi myös kuljettajan kokemus kunnallisteknisissä töissä, yrityksen toiminta- ja laatusuunnitelma sekä kaluston ikä. Painotusarvona on: tarjoushinta 70 %, kuljettajan kokemus 20 %, kaluston ikä 10 %. Tarjoukseen tulee liittää erittely kokemuksesta kunnallisteknisistä töistä.”

Tarjoajan on tullut tarjouspyynnön liitteenä olevassa tarjouslomakkeessa ilmoittaa siinä yksilöidyt tiedot koneesta, hinnasta, tarjoajasta ja koneen kuljettajasta sekä tarjoajan yhteyshenkilö. Hintatietoina lomakkeessa on tullut ilmoittaa seuraavat seikat:
– yksikkötaksa: traktori + kauha (€/h)
– lisävarusteet: levenevä kauha (€/h); alusterä, polanneterä (€/h); hiekoituslaite (€/h); lumiaura (€/h); lumilinko (€/h); vallinleikkaus (€/h)
– urakkahinta: koko aurausreitti (€/kerta); vain kevyen liikenteen väylät (€/kerta).

Hankintayksikön 26.10.2011 tekemästä hankintapäätökseen liitetystä ”Vertailuperusteet”-asiakirjasta on pääteltävissä, että hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia tarjouspyynnössä ilmoitetun vertailuperusteen ”kuljettajan kokemus” osalta ottamalla huomioon seuraavia seikkoja: ”kuljettajan ammattitaito”, ”tehokkuus”, ”luotettavuus”, ”työn laatu” ja”aikaisempi kokemus vastaavissa tehtävissä”. Sanotusta päätöksestä ei ilmene, miten hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia tarjouspyynnössä ilmoitettujen muiden vertailuperusteiden eli tarjoushinnan, kaluston iän ja yrityksen toiminta- ja laatusuunnitelman osalta.

Hankintayksikön 21.9.2011 tekemästä hankintapäätöksestä käy kuitenkin ilmi, että hankintayksikkö on tarjousvertailussa ottanut huomioon vertailuperusteen ”tarjoushinta” osalta tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamat urakkahintaa (”koko aurausreitti” ja ”vain kevyen liikenteen väylät”) koskevat kertahinnat. Sanotusta päätöksestä ja markkinaoikeudelle esitetystä selvityksestä on pääteltävissä, että hankintayksikkö on soveltanut vertailuperustetta ”kaluston ikä” siten, että alle neljän vuoden vanhasta kalustosta on annettu 10 pistettä ja neljän–seitsemän vuoden vanhasta kalustosta 5 pistettä. Sen sijaan asiassa esitetystä selvityksestä ei ilmene, että ”yrityksen toiminta- ja laatusuunnitelma”, joka tarjouspyynnön mukaan on tullut ottaa huomioon tarjousvertailussa, olisi vaikuttanut tehtyyn tarjousten vertailuun.

Hankintalain esiöissäkin (HE 50/2006 vp) todetulla tavalla hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä vertailuperusteet etukäteen tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ja sen tulee soveltaa ennalta ilmoittamiaan vertailuperusteita hankintapäätöstä tehdessään. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen.

Hankintayksikkö on edellä todetulla tavalla vasta jälkeenpäin määrittänyt vertailuperusteen ”kuljettajan kokemus” osalta tarjousten vertailussa huomioitavat seikat. Koska tarjousten valinnassa merkityksellisiä seikkoja ei ole ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa, tarjoajat eivät ole olleet tietoisia niiden merkityksestä tarjouksen valinnassa eivätkä ole siten voineet ottaa sanottuja seikkoja huomioon tarjousta laatiessaan.

Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, millä tavoin tarjouspyynnössä pyydetyt lukuisat hintatiedot on ollut tarkoitus ottaa huomioon hintavertailussa. Tarjoajat eivät siten ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, mitkä tarjouslomakkeessa ilmoitettavaksi pyydetyt hintatiedot tulevat vaikuttamaan tarjoushinnan osalta tehtävään tarjousten vertailuun. Tarjouspyyntö ei näin ollen ole tältäkään osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Edellä todetulla tavalla hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjouksia toiminta- ja laatusuunnitelman osalta. Hankintayksikön menettely ei näin ollen ole myöskään tältä osin ollut hankintasäännösten mukaista.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Kun otetaan huomioon edellä hankintamenettelyn virheellisyydestä ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty. Näin ollen Hirvenniemi–Vuokatti-alueen talvikunnossapitoa koskevat muutoksenhaun kohteena olevat päätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Hankintayksikön on lisäksi otettava huomioon seuraavan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on pyytänyt samanaikaisesti tarjouksia kaavateiden ja kevyen liikenteen väylien talvikunnossapidosta Hirvenniemi–Vuokatti-alueelle sekä kaavateiden ja pysäköintipaikkojen talvikunnossapidosta kunnan keskustaajamassa julkaisemalla kummankin alueen hankinnasta erillisen kansallisen hankintailmoituksen.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien vastaavien osien ennakoitu kokonaisarvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo ylittää lain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä siten kuin lain 4 luvussa säädetään. Pykälän 5 momentin mukaan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn. Hankintalain 20 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankinnasta, johon on sovellettava hankintalain EU-kynnysarvot ylittäviä liitteen A mukaisia ensisijaisia palveluhankintoja koskevia säännöksiä, on julkaistava hankintalain 35 §:ssä ja hankinta-asetuksen 3 luvussa tarkoitettu EU-hankintailmoitus.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Sotkamon kunnan ympäristö- ja teknisen lautakunnan Hirvenniemi–Vuokatti-alueen talvikunnossapitoa koskevat päätökset 21.9.2011 § 127 ja 26.10.2011 § 158.

Markkinaoikeus kieltää Sotkamon kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 7.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Sotkamon kunnan korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut 219 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Matti Vedenkannas ja Saija Laitinen.