MAO:262-264/12

ASIAN TAUSTA

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös Kela) ja Suomen Taksiliitto r.y. (jäljempänä myös Taksiliitto) ovat 4.2.2010 allekirjoittaneet taksimatkojen suorakorvausmenettelystä runkosopimuksen (jäljempänä myös runkosopimus), jolla on sovittu Suomessa vakuutetuille henkilöille sairausvakuutuslain ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (jäljempänä myös kuntoutusrahaetuuksista annettu laki) perusteella myönnettävän matkakorvauksen maksamisesta suorakorvausmenettelyllä.

Kelan ja taksialan määrittelemillä alueellisilla taksiyhtiöillä on oikeus liittyä runkosopimukseen tekemällä sopimus sähköisestä suorakorvausmenettelystä (jäljempänä myös suorakorvaussopimus) Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa siten, että kunkin sairaanhoitopiirin alueen tilausvälityskeskustoiminnasta vastaa yksi taksiyhtiö.

Kansaneläkelaitoksen Keski-Suomen vakuutuspiiri ja Keski-Suomen Taksi Oy ovat 16.2.2010 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Keski-Suomen sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Pohjois-Savon vakuutuspiiri ja Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy ovat 30.6.2010 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Tampereen vakuutuspiiri ja Hämeen Taksi Oy ovat 27.9.2010 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Pirkanmaan sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Kanta-Hämeen vakuutuspiiri ja Hämeen Taksi Oy ovat 29.10.2010 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Pohjois-Pohjanmaan vakuutuspiiri ja Kainuun Taksivälitys Oy ovat 8.3.2011 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Kainuun sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Oulun vakuutuspiiri ja Pohjois-Suomen Taksi Oy ovat 5.4.2011 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueella.

Kansaneläkelaitoksen Turun vakuutuspiiri ja Lounais-Suomen Taxidata Oy ovat 4.5.2011 allekirjoittaneet sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin alueella.

Yksittäinen taksiyrittäjä voi liittyä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn tekemällä liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen toiminta-alueensa taksiyhtiön kanssa.

Edellä mainittujen sopimusten sisältämistä järjestelyistä ja suorakorvausmenettelystä ei ole järjestetty tarjouskilpailua.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumero 134/11/JH

Hakemus

Vaatimukset

Oulun Taksipalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen suorakorvausmenettelystä tekemän päätöksen ja määrää Kansaneläkelaitoksen maksamaan sille hyvitysmaksuna 350.000 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus kieltää päätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Hakija on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kansaneläkelaitoksen korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.390 eurolla korkoineen.

Perusteet

Kela on hankintayksikkönä tehnyt sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevan sopimuksen Pohjois-Suomen Taksi Oy:n kanssa. Sähköisen suorakorvausmenettelyn tarkoituksena on korvata autoilijakohtaiset suorakorvaussopimukset alueellisten taksiyhtiöiden kanssa solmittavilla suorakorvaussopimuksilla siten, että Kelan korvaamien taksimatkojen tilaus keskitetään kunkin sairaanhoitopiirin alueella yhteen taksien tilausvälityskeskukseen. Sairausvakuutuslain nojalla korvattavien matkojen tilausvälitys- ja maksuliikennepalvelut ovat siten Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueella siirtyneet ilman kilpailutusta yksinoikeudella Pohjois-Suomen Taksi Oy:n hoidettaviksi.

Kelan korvaamat matkat ovat kunnan järjestämiin lakisääteisiin kuljetuksiin rinnastettavia kuljetuksia, ja sähköisessä suorakorvausmenettelyssä on ollut kysymys hankintasäännöksissä tarkoitetusta hankinnasta. Näin ollen siitä olisi pitänyt järjestää hankintasäännösten mukainen kilpailutus.

Tilausvälityskeskuksen kautta toimivat taksiautoilijat veloittavat asiakkaalta ja sen myötä Kelalta taksiliikenteen kuluttajahinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisen hinnan. Toisin sanoen julkisista varoista tullaan säännönmukaisesti maksamaan ilman kilpailutusta enimmäistaksan mukainen korvaus.

Suorakorvaussopimukseen liittyminen aiheuttaa taksiyrittäjille kustannuksia, jotka menevät ainakin osittain taksiyhtiön hyväksi. Kelan ohjeistuksessa taksiyrittäjille on todettu, että taksiyrittäjällä tulee olla autossaan taksiyhtiön hyväksymä ajonvälityslaite ja että taksiyhtiö perii taksiyrittäjältä tyypillisesti liittymismaksun, kuukausimaksun tilausvälityksestä, palveluprovisiota europerusteisesta liikevaihdosta sekä gprs-tiedonsiirtomaksun.

Sähköisessä suorakorvausmenettelyssä ajotilaukset välitetään vain taksiautoille, joten suorakorvaussopimuksella on yleisesti ottaen suljettu kaikki muut henkilökuljetusta tarjoavat yritykset järjestelmän ulkopuolelle. Hakija harjoittaa luvanvaraista henkilöliikennettä linja-autoilla ja invatakseilla. Joukkoliikenneautojen jättäminen suorakorvaussopimuksen ulkopuolelle on perustunut Kelan mukaan siihen, ettei kysymyksessä olevissa autoissa ole asianmukaisia taksamittareita ja ettei sellaisia voi lainsäädännön mukaan niissä edes olla. Joukkoliikenneautoihin on suunniteltu taksamittariin rinnastettava laite, jolla voidaan luotettavasti mitata ajon matka- ja ajotiedot tilauskuljetuksessa.

Vastine

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 15.552,52 eurolla.

Kela on 4.2.2010 tehnyt runkosopimuksen taksimatkojen sähköisestä suorakorvausmenettelystä Taksiliiton kanssa. Suorakorvausmenettely perustuu sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ään, jonka mukaan lain mukainen matkakorvaus voidaan maksaa kuljetuspalvelun tuottajalle sen tekemän tilityksen perusteella erikseen sovittavalla tavalla, jos palveluntuottaja on perinyt vakuutetulta omavastuuosuuden matkan hinnasta.

Kelalla ei ole kuntien velvollisuuteen rinnastettavaa kuljetusten järjestämisvastuuta, vaan asiakas on oikeutettu korvaukseen laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Suorakorvausmenettelyn tarkoituksena on helpottaa asiakkaiden korvausten saamista sekä mahdollistaa Kelan korvaamien kuljetusten yhdisteleminen.

Runkosopimuksella on aikaansaatu järjestely, jossa Kelan maksamat matkakorvaukset voidaan suorittaa sähköisesti Kelan ja taksiyhtiön välillä. Järjestely ei takaa taksiyhtiölle yksinoikeutta tilauksiin. Asiakas voi edelleen myös maksaa matkan ensin itse ja hakea korvausta myöhemmin Kelalta. Asiakas voi siten käyttää myös taksipalvelua, joka ei ole mukana suorakorvausjärjestelyssä. Lisäksi aiemmin käytetty valtakirjamenettely, jossa matkakorvaus maksetaan taksiyrittäjälle asiakkaan valtuutuksen perusteella, on yhä käytössä niissä sairaanhoitopiireissä, joissa taksimatkojen sähköinen suorakorvausmenettely ei ole vielä käytössä. Valtakirjamenettelyä käytetään edelleen myös muiden ajoneuvojen kuin taksien suorittamien Kela-korvattavien matkojen korvaamisessa.

Suorakorvausjärjestely on sairaanhoitopiirikohtainen, ja yhden sairaanhoitopiirin alueella järjestelmästä on vastuussa yksi tilausvälitysyhtiö. Yhden yhtiön valinta on välttämätöntä, jotta järjestelyn taustalla oleva pyrkimys Kelan korvaamien matkojen yhdistämiseen ja kustannussäästöihin olisi mahdollista saavuttaa.

Suorakorvaukseen liittyvä tilausvälitystoiminta on huomattavasti vaativampaa kuin perinteinen taksinvälitys. Välitysjärjestelmän on oltava teknisesti kehittynyt ja kyettävä tehokkaaseen matkojenyhdistelyyn, Kelan edellyttämien tietosisältöjen hallintaan, datapohjaiseen tiedonvälitykseen autoihin ja alueen muihin taksikeskuksiin sekä tietojen toimittamiseen Kelalle kootusti sähköisessä muodossa. Tilausvälityskeskukselta edellytetään välitystoiminnan osaamisen lisäksi myös sairausvakuutuslain matkakorvaussäännösten ja Kelan matkakorvauskäytännön hyvää hallintaa. Tilausvälitysyhtiöllä tulee olla myös operatiivinen valmius hoitaa tilausvälitys-, yhdistely- ja muut suorakorvauspalvelut. Suorakorvausmenettelyyn liittyy yritystä koskevia tietoturvaa, tietosuojaa, teknistä järjestelmää sekä operatiivista toimintaa koskevia velvoitteita.

Suorakorvausmenettelyssä ei ole kysymys julkisesta hankinnasta. Kela tai tilausvälitysyhtiö eivät saa suorakorvausmenettelystä taloudellisesti mitattavissa olevaa hyötyä.

Kela ei maksa tilausvälitysyhtiöille vastiketta suorakorvauspalvelun toteuttamisesta eikä korvaa suorakorvaustoiminnasta aiheutuvia kuluja suorakorvausmenettelyyn osallistuvalle yhtiölle. Taksiyhtiöt eivät ole myöskään saaneet erityistä oikeutta hyödyntää palvelua. Ne eivät peri käyttäjiltä muita maksuja kuin sen, jonka ne perivät muutoinkin palvelun käyttäjiltä. Taksiyhtiö saa rahoituksensa tilauspuhelutuotoista sekä autoilijoilta perittävistä palvelumaksuista. Tilauspuhelutuotoista veloitetaan sama hinta kuin tavallisista taksitilauspuheluista. Maksujen periminen palvelun käyttäjiltä, eli asiakkailta ja autoilijoilta, perustuu taksialan vakiintuneeseen käytäntöön sekä palvelujärjestelmän investoinnista ja ylläpitämisestä aiheutuvien kustannusten kattamiseen. Tilausvälitysmaksut ovat samat kaikille autoilijoille riippumatta siitä, kuuluuko autoilija suorakorvaussopimuksen Kelan kanssa tehneeseen tilausvälitysyhtiöön vai ei.

Alueellinen taksiyhtiö vastaa alueellisesti suorakorvausmenettelyn käytännön toiminnasta, mutta tämä ei ole johtanut tilausvälitysyhtiöiden tai taksiautoilijoiden eriarvoisuuteen. Mikäli sairaanhoitopiirin alueella toimii useita tilausvälityskeskuksia, joilla on jo käytössään datapohjainen välitysjärjestelmä, nämä liitetään toisiinsa avoimella sähköisellä rajapinnalla. Tällöin alueella suorakorvausmenettelyyn sitoutunut tilausvälitysyhtiö sitoutuu samalla välittämään tilaukset kaikkien alueella toimivien taksien tilausvälitysyhtiöille taaten taksinkuljettajille tasapuolisen aseman tilausten saamiseksi.

Suorakorvausmenettely koskee vain taksiluvan omaavia palveluntuottajia. Sen sijaan joukkoliikenneautoilla on jatkossakin käytössään valtakirjamenettely, ja asiakkaiden palvelu voi näin ollen tapahtua kuten aiemmin. Taksimatkan hinta määräytyy taksamittarin perusteella, eikä taksamittaria saa ajoneuvolain mukaan olla muissa ajoneuvoissa kuin takseissa. Taksiliikennöinnin maksut on säännelty valtioneuvoston asetuksella, kun taas joukkoliikenteen asiakasmaksut ovat sääntelystä vapaat. Edellä kuvattu olisi suorakorvausmenettelyn kannalta käytännössä ongelmallista.

Vastaselitys ja lisäkirjelmä

Oulun Taksipalvelut Oy on todennut, että Kelalla ei ole mitään taloudellista riskiä sopimuksen suhteen. Järjestely ei tehosta julkisten varojen käyttöä matkakustannusten osalta, sillä kuljetuksista perittävät maksut perustuvat taksialan vakiintuneeseen käytäntöön ja veloitettavat korvaukset ovat valtioneuvoston vahvistaman enimmäistaksan mukaisia.

Suorakorvaussopimuksessa ei ole sovittu, että Kela suorittaisi taksiyhtiölle suoranaista korvausta, mutta tilausvälitystä hoitavalla taksiyhtiöllä on oikeus periä maksua palvelua käyttäviltä asiakkailta. Mainitun maksun periminen on sellainen oikeus, jossa on kysymys taloudellisesti mitattavasta hyödystä tai edusta ja siten Pohjois-Suomen Taksi Oy:n saamasta vastikkeesta.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueella on noin 250 taksiautoilijaa. Jokaisen liittymissopimuksen tekevän taksiautoilijan pitää maksaa liittymismaksu 400 euroa, minkä lisäksi sopimussuhteen aikana jokainen autoilija maksaa noin 15 euron suuruista kuukausimaksua. Tämän lisäksi jokaisesta tilausvälityskeskuksen kautta tulevasta asiakkaasta maksetaan tilausvälityspalkkio sekä palkkio maksupäätepalvelusta. Mainittujen palkkioiden suuruus on noin neljä prosenttia kuljetuksen hinnasta, eikä niiden ole tarkoitus pelkästään kattaa tilausvälityspalvelun järjestämisestä aiheutuneita kuluja.

Kelan 1.6.2011 antaman tiedotteen mukaan aikaisemmin käytössä olleen valtakirjamenettelyn soveltaminen Kelan korvaamilla taksimatkoilla oli päättymässä Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueella 20.9.2011. Taksiluvan omaavilla autoilijoilla ei ole siten käytännössä enää muuta mahdollisuutta toteuttaa Kelan korvaamia suorakorvausmatkoja kuin liittymällä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn ja tekemällä liittymäsopimus Pohjois-Suomen Taksi Oy:n kanssa. Mikäli suorakorvausmenettelyä ei sovelleta, asiakas hakee korvauksen matkasta aiheutuneista kustannuksista itse Kelasta. Menettely asettaa taksiautoilijat eriarvoiseen asemaan.

Lisävastine

Kansaneläkelaitos on todennut, että järjestelyn tavoitteena on hallinnollisten kulujen vähentäminen ja siten julkisten varojen säästäminen.

Taksinvälitystoiminnan järjestämiseen liittyvät kustannusperusteiset maksut peritään järjestelmän käyttäjiltä, taksiyrittäjiltä. Taksiyrittäjät saavat maksua vastaan taksinvälityskeskuksen palvelun. Kela ei ole myöskään siirtänyt mitään tehtäviään tilausvälitysyhtiölle, eikä tilausvälitysyhtiö ole siten ottanut mitään Kelan riskiä vastattavakseen. Kela ei ole voinut delegoida oikeutta maksujen perimiseen käyttäjiltä, koska sillä ei itsellään ole tällaista oikeutta ollut.

Kuultavien lausunnot

Suomen Taksiliitto r.y. on todennut, ettei kyseessä ole ollut järjestely, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti. Kela ei hanki taksien kuljetuspalveluja eikä tilausvälityspalveluja eikä maksa Taksiliitolle, taksiyrittäjille, tilausvälitysyhtiöille eikä muille taksialan toimijoille mitään korvauksia suorakorvausten toteuttamisesta.

Taksialan omalla kustannuksellaan tuottama palvelujärjestelmä, suorakorvausjärjestelmä, ei ole hankinnan kohde, vaan kyseessä on taksialan tuottama ja kustantama lisäpalvelu asiakkailleen. Suorakorvaustoiminnassa arviolta noin yksi kolmasosa tilausvälitystoiminnan kustannuksista katetaan asiakkailta perittävillä tilauspuhelumaksuilla ja kaksi kolmasosaa autoilijoilta perittävillä palvelumaksuilla.

Kela ei myöskään ole antanut millekään toimijalle yksinoikeutta korvaamiinsa kuljetuksiin tai niihin liittyviin palveluihin. Asiakkaiden kannalta suorakorvaus on korvauksen saamiseksi vain yksi vaihtoehto muiden rinnalla. Tilauspuheluiden määrä on täysin riippuvainen asiakkaista. Sähköisen suorakorvausmenettelyn käytön osalta riski on täysin taksialan. Hakija ei ole täyttänyt taksiliikennelain 15 §:ssä tilausvälityspalvelukeskukselle asetettuja edellytyksiä.

Pohjois-Suomen Taksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Kyseessä ei ole julkinen hankinta. Kela ei maksa tilausvälityksestä tai muusta suorakorvausmenettelyn toteuttamisesta mitään. Suorakorvausmenettelyn rakentaminen ja toteuttaminen on toimintaa, jossa kaikki riski jää taksialalle ja toiminta rahoitetaan taksiyrittäjien maksamilla liittymis- ja käyttömaksuilla. Kela ei ole antanut yksinoikeutta sen korvaamien matkojen kuljetusten järjestämiseen. Hakijalla ei ole taksitilauskeskusta.

Kuultavien lausunnot on lähetetty tiedoksi hakijalle ja Kansaneläkelaitokselle.

Diaarinumero 170/11/JH

Hakemus

Vaatimukset

Suomen Palvelutaksit ry on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto r.y:n 4.2.2010 tekemän runkosopimuksen ja Kansaneläkelaitoksen Keski-Suomen, Pohjois-Savon, Tampereen, Kanta-Hämeen ja Pohjois-Pohjanmaan vakuutuspiirien kysymyksessä olevien taksiyhtiöiden kanssa tekemien alueellisten suorakorvaussopimusten täytäntöönpanon tai toteaa sopimukset tehottomiksi sekä velvoittaa Kansaneläkelaitoksen korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä mainituissa sopimuksissa tarkoitetuista palveluista tarjouskilpailun. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää Kansaneläkelaitoksen maksamaan sille hyvitysmaksuna 1.000.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kansaneläkelaitoksen korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.733,03 eurolla korkoineen.

Perusteet

Kela ja Taksiliitto ovat 4.2.2010 tekemällään runkosopimuksella sopineet sairausvakuutuslain nojalla korvattavien matkojen tilausvälitys-, kuljetusten maksuvälitys- ja kuljetuspalveluiden hankkimisesta Taksiliitolta sekä sen alueelliselta taksiyhteisöltä ja jäsenyrityksiltä. Sopimus on sovittu olemaan voimassa toistaiseksi. Sopimusjärjestelyissä on ollut kysymys hankintasäännöksissä tarkoitetusta hankintasopimuksesta, joka olisi pitänyt kilpailuttaa niissä edellytetyllä tavalla. Hankintasäännösten mukaisia edellytyksiä suorahankinnan käyttämiselle ei ole ollut.

Suorakorvausmenettely on sovittu toteutettavan niin, että kunkin sairaanhoitopiirin alueella on yksi tilausvälityskeskus, joka ottaa vastaan Kelan korvattaviksi kuuluvien matkojen tilaukset. Runkosopimuksen mukaan tilausvälityskeskuksen toiminnasta vastaa yksi taksiyhtiö, joka tekee suorakorvaussopimuksen Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa. Runkosopimuksessa on todettu, että yksittäinen taksiyrittäjä voi liittyä kysymyksessä olevaan menettelyyn tekemällä sopimuksen toiminta-alueensa taksiyhtiön kanssa.

Alueellisista suorakorvaussopimuksista käy ilmi, että ne on tehty nimenomaan 4.2.2010 solmitun runkosopimuksen nojalla ja että niiden tarkoituksena on runkosopimuksen alueellinen täytäntöönpano. Alueelliset suorakorvaussopimukset sisältävät ne ehdot ja velvoitteet, joiden mukaan alueellinen taksiyhtiö yksinoikeudella tuottaa Kelalle kysymyksessä olevat palvelut. Sopimusten ehdot ovat sisällöltään sellaisia, että kuljetusten tilaus- ja maksuvälityspalvelu keskitetään yksinomaan yhdelle Taksiliiton tai sen alueyhdistyksen alaiselle alueelliselle taksiyhtiölle ja varsinaiset kuljetukset Taksiliiton jäsenyrittäjille.

Alueellinen taksiyhtiö määrittelee liittymis- ja muut maksut yksipuolisesti. Autoilija, joka ei ole Taksiliiton jäsen, joutuu maksamaan suurempia maksuja kuin Taksiliiton jäsen. Sopimusjärjestely on johtanut tosiasiassa siihen, että hakijan jäsenyritykset pakotetaan liittymään Taksiliiton alaisten taksiyhtiöiden yksipuolisesti asettamiin sopimusehtoihin, jotka ovat taloudellisesti ankarammat hakijan jäsenyrityksille kuin Taksiliiton jäsenyrityksille. Mikäli hakijan jäsenyrittäjä ei suostu alueellisen taksiyhtiön tarjoamaan yksipuoliseen sopimukseen, se ei pysty tuottamaan kysymyksessä olevia kuljetuspalveluja.

Taksiliitto on runkosopimuksen ja suorakorvaussopimusten nojalla saanut käytännössä tosiasiallisen yksinoikeuden Kelan korvaamien kuljetusten tilaus- ja maksuvälityspalveluihin.

Hakija kykenee tarjoamaan samat palvelut, joista Kela on sopinut Taksiliiton kanssa, mutta Kela ei ole kilpailuttanut hankintaa eikä suostunut neuvottelemaan hakijan kanssa palvelujen tuottamisesta. Kelan menettely ei ole kohdellut hakijaa eikä sen jäsenyrityksiä tasapuolisesti ja syrjimättä. Mikäli Kela olisi järjestänyt hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla avoimen tarjouskilpailun, hakijalla olisi ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hakijan arvion mukaan runkosopimuksen ja kaikkien 20 vakuutuspiirin alueellisten suorakorvaussopimusten arvo on vähintään 570.000 euroa kuukaudessa. Lisäksi vastoin sairausvakuutuslain säännöksiä Kelan korvaamaan kuljetukseen oikeutetulta asiakkaalta peritään kuljetuksen tilausvälityspalvelusta noin yhden euron korvaus. Alueellisten tilausvälityskeskusten kautta tehdään arviolta noin 225.000 kuljetustilausta kuukaudessa.

Vastine

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla, sekä lausunut kuten edellä diaarinumeron 134/11/JH yhteydessä on vastineesta selostettu, viimeisen kappaleen sijasta kuitenkin seuraavan.

Suorakorvausmenettelyyn voivat lähtökohtaisesti liittyä kaikki taksiluvan omaavat yrittäjät, eikä liittyminen edellytä Taksiliiton jäsenyyttä. Menettelyyn liittymiseksi taksiyrittäjän on solmittava sopimus alueensa tilausvälityskeskuksen kanssa. Lisäksi yrittäjän on sovittava maksuliikenteen hoitamisesta joko alueensa tilausvälityskeskuksen tai Taksiliiton Yrityspalvelu Oy:n kanssa.

Vastaselitys

Suomen Palvelutaksit ry on todennut, että Kela on luovuttanut taksiyhtiöille oikeuden periä korvauksia suoraan asiakkaalta ainakin tilausvälityspalvelusta. Taksiyhtiöt keräävät palvelukokonaisuuteen liittyviä maksutuottoja asiakkaiden tekemistä kuljetuspalvelutilauksista perittävillä maksuilla. Näin ollen hankintasäännöksissä tarkoitettu hankintasopimuksen vastikkeellisuus ja siten sen kilpailuttamisvelvollisuus täyttyy.

Sopimusjärjestelyyn sisältyy myös Taksiliiton jäsenyrittäjiä suosiva ja niille yksinoikeuden takaava kuljetuspalvelujärjestelmä. Sopimusjärjestely sisältää sen, että kuljetuspalvelujen tarjoaminen, tilausvälityspalvelu sekä maksujen suorakorvausmenettely muodostavat yhden kiinteän palvelukokonaisuuden. Kela on myös järjestelmällisesti ryhtynyt irtisanomaan yrittäjäkohtaisia valtakirjamenettelyyn perustuvia sopimuksia sitä mukaa kuin suorakorvausmenettely on otettu käyttöön eri sairaanhoitopiireissä. Näin ollen asiakkaalta poistuu käytännössä kokonaan mahdollisuus valita, keneltä kuljetuksen tilaa.

Lisävastine

Kansaneläkelaitos on antanut lisävastineen.

Kuultavien lausunnot

Suomen Taksiliitto r.y. on lausunut kuten edellä diaarinumeron 134/11/JH yhteydessä on selostettu.

Hämeen Taksi Oy on todennut, ettei kyseessä ole ollut järjestely, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti. Kela ei ole sopimuksia tehdessään ostanut mitään palvelua maksamalla siitä korvausta. Kuljetusasiakkaille jää edelleen mahdollisuus maksaa matka itse ja hakea jälkeenpäin korvausta Kelalta. Taksiyrittäjiä ei pakoteta liittymään suorakorvausjärjestelmään. Toisaalta kaikki taksiyrittäjät voivat halutessaan liittyä järjestelmään. Puhelumaksut muodostavat vain pienen osan tuotoista eivätkä ole taattuja.

Itä-Suomen Maakunnallinen Taksi Oy on todennut, ettei kyseessä ole ollut järjestely, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti. Kela ei maksa kuultavalle tai muutoin taksialalle korvauksia suorakorvausjärjestelmästä. Kela ei myöskään hanki sairausvakuutuslain mukaan korvattavia taksimatkoja, eikä Kelalla ole matkojen järjestämisvelvollisuutta. Hakijalla ei ole valmiuksia toimia tilausvälitysyhtiönä.

Keski-Suomen Taksi Oy on todennut, ettei kyseessä ole ollut järjestely, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti. Kela ei maksa kuultavalle toiminnasta, eikä kuultavalle ole annettu yksinoikeutta Kelan korvattaviksi kuuluvien kuljetusten järjestämiseen. Kaikkia alan yrittäjiä on kohdeltu sopimusjärjestelyissä syrjimättömästi. Taksialan yrittäjien ei toisaalta ole pakko liittyä suorakorvausmenettelyyn, vaan asiakas voi tilata haluamansa taksin, maksaa matkan itse ja hakea korvausta matkakustannuksista Kelalta myöhemmin. Kuultava ei ole Taksiliiton alainen organisaatio vaan täysin itsenäinen osakeyhtiö. Taksiyrittäjän kustannukset suorakorvausmenettelystä muodostuvat kuukausimaksusta ja käyttöperusteisesti muuttuvasta välitysprovisiosta. Asiakkaan soittaman tilauspuhelun hinta on järjestelyssä normaalin taksipuhelun hintainen eli hieman yli yhden euron. Puhelutuotto ei ole taattu eikä ennakoitavissa. Hakija ei ole taksiliikennelain mukainen tilausvälityskeskus.

Kainuun Taksivälitys Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Kuultavien lausunnot on lähetetty tiedoksi hakijalle ja Kansaneläkelaitokselle.

Diaarinumero 252/11/JH

Hakemus

Vaatimukset

Turun Seudun Invataksit ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen suorakorvausmenettelystä tekemän päätöksen ja kieltää Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto r.y:n 4.2.2010 tekemän runkosopimuksen ja Kansaneläkelaitoksen Turun vakuutuspiirin ja Lounais-Suomen Taxidata Oy:n 4.5.2011 tekemän suorakorvaussopimuksen täytäntöönpanon sekä velvoittaa Kansaneläkelaitoksen kilpailuttamaan taksimatkojen suorakorvausmenettelyä koskevan järjestelyn. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää mainittujen sopimusten täytäntöönpanon väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Hakija on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää mainitut sopimukset kokonaan tehottomiksi tai toissijaisesti lyhentää niiden sopimuskaudet päättymään 31.12.2011.

Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus asettaa edellä mainittujen kieltojen ja velvoitteiden noudattamisen tehosteeksi 200.000 euron suuruisen uhkasakon.

Hakija on edelleen toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää Kansaneläkelaitoksen maksamaan sille hyvitysmaksuna 2.500.000 euroa.

Hakija on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kansaneläkelaitoksen korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.926 eurolla korkoineen.

Perusteet

Kela on laiminlyönyt kilpailuttaa sen korvaamien kuljetusten tilausvälitys-, maksujenvälitys- ja kuljetuspalvelujen hankinnan. Runkosopimuksen ja suorakorvaussopimuksen mukaan Lounais-Suomen Taxidata Oy on 29.11.2011 lukien yksinoikeudella tuottanut edellä mainitut palvelut Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin alueella. Kela ei ole suostunut neuvottelemaan siitä, että myös hakijalle annettaisiin mahdollisuus tuottaa kysymyksessä olevia palveluja.

Kelan menettely on johtanut siihen, että yksittäisten taksiyrittäjien on pakko liittyä Lounais-Suomen Taxidata Oy:n yksipuolisesti määräämiin tilausvälitys-, maksujenvälitys- ja kuljetuspalvelun veloitusperusteisiin ja muihin sopimusehtoihin, mikäli ne haluavat vielä jatkossakin saada hoidettavakseen Kelan korvaamia kuljetuksia.

Kelan kesäkuussa 2010 pitämän projektiesittelyn mukaan kysymyksessä olevien taksimatkojen määrä vuodessa on noin 2,7 miljoonaa.

Hakijalla olisi ollut virheettömässä menettelyssä todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakija on vuodesta 1988 lähtien välittänyt tilauksia jäsenilleen ja vuodesta 1993 lähtien tuottanut laskutuspalveluja muun muassa vammaispalvelumatkojen korttijärjestelmiin liittyen. Hakija on tällä hetkellä 56 jäsenen ja 70 esteettömän ajoneuvon yhdistys. Hakijalla on käytössään myös joukkoliikenneluvallisia ajoneuvoja niin, että se edustaa noin 100 ajoneuvoa Turun seudulla.

Vastine

Vastaselitys

Turun Seudun Invataksit ry on todennut, että Lounais-Suomen Taxidata Oy on taksiyrittäjien kanssa tekemissään sopimuksissa määrännyt, että suorakorvausjärjestelmän piiriin päästäkseen taksiyrittäjän on luovuttava muiden tilausvälityskeskusten palveluista. Järjestelmä ei siten ole Kelan esittämällä tavalla kaikille avoin.

Kela on luovuttanut Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle yksinoikeuden periä maksuja suorakorvausjärjestelmään liittyviltä taksiyrittäjiltä. Taksiyrittäjiltä perittävä provisio tulee olemaan Lounais-Suomen Taxidata Oy:n yksipuolisen määräyksen mukaan joko 3,8 tai 4,8 prosenttia kuljetusten arvonlisäverollisesta hinnasta lisättynä arvonlisäveron määrällä. Lisäksi taksiyrittäjiltä tullaan perimään Lounais-Suomen Taxidata Oy:n yksipuolisesti määräämät avaus- ja kuukausimaksut. Maksut ovat huomattavasti korkeammat niille taksiyrittäjille, jotka eivät kuulu Taksiliittoon. Kelan ilmoittamien Kelan korvaamien kuljetusten vuosittaisen lukumäärän ja niiden arvon perusteella laskettuna Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle kertyy vuodessa provisiota 500.000–700.000 euroa sekä avaus- ja kuukausimaksuja noin 200.000 euroa.

Kela on luovuttanut Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle yksinoikeuden periä maksuja myös palveluja käyttäviltä asiakkailta. Asiakasmaksu tulee olemaan 0,99 euroa puhelua kohti. Kelan ilmoittamien Kelan korvaamien kuljetusten vuosittaisen lukumäärän ja niiden arvon perusteella laskettuna Lounais-Suomen Taxidata Oy:lle kertyy vuodessa puhelumaksuja noin 275.000 euroa.

Kelan esittämä vaihtoehtoinen korvauksenhakutapa, jossa asiakas hakee matkakorvausta Kelan toimistosta maksettuaan matkan kustannukset ensin kokonaisuudessaan itse, ei ole kilpailukykyinen vaihtoehto suorakorvaukselle. Palvelua käyttävät asiakkaat tulevat valitsemaan suorakorvausmenettelyn, koska siinä asiakkaan pitää maksaa ainoastaan kuljetuksen omavastuuosuus.

Kuultavien lausunnot

Suomen Taksiliitto r.y. on lausunut kuten edellä diaarinumeron 134/11/JH yhteydessä on selostettu.

Lounais-Suomen Taxidata Oy on todennut, ettei kyseessä ole ollut järjestely, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti. Kuultava ei saa Kelalta mitään korvausta menettelyn toteuttamisesta, eikä se ole saanut yksinoikeutta taksi- tai muulla kalustolla suoritettaviin Kelan korvattavaksi kuuluviin kuljetuksiin. Hakijalla ei ole mahdollisuuksia toimia sairaanhoitopiirin alueella suorakorvausmenettelyn kehittäjänä tai toteuttajana.

Kuultavien lausunnot on lähetetty tiedoksi hakijalle ja Kansaneläkelaitokselle.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Taksimatkojen suorakorvausmenettelyä koskeva järjestely

Asiassa saadun selvityksen mukaan Kansaneläkelaitos ja Suomen Taksiliitto r.y. ovat 4.2.2010 tehneet taksimatkojen suorakorvausmenettelystä toistaiseksi voimassa olevan runkosopimuksen, jolla on sovittu sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella myönnettävän matkakorvauksen maksamisesta suorakorvausmenettelyllä.

Runkosopimuksen kohdan 3 "Sopimuksen tarkoitus" mukaan Kelan ja taksialan määrittelemillä alueellisilla taksiyhtiöillä on oikeus liittyä runkosopimukseen tekemällä Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa sopimus sähköisestä suorakorvausmenettelystä. Suorakorvaussopimus sisältää tarkemmat määräykset taksimatkojen sähköisessä suorakorvausmenettelyssä valtakunnallisesti noudatettavista säännöistä. Runkosopimuksen ja suorakorvaussopimuksen lisäksi osapuolet sitoutuvat noudattamaan voimassa olevia säädöksiä ja Kelan antamia ohjeita.

Runkosopimuksen kohdan 5 "Suorakorvausmenettelyn toteuttaminen" mukaan taksimatkan suorakorvaus perustuu sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ssä säädettyyn menettelyyn, jonka mukaisesti vakuutettu valtuuttaa suorakorvausmenettelyyn liittyneen taksiluvan omaavan taksiyrittäjän hakemaan ja saamaan puolestaan sairausvakuutuslaissa säädetyn korvauksen matkasta. Edelleen kysymyksessä olevasta kohdasta käy ilmi, että kunkin sairaanhoitopiirin alueella yksi tilausvälityskeskus ottaa vastaan alueella asuvien tai oleskelevien vakuutettujen Kelan korvattavaksi kuuluvien matkojen tilaukset. Tilausvälityskeskuksen toiminnasta vastaa taksiyhtiö, joka tekee suorakorvaussopimuksen Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa. Kelan vakuutuspiirin ja taksiyhtiön sekä tilausvälityskeskuksen tehtävistä sovitaan tarkemmin suorakorvaussopimuksessa. Yksittäinen taksiyrittäjä voi liittyä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn tekemällä liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen toiminta-alueensa taksiyhtiön kanssa.

Aiemmin käytössä olleen valtakirjamenettelyn soveltaminen jatkuu runkosopimuksen kohdan 4 "Siirtyminen valtakirjamenettelystä suorakorvausmenettelyyn" mukaan siihen asti, kunnes suorakorvausmenettely on laajentunut koko maahan. Tämän jälkeen valtakirjamenettelyä ei voida soveltaa Kelan korvaamissa taksimatkoissa.

Runkosopimuksen mukaan suorakorvausmenettelyn tavoitteena on Kelan asiakkaiden palvelun parantaminen sekä matkojen yhdistely. Matkojen yhdistelyn tavoitteena on Kelan korvattavaksi tulevien kuljetuskustannusten kasvun hillitseminen siten, että suorakorvaussopimuksen Kelan vakuutuspiirin kanssa tehnyt taksiyhtiö sitoutuu tarkemmin määritellyin ehdoin yhdistelemään samaan suuntaan samaan aikaan matkustavien vakuutettujen kuljetustilaukset.

Runkosopimuksen kohdan 7 "Suorakorvausmenettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta syntyvät kustannukset" mukaan kumpikin sopimuksen osapuoli vastaa menettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta syntyvistä itselleen aiheutuvista kustannuksista. Mainitun kohdan mukaan taksiyhtiöllä on oikeus periä menettelyyn liittyneeltä taksiyrittäjältä kohtuullinen korvaus niiden velvoitteiden täyttämisestä, jotka suorakorvaussopimuksessa on määritelty taksiyhtiön tehtäviksi.

Sähköisestä suorakorvausmenettelystä tehdyissä edellä Asian tausta -jaksossa yksilöidyissä Kansaneläkelaitoksen asianomaisten vakuutuspiirien ja taksiyhtiöiden välisissä sopimuksissa, jotka ovat sisällöltään yhtenevät, on viitattu 4.2.2010 allekirjoitettuun runkosopimukseen. Suorakorvaussopimuksen kohdassa 3 "Sopimuksen tarkoitus" on todettu, että sopimuksessa sovitaan runkosopimuksen perusteella määritellyn työn toteuttamiseksi tapahtuvasta sähköisen suorakorvausmenettelyn toteuttamisesta taksiyhtiön toiminta-alueella.

Suorakorvaussopimuksen kohdan 5 "Sopimuksen soveltamisalan rajoitukset" mukaan sähköistä suorakorvausmenettelyä sovelletaan kaikkiin Kelan korvaamiin taksiliikenneluvalla suoritettuihin kuljetuksiin, jotka on tilattu mainitussa sopimuksessa tarkoitetun taksiyhtiön erikseen mainitusta tilausnumerosta. Menettelyn soveltaminen edellyttää lisäksi, että vakuutetulla on oikeus saada tilatusta matkasta korvaus sairausvakuutuslain tai kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella.

Suorakorvaussopimuksen kohdassa 6 "Taksiyrittäjän liittyminen sähköiseen suorakorvausmenettelyyn" on todettu, että yksittäinen voimassa olevan taksiluvan omaava taksiyrittäjä voi liittyä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn tekemällä liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen asemapaikkansa mukaisen toiminta-alueen sellaisen taksiyhtiön kanssa, joka vastaa kyseisellä toiminta-alueella Kelan sähköisessä suorakorvausmenettelyssä korvaamien kuljetusten tilausvälitystoiminnan järjestämisestä.

Suorakorvaussopimuksen kohdan 7.1 "Tehtävät sähköisessä suorakorvausmenettelyssä" mukaan taksiyhtiön tehtävänä on tilausten vastaanottaminen ja välittäminen, kuljetustilausten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistäminen ja toimittaminen edustapalvelimelle sekä kuljetuskorvausten tilitys autoilijoille. Tilausten vastaanottamisen ja välittämisen osalta on todettu muun ohella, että taksiyhtiö sitoutuu vastaanottamaan Kelan korvaamien kuljetusten tilaukset erikseen sovitussa tilausvälityskeskuksen puhelinnumerossa. Toiminta-alueella voi olla vain yksi tilausvälityskeskus. Asiakkaiden maksama puheluhinta voi olla enintään samansuuruinen kuin tilausvälityskeskuksen käyttämä hinta kuluttajille tarkoitetussa taksin tilausnumerossa. Taksiyhtiö sitoutuu välittämään tilaukset voimassa olevan taksiluvan omaaville, asiakkaan avustustarpeisiin soveltuville ja tarkoituksenmukaisimmille, yleensä asiakasta lähimmille taksiyrittäjille. Taksiyhtiöllä on oikeus sopia tilausvälityksen järjestämisestä tilausvälityskeskuksen kanssa. Sähköiseen suorakorvausmenettelyyn liittymättömille taksiyrittäjille ei välitetä tässä sopimuksessa tarkoitettuja kuljetustilauksia.

Kuljetustilausten yhdistelemisen osalta suorakorvaussopimuksessa on todettu muun ohella, että taksiyhtiö sitoutuu yhdistelemään samaan suuntaan samaan aikaan matkustavien vakuutettujen kuljetustilaukset. Taksiyhtiö sitoutuu raportoimaan tilausvälityspalvelun palvelutasosta sekä yhdistelyn määrästä kuukausittain Kelalle.

Tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistämisen ja Kelan ylläpitämälle edustapalvelimelle toimittamisen osalta suorakorvaussopimuksessa on todettu muun ohella, että taksiyhtiö toimittaa edustapalvelimelle Kelan korvattavaksi tulevien taksiliikenneluvalla suoritettujen matkojen yhdistetyt tilaus- ja maksutapahtumatiedot.

Suorakorvaussopimuksessa on Kelan tehtävien osalta todettu muun ohella, että se sitoutuu antamaan tarvittavat toimintaohjeet ja koulutuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä alueella toimiville terveydenhuollon toimintayksiköille sekä taksiyhtiölle. Kela vastaa myös menettelyn käyttöönottoon liittyvästä yleisestä tiedottamisesta vakuutetuille. Kela ja taksiyhtiö vastaavat liittymissopimuksen tehneiden taksiyrittäjien koulutuksesta. Kela sitoutuu sopimuksessa myös vastaanottamaan viivytyksettä taksiyhtiön edustapalvelimelle toimittamat yhdistetyt maksutapahtuma- ja tilaustiedot sekä suorittamaan tilityksen kolmen viikon kuluessa siitä, kun tiedot ovat olleet Kelan noudettavissa edustapalvelimelta. Kela lähettää edustapalvelimelle korvattavien matkojen tilitysilmoitustiedot taksiyhtiölle tietojen tarkastamista ja matkakorvausten edelleen tilitystä varten.

Suorakorvausmenettelyyn liittyvien henkilötietojen käsittelystä ja rekisterinpidosta suorakorvaussopimuksessa on todettu muun ohella, että matkatilauksia tekevien vakuutettujen henkilötietojen rekisterinpitäjänä toimii Kela, jonka toimeksiannosta suorakorvausmenettelyä harjoitetaan. Taksiyhtiö huolehtii tietojen säilytyksestä ja ylläpidosta Kelan lukuun sekä matkan korvaamisen kannalta välttämättömien tietojen luovuttamisesta edelleen liittymissopimuksen tehneille taksiyrittäjille ennen vakuutetun matkan tekemistä. Sopimuksessa on asetettu myös tietoturvaan liittyviä velvoitteita. Sopimuksen kustannusten jakoa koskevassa kohdassa on todettu molempien osapuolten vastaavan omalta osaltaan tiedon käsittelystä, säilyttämisestä ja edelleen siirtämisestä itselleen aiheutuvista kustannuksista.

Suorakorvaussopimuksessa on vielä sovittu taksiyrittäjään kohdistuvista toimenpiteistä. Mikäli yksittäinen liittymissopimuksen tai muun sopimuksen tehnyt taksiyrittäjä tai tähän työsuhteessa oleva henkilö on syyllistynyt väärinkäytöksiin tai ohjeiden vastaiseen menettelyyn, sitoutuu taksiyhtiö suorakorvaussopimuksen jommankumman osapuolen aloitteesta olemaan välittämättä sopimuksen piiriin kuuluvia kuljetuksia tälle taksiyrittäjälle tai tähän työsuhteessa olevalle henkilölle määräajaksi tai toistaiseksi.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annettua lakia (348/2007, jäljempänä hankintalaki) on muutettu 1.6.2010 voimaan tulleella lailla (321/2010), jonka voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan, jos hankintamenettely on aloitettu ennen mainitun lain voimaantuloa, hankintaan sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Hankintamenettely katsotaan aloitetuksi hankintailmoituksen julkaisemisen hetkellä. Hankinnassa, jossa ei edellytetä hankintailmoituksen julkaisemista, hankinta katsotaan aloitetuksi hetkellä, jona tarjouspyyntö tai neuvottelukutsu on lähetetty taikka neuvottelut toimittajien kanssa aloitettu.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Kela ja Taksiliitto ovat 30.9.2008 allekirjoittaneet kehittämissopimuksen ja 4.2.2010 runkosopimuksen taksimatkojen suorakorvausmenettelystä. Sopimukset muodostavat osan sopimuskokonaisuudesta, jolla hakemusten kohteena oleva järjestely on toteutettu. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä oleva menettely on aloitettu ennen 1.6.2010 ja, mikäli menettelyn on katsottava kuuluvan hankintalain soveltamisalaan, siihen on sovellettava hankintalakia sellaisena kuin se oli voimassa ennen 1.6.2010 tehtyjä muutoksia.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten ja muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan hankintalailla on pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (EUVL L 134, s. 114).

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on muun muassa käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 50) mukaan hankintasopimuksella tulee olla taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.

Hankintalain 5 §:n 4 kohdassa on määritelty palveluhankintasopimus, jolla säännöksen mukaan tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 5 §:n 6 kohdassa on puolestaan määritelty palveluja koskeva käyttöoikeussopimus, jolla tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 51) mukaan käyttöoikeussopimuksen vastikkeena voi olla esimerkiksi oikeus periä maksuja palveluja käyttäviltä asiakkailta. Palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen määritelmä vastaa direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa olevaa määritelmää. Mainitun kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten ja palveluhankintasopimusten välinen rajanveto on merkityksellinen, sillä direktiivistä 2004/18 johtuvat menettelytapavelvoitteet eivät sovellu palveluja koskevaan käyttöoikeussopimukseen. Direktiivin 2004/18 17 artiklan mukaan direktiiviä ei nimittäin sovelleta 1 artiklan 4 kohdassa määriteltyihin palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3 artiklan säännösten soveltamista. Viimeksi mainitussa artiklassa on säädetty kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltämisen periaatteen noudattamista koskevan määräyksen sisällyttämisestä asiakirjaan, jolla hankintaviranomainen myöntää muulle yksikölle kuin toiselle hankintaviranomaiselle erityis- tai yksinoikeuksia julkisen palvelutoiminnan harjoittamiseen. Palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kilpailuttamisessa noudatetaan siten vastaavia säännöksiä kuin direktiivin 2004/18 soveltamisalan ulkopuolella olevissa palveluhankinnoissa hankintalain 21 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin tulevat sovellettaviksi hankintalain I, III ja IV osan säännösten lisäksi kyseisessä lainkohdassa mainitut hankintalain II osan säännökset.

Hankintalain 15 §:n (348/2007) 1 kohdan mukainen palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kynnysarvo on ollut 15.000 euroa.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on esitetty tulkintaperiaatteet sen arvioimiseksi, onko sopimus luokiteltava palveluja koskevaksi käyttöoikeussopimukseksi eli palvelukonsessioksi vai julkisia palveluja koskevaksi hankintasopimukseksi, ja todettu, että tätä kysymystä on arvioitava yksinomaan unionin oikeuden kannalta (ks. asia C-348/10, Norma-A ja Dekom, tuomio 10.11.2011, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

Direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a ja d alakohdassa ja 4 kohdassa olevista julkisia palveluja koskevien hankintasopimusten ja palvelukonsession määritelmistä ilmenee, että palveluja koskevien hankintasopimusten ja palvelukonsession välinen ero on palvelujen tarjoamisesta saatavassa vastikkeessa. Palveluja koskeva hankintasopimus sisältää vastikkeen, jonka hankintaviranomainen maksaa suoraan palvelujen tarjoajalle, kun taas palvelukonsessiossa palvelujen tarjoamisen vastikkeena on joko palvelun hyödyntämisoikeus yksinään tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä (ks. asia C-274/09, Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomio 10.3.2011, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja vastaavasti em. asia Norma-A ja Dekom, tuomion 41 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että sillä, ettei hankintaviranomainen maksa korvausta suoraan sopimuskumppanille vaan tällä on oikeus saada korvaus kolmansilta, täytetään direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa säädetty vastiketta koskeva edellytys (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 25 kohta ja vastaavasti em. asia Norma-A ja Dekom, tuomion 42 kohta).

Vaikka korvaustapa onkin yksi ratkaisevista tekijöistä palvelukonsessioksi luokittelun näkökulmasta, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että palvelukonsessio edellyttää sitä, että konsessionsaaja ottaa kantaakseen kyseisten palvelujen hyödyntämiseen liittyvän riskin. Jos palvelutoimintaan liittyvää riskiä ei siirretä palvelun tarjoajalle, kyseinen toimenpide on julkisia palveluja koskeva hankintasopimus eikä palvelukonsessio (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 26 kohta ja vastaavasti em. asia Norma-A ja Dekom, tuomion 44 kohta).

Tästä syystä on tutkittava, ottaako palvelun tarjoaja kantaakseen palvelun hyödyntämiseen liittyvän riskin. Vaikka riski voi tosin jo alun alkaen olla hyvin vähäinen esimerkiksi palvelun organisointiin sovellettavien julkisoikeudellisten yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi, palvelukonsession olemassaolon toteamiseksi on tarpeen, että hankintaviranomainen siirtää tähän toimintaan liittyvän oman riskinsä täysimääräisesti tai ainakin pääosin konsessionsaajalle (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 29 kohta ja vastaavasti em. asia Norma-A ja Dekom, tuomion 45 ja 50 kohta). Kun palvelujen tarjoaja saa korvausta yksinomaan kolmansilta, jo se, että hankintaviranomainen siirtää "hyvin vähäisen" liiketoiminnallisen riskin, riittää siihen, että palvelukonsession voidaan todeta olevan olemassa (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hyödyntämiseen liittyvä riski on ymmärrettävä riskinä altistua markkinoiden epävarmuustekijöille ja se voi ilmetä muiden toimijoiden kilpailusta aiheutuvana riskinä, riskinä, joka aiheutuu siitä, etteivät palvelujen kysyntä ja tarjonta vastaa toisiaan, riskinä, joka aiheutuu siitä, että ne, joiden on maksettava hinta tarjotuista palveluista, ovat maksukyvyttömiä, riskinä, joka aiheutuu siitä, ettei tuloilla saada kokonaan katetuiksi toimintakustannuksia, tai vielä palvelun puutteellisuudesta aiheutuvaan vahinkoon perustuvasta vastuusta aiheutuvana riskinä (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 37 kohta ja vastaavasti em. asia Norma-A ja Dekom, tuomion 48 kohta).

Riskeillä, jotka aiheutuvat taloudellisen toimijan huonosta liikkeenhoidosta tai sen tekemistä arviointivirheistä, ei sitä vastoin ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan merkitystä, kun sopimusta luokitellaan julkisia palveluja koskevaksi hankintasopimukseksi tai palvelukonsessioksi, koska nämä riskit liittyvät olennaisesti kaikkiin sopimuksiin, koskevatpa ne julkista palveluhankintaa tai palvelukonsessiota (ks. em. asia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, tuomion 38 kohta ja vastaavasti em. asia Norma-A ja Dekom, tuomion 49 kohta).

Markkinaoikeuden on edellä esitettyjen oikeusohjeiden valossa arvioitava, onko esillä olevassa asiassa kysymys hankintalaissa tarkoitetusta palveluhankintasopimuksesta tai palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta.

Järjestelyn arviointi julkisena hankintana

Kela on 4.2.2010 tehnyt Taksiliiton kanssa toistaiseksi voimassa olevan runkosopimuksen taksimatkojen suorakorvausmenettelystä. Edellä esitetystä järjestelyn kuvauksesta ilmenevällä tavalla sopimuksella on sovittu sairausvakuutuslain ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella myönnettävän matkakorvauksen maksamisesta suorakorvausmenettelyllä ja maksamiseen liittyvistä menettelyistä. Kelan asianomaiset vakuutuspiirit ovat runkosopimuksessa viitatulla tavalla tehneet taksiyhtiöiden kanssa runkosopimuksessa määritellyn suorakorvausmenettelyn täytäntöön panemiseksi edellä Asian tausta -jaksossa yksilöidyt suorakorvaussopimukset sähköisestä suorakorvausmenettelystä sopimuksissa mainittujen sairaanhoitopiirien alueella.

Matkojen suorakorvausmenettelyn toteuttaminen on runkosopimuksessa todetulla tavalla perustunut sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ssä säädettyyn menettelyyn, jonka mukaisesti vakuutettu valtuuttaa suorakorvausmenettelyyn liittyneen taksiluvan omaavan taksiyrittäjän hakemaan ja saamaan puolestaan sairausvakuutuslaissa säädetyn korvauksen matkasta. Runkosopimuksen mukaan kunkin sairaanhoitopiirin alueella yksi tilausvälityskeskus ottaa vastaan alueella asuvien tai oleskelevien vakuutettujen Kelan korvattavaksi kuuluvien matkojen tilaukset. Tilausvälityksestä vastaa yksi taksiyhtiö, joka tekee suorakorvaussopimuksen Kelan asianomaisen vakuutuspiirin kanssa. Yksittäinen taksiyrittäjä voi liittyä sähköiseen suorakorvausmenettelyyn tekemällä liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen toiminta-alueensa tilausvälityksestä vastaavan taksiyhtiön kanssa.

Runkosopimuksen mukaan taksiyhtiöllä on oikeus periä menettelyyn liittyneeltä taksiyrittäjältä kohtuullinen korvaus niiden velvoitteiden täyttämisestä, jotka suorakorvaussopimuksessa on määritelty taksiyhtiön tehtäviksi. Suorakorvaussopimuksen mukaan taksiyhtiöllä on myös oikeus periä asiakasmaksuja puheluhintojen muodossa tilausvälityspalvelua käyttäviltä vakuutetuilta. Edellä kerrotulla tavalla Kelan alueellinen vakuutuspiiri tekee alueellisen taksiyhtiön kanssa toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä.

Suorakorvaussopimuksen mukaan alueellisen taksiyhtiön tehtävänä on tilausten vastaanottaminen ja välittäminen, kuljetustilausten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen yhdistäminen ja toimittaminen edustapalvelimelle sekä kuljetuskorvausten tilitys autoilijoille. Suorakorvaussopimuksessa taksiyhtiölle on asetettu myös velvollisuus huolehtia Kelan lukuun vakuutettujen henkilötietorekisterin ylläpitoon liittyvistä tehtävistä. Taksiyhtiölle on lisäksi asetettu tietoturvaan liittyviä velvoitteita. Lisäksi Kelalla sopimuksen osapuolena on mahdollisuus vaikuttaa siihen, että niille taksiautoilijoille, jotka menettelevät ohjeiden vastaisesti tai syyllistyvät väärinkäytöksiin, ei välitetä suorakorvauksen piirissä olevia matkoja.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä kuvatussa runkosopimuksessa, suorakorvaussopimuksessa sekä yksityisten taksiyrittäjien ja suorakorvaussopimuksessa määritellyn alueellisen taksiyhtiön välisissä sopimuksissa on ollut kysymys Kelan aloitteesta toteutettavasta taksimatkojen suorakorvausmenettelystä. Runkosopimuksen ja suorakorvaussopimuksen mukaan kunkin sairaanhoitopiirin alueella kuljetusten tilausvälityksestä vastaa yksi taksiyhtiö, joka sitoutuu sopimuksissa määriteltyjen tehtävien toteuttamiseen Kelan asettamin ehdoin. Kela on runkosopimuksessa myös sopinut alueellisen taksiyhtiön oikeudesta periä maksuja suorakorvausmenettelyyn liittyviltä taksiyrittäjiltä ja suorakorvaussopimuksessa oikeudesta periä kuljetuksia tilaavilta asiakkailta puhelumaksu tilausvälityspalvelun käytöstä. Lisäksi Kela tilittää suorakorvaussopimuksen mukaan alueelliselle taksiyhtiölle edelleen taksiyrittäjille tilitettäväksi kuljetuksen hinnasta sen osuuden, joka sairausvakuutuslain tai kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaan kuuluu Kelan korvattavaksi. Kela on sitoutunut sopimusjärjestelyssä myös tiedottamaan järjestelystä matkakorvaukseen oikeutettuja vakuutettuja.

Sopimuskokonaisuudella on siten luotu järjestelmä, jossa matkakorvaukseen oikeutetut vakuutetut ovat saaneet Kelalta ohjeet siitä, minkä taksiyhtiön ylläpitämän tilausvälityskeskuksen kautta on mahdollista tilata kuljetus, joka on suorakorvausmenettelyn piirissä. Näitä suorakorvausmenettelyn piirissä olevia kuljetuksia ovat vakuutetuille voineet tarjota vain ne taksiautoilijat, jotka ovat olleet sopimussuhteessa Kelan kanssa sopimuksen tehneen alueellisen taksiyhtiön kanssa. Näin ollen Kela on myös vaikuttanut kuljetusten tarjoajien valintaan.

Alueellisella taksiyhtiöllä kysymyksessä olevien sopimusten perusteella olevassa oikeudessa periä maksu suorakorvausmenettelyyn liittyviltä taksiyrittäjiltä sekä vakuutetuilta on kysymys taloudellisesti mitattavissa olevasta hyödystä tai edusta ja sen myötä vastikkeesta, ja siten hankintalain 5 §:n 6 kohdassa säädetty vastiketta koskeva edellytys täyttyy.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että alueellinen taksiyhtiö vastaa menettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta itselleen aiheutuvista kustannuksista. Palveluntuottaja joutuu siten itse investoimaan palvelun tuottamiseen. Koska matkakorvaukseen oikeutetuilla vakuutetuilla on aiemmin esitetyllä tavalla edelleen oikeus myös maksaa matka ensin kokonaan itse ja hakea myöhemmin korvausta Kelalta, taksimatkojen tilausvälityspalvelu ei takaa alueelliselle taksiyhtiölle tiettyä vähimmäismäärää puhelumaksuja ja yksittäisten taksiyrittäjien välityspalvelusta maksamia korvauksia. Alueellisen taksiyhtiön tulot riippuvat siten kolmansien toimista ja näiden maksamista korvauksista. Markkinaoikeus katsoo, että alueellinen taksiyhtiö ottaa kantaakseen palvelun hyödyntämiseen liittyvän riskin.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Kelan ja Taksiliiton 4.2.2010 tekemää runkosopimusta ja sen perusteella tehtyjä alueellisia suorakorvaussopimuksia, jotka yhdessä muodostavat sopimuskokonaisuuden, on pidettävä hankintalain 5 §:n 6 kohdassa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena.

Kelan sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevasta projektiesittelystä kesäkuulta 2010 käy ilmi, että Kelan korvaamia taksimatkoja ajetaan vuosittain noin 2,7 miljoonaa kappaletta. Kun otetaan huomioon, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan tilausvälityskeskusta ylläpitävä alueellinen taksiyhtiö veloittaa jokaisesta taksin tilausta koskevasta puhelusta noin yhden euron suuruisen maksun, minkä lisäksi alueelliset taksiyhtiöt veloittavat suorakorvaussopimuksiin liittyviltä taksiyrittäjiltä liittymis-, kuukausi- ja mahdollisia muita maksuja, on selvää, että Kelan edellä kuvatun järjestelyn arvo on ylittänyt asiassa sovellettavan hankintalain 15 §:n (348/2007) 1 kohdassa säädetyn palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kynnysarvon.

Edellä lausutun perusteella nyt kysymyksessä olevan palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen sopijapuolten valintaan sovelletaan hankintalakia.

Asiassa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella Kela olisi voinut hankintasäännösten mukaan valita nyt kysymyksessä olevan palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen sopijapuolet ilman tarjouskilpailua. Koska hankintayksikön menettely on ollut virheellistä, asiassa tulee harkittavaksi hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamusten määrääminen

Asiassa on muun ohella vaadittu, että markkinaoikeus määrää tehottomuusseuraamuksen ja lyhentää kysymyksessä olevien sopimusten sopimuskausia.

Tehottomuusseuraamuksesta säädetään hankintalain 96 §:ssä ja sopimuskauden lyhentämisestä 98 §:ssä. Kyseiset säännökset ovat tulleet voimaan 1.6.2010. Lain 321/2010 voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan, jos hankintamenettely on aloitettu ennen mainitun lain voimaantuloa, hankintaan sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Koska nyt kysymyksessä oleva hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2010, asiassa ei sovelleta tehottomuusseuraamusta eikä sopimuskauden lyhentämistä koskevia hankintalain säännöksiä.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa. Ne eivät siten tule sovellettavaksi palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin.

Asiassa sovellettavan hankintalain 76 §:n (348/2007) 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, hakemuksesta:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
taikka
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on edellä mainitun pykälän 2 momentin osalta todettu, että hyvitysmaksu on markkinaoikeuden käytettävissä oleva toissijainen oikeuskeino, joka tulee sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissään muita pykälässä säädettyjä keinoja puuttua hankintayksikön laittomaan menettelyyn.

Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevasta palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ei ole järjestetty hankintalaissa säädettyä tarjouskilpailua. Kela on 4.2.2010 allekirjoittanut runkosopimuksen, jonka perusteella asianomaiset Kelan vakuutuspiirit ovat tämän jälkeen allekirjoittaneet alueelliset sopimukset sähköisestä suorakorvauksesta. Sopimukset ovat astuneet voimaan heti ja ovat voimassa toistaiseksi, runkosopimus kuuden kuukauden irtisanomisajalla ja sopimukset sähköisestä suorakorvauksesta kolmen kuukauden irtisanomisajalla.

Hakemukset tässä asiassa on toimitettu markkinaoikeudelle hakijoiden saatua tiedon näistä sopimuksista. Kysymyksessä oleviin sopimuksiin liittyvät vaatimukset on siten voitu esittää markkinaoikeudessa vasta sopimusten solmimisen jälkeen. Näin ollen esillä olevassa asiassa ei voida katsoa, etteivät hankintalain 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut, hankinnoissa ensisijaisesti käytettävät seuraamukset olisi käytettävissä sen vuoksi, että sopimusjärjestelyyn kohdistuvat vaatimukset on esitetty vasta sopimusten tekemisen jälkeen.

Kelan virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että se kilpailuttaa nyt kysymyksessä olevan järjestelyn, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa sen palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena, hankintalaissa säädetyn mukaisesti.

Edellä mainitusta seuraamuksesta ei voida katsoa aiheutuvan Kelalle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat, kun otetaan huomioon se, että kilpailuttamisvelvoitetta on noudatettava siitä alkaen, kun kahdeksan kuukautta on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Diaarinumero 134/11/JH

Asiassa annettu ratkaisu ja Kelan virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Oulun Taksipalvelut Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kela on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä Kela saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Diaarinumero 170/11/JH

Asiassa annettu ratkaisu ja Kelan virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Suomen Palvelutaksit ry joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kela on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä Kela saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Suomen Palvelutaksit ry on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Diaarinumero 252/11/JH

Asiassa annettu ratkaisu ja Kelan virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Turun Seudun Invataksit ry joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Kela on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä Kela saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus velvoittaa Kansaneläkelaitoksen, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa sairausvakuutuslain ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain perusteella sen korvattaviksi kuuluvien kuljetusten suorakorvausmenettelyn hankintalain soveltamisalaan kuuluvana järjestelynä, kilpailuttamaan sen hankintalaissa säädetyn mukaisesti. Velvoitetta on noudatettava siitä alkaen, kun kahdeksan kuukautta on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta, 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kansaneläkelaitoksen korvaamaan Oulun Taksipalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.390 eurolla, Suomen Palvelutaksit ry:n oikeudenkäyntikulut 4.661 eurolla ja Turun Seudun Invataksit ry:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla, kaikki viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Kansaneläkelaitoksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen (eri mieltä), Nina Korjus, Ville Parkkari, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.

Asiassa on äänestetty. Eriävä mielipide on päätöksen liitteenä.

ERI MIELTÄ OLEVAN JÄSENEN LAUSUNTO

Markkinaoikeustuomari Lindroos-Kokkonen:

Olen markkinaoikeuden ratkaisusta muutoin samaa mieltä kuin markkinaoikeuden enemmistö, mutta lausun seuraamusten määräämisen, oikeudenkäyntikulujen korvaamisen ja lopputuloksen osalta seuraavan.

Seuraamusten määrääminen

Seuraamusten määräämistä koskevista säännöksistä ja niiden esitöistä

Asiassa sovellettavan hankintalain 76 §:n (348/2007) 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi hakemuksesta:

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 119) lain 76 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kyseinen säännös vastaa tuolloisen hankintalain 9 §:n säännöstä.

Mainituissa esitöissä on todettu muun ohella, että markkinaoikeus voi toimenpiteillään ainoastaan kumota tai estää virheelliseksi katsomansa menettelyn tai hankintapäätöksen toimeenpanon. Sitä vastoin se ei voi määrätä hankintayksikköä valitsemaan tiettyä tarjoajaa valitun tarjoajan asemesta. Käytännössä 1 ja 3 kohtaa sovelletaan yhdessä. Hyvitysmaksu on markkinaoikeuden käytettävissä oleva toissijainen oikeuskeino, joka tulee sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissään muita kyseisessä pykälässä säädettyjä keinoja puuttua hankintayksikön laittomaan menettelyyn.

Mainittujen esitöiden mukaan tuolloin voimassa olleen hankintalain tavoitteena on ollut, että virheelliseen hankintamenettelyyn tulee ensisijaisesti puuttua kumoamalla hankintapäätös, kieltämällä virheellinen menettely tai velvoittamalla hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettely. Tavoitteita voidaan esitöiden mukaan edelleen pitää perusteltuina eli ensisijaisina keinoina tulee käyttää pykälän 1 momentin 1, 2 ja 3 kohdassa mainittuja reaalikeinoja ja toissijaisesti 4 kohdan hyvitysmaksua. Lähtökohtaisesti hyvitysmaksu voidaan määrätä silloin, kun muihin oikeuskeinoihin ryhtyminen on mahdotonta, koska hankintasopimus on jo tehty. Hyvitysmaksu voidaan määrätä myös silloin, jos hankintapäätöksen kumoaminen saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden tahojen oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat. Jos hakemus markkinaoikeuteen on pantu vireille vasta sopimuksen tekemisen jälkeen, hyvitysmaksu on kuitenkin yksittistä hankintaa koskevassa asiassa ensisijainen oikeuskeino.

Edellä selostetuissa hankintalain esitöissä viitatun hankintalakia edeltäneen, sittemmin kumotun julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, jäljempänä myös vuoden 1992 hankintalaki) 9 §:n 3 momentissa, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, oli säädetty, että hakemusta, joka oli pantu vireille hankintasopimuksen tekemisen jälkeen, ei tutkittu. Kyseiseen lakiin alkuperäisessä muodossaan ei myöskään ole sisältynyt hyvitysmaksun määräämistä koskevaa säännöstä.

Vuoden 1992 hankintalakia on muutettu julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta annetulla lailla (1247/1997) muun ohella lisäämällä lakiin 9 a §, jonka 2 momentin mukaan hakemus oli tehtävä kirjallisesti ennen hankintasopimuksen tekemistä. Mainitun säännöksen mukaan hankintasopimus ei estänyt hakemuksen käsittelyä, jos se oli tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat olivat saaneet tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta tai sitä koskevasta päätöksestä. Samassa yhteydessä vuoden 1992 hankintalakiin on lisätty 9 §:n 1 momentin 4 kohta ja 2 momentti, joissa on säädetty hyvitysmaksun määräämisestä.

Lain 1247/1997 esitöissä (HE 69/1997 vp) on hallituksen esityksen pääasiallisen sisällön osalta todettu muun ohella, että hankintasopimuksen tekeminen ei ole enää esteenä hakemuksen vireillepanolle, mikäli hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta. Tapauksissa, joissa hankintasopimus on tehty ennen asian vireille tuloa kilpailuneuvostossa, kilpailuneuvosto voi määrätä hankintayksikön maksamaan hakijalle kohtuullisen hyvitysmaksun. Muutoksella turvataan mahdollisuus saattaa virheellisenä pidetty hankintamenettely kilpailuneuvoston tutkittavaksi hankintasopimuksesta huolimatta. Sopimusten sitovuuteen ei kuitenkaan puututa.

Mainittujen esitöiden yleisperusteluissa (s. 11) on todettu muun ohella, että esityksen mukaan hankintasopimus ei ole esteenä kilpailuneuvostolle tehdyn hakemuksen tutkimiselle, jos hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun tuloksesta. Muutos ei estä hankintasopimuksen välitöntä allekirjoittamista. Tapauksissa, joissa sopimusta ei ole tehty, kilpailuneuvosto voi käyttää 9 §:n 1 momentissa mainittuja keinoja, muun muassa keskeyttää hankinnan asian tutkimisen ajaksi (väliaikainen kielto) tai kumota virheellisen hankintapäätöksen. Niissä tapauksissa, joissa hankintayksikön ja tarjoajan välillä on jo tehty hankintasopimus ennen asian vireille tuloa kilpailuneuvostossa ja ennen edellä mainitun 14 päivän määräajan päättymistä, hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan asianosaiselle hyvitysmaksu. – – Kilpailuneuvosto ei voi purkaa jo tehtyä sopimusta.

Mainittujen esitöiden lain 9 §:ää koskevia yksityiskohtaisia perusteluja (s. 21) on selostettu edellä hankintalain 76 §:ää (348/2007) koskevissa esitöissä.

Lisäksi edellä mainituissa lain 1247/1997 esitöissä on lain 9 a §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 22) todettu muun ohella, että tuolloin voimassa olleen lain 9 §:n 3 momentin mukaan yksittäistä hankintaa koskevaa hakemusta ei ole voitu tutkia, mikäli se on pantu vireille hankintaa koskevan sopimuksen tekemisen jälkeen. – – Lakiehdotuksen 9 a §:n 2 momentin mukaan hankintasopimus ei ole enää esteenä hakemuksen tutkimiselle, mikäli hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjouskilpailuun osallistuneet tahot ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun tuloksesta. Ehdotettu muutos ei estä hankintasopimuksen välitöntä allekirjoittamista, eikä kilpailuneuvosto voi puuttua sopimuksen siviilioikeudelliseen sitovuuteen purkamalla sopimuksen. Kilpailuneuvosto ei siten yleensä voi ryhtyä 9 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa mainittuihin toimenpiteisiin, kuten hankintapäätöksen kumoamiseen, mikäli hakemus on pantu vireille sopimuksen tekemisen jälkeen. Hankintayksikkö voidaan kuitenkin määrätä maksamaan lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa määritelty hyvitysmaksu.

Mainituissa esitöissä on todettu lisäksi, että hakemuksen vireillepanon ajankohdasta riippumatta kilpailuneuvosto voi asettaa 9 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen soveltamiskiellon tai 3 kohdan mukaisen velvoituksen tietyissä hankintasääntöjen rikkomustilanteissa, joissa ei ole kysymys yksittäisestä määritellystä hankinnasta. – – Kilpailuneuvosto voi puuttua myös jatkuvaan kilpailuttamisvelvoitteen laiminlyömiseen siltä osin kuin toimivaltaa ei ole rajattu pois sopimuksen tekemisellä. Alalla toimiva yritys voi siten tehdä hakemuksen kilpailuneuvostolle hankintayksikön aikaisempien laiminlyöntien perusteella edellisen sopimuskauden ollessa päättymässä. Hakemus ennakoi tällöin suurella todennäköisyydellä seuraavan sääntörikkomuksen toistumista.

Vuoden 1992 hankintalakia on sittemmin vielä muutettu muun ohella julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta annetulla lailla (1009/2001), jolla on muutettu 9 a §:ää ja lisätty lakiin 9 b §, jonka 2 momentin mukaan hankintasopimus ei ole estänyt hakemuksen käsittelyä.

Kilpailuneuvoston sijaan on sittemmin tullut markkinaoikeus. Markkinaoikeuden määräämiä seuraamuksia koskeva hankintalain 76 § (348/2007) on asiasisällöltään sama kuin vuoden 1992 hankintalain 9 § (1247/1997).

Markkinaoikeuden käytettävissä oleva seuraamus tässä asiassa

Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevasta palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ei ole järjestetty hankintalaissa säädettyä tarjouskilpailua eikä Kela ole tehnyt erillistä kirjallista päätöstä mainitun käyttöoikeussopimuksen tekemisestä. Kela on 4.2.2010 allekirjoittanut runkosopimuksen, jonka perusteella asianomaiset Kelan vakuutuspiirit ovat tämän jälkeen allekirjoittaneet alueelliset sopimukset sähköisestä suorakorvauksesta. Sopimukset ovat astuneet voimaan heti ja ovat voimassa toistaiseksi, runkosopimus kuuden kuukauden irtisanomisajalla ja sopimus sähköisestä suorakorvauksesta kolmen kuukauden irtisanomisajalla. Kysymyksessä oleva palveluja koskeva käyttöoikeussopimus on hankintalaissa tarkoitettu hankintasopimus. Sillä, että kysymyksessä oleva runkosopimus ja suorakorvaussopimukset ovat ehtojensa mukaan irtisanottavissa ja voimassa toistaiseksi eikä määräajan, ei ole oikeudellista merkitystä asian arvioinnissa.

Oulun Taksipalvelut Oy:n, Suomen Palvelutaksit ry:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n hakemukset markkinaoikeuteen on tässä asiassa pantu vireille vasta kysymyksessä olevan palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen tekemisen jälkeen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun hankintasopimus on tehty ennen hakemuksen vireille panoa markkinaoikeudessa, ainoana seuraamuksena virheellisestä hankintamenettelystä voi tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n (348/2007) sanamuodon, sen edellä selostetut esityöt ja lainsäädäntöhistorian sekä vakiintuneen oikeuskäytännön huomioon ottaen katson, etteivät pykälän 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyt ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitetut niin sanotut reaalikeinot ole markkinaoikeuden käytettävissä tässä asiassa. Niiden käyttäminen merkitsisi tässä tilanteessa puuttumista sopimusten siviilioikeudelliseen sitovuuteen. Asiaa ei ole tältä osin aihetta arvioida toisin myöskään sen johdosta, että sopimuksen sitovuuteen puuttuminen on sittemmin mahdollistettu 1.6.2010 tai sen jälkeen aloitettuihin hankintamenettelyihin sovellettavassa hankintalain 94 §:ssä säädetyillä tehottomuusseuraamuksen määräämisellä ja sopimuskauden lyhentämisellä, joita seuraamuksia ei pykälän 3 momentissa säädetyn perusteella sovelleta palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin.

Hankintalain 76 §:n (348/2007) 1 momentin 1–3 kohdassa mainittujen reaalikeinojen käyttämisen mahdollisuutta tässä asiassa ei ole aihetta arvioida toisin myöskään korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2011:59 lausutun johdosta. Tuon asian tosiseikat ovat nimittäin useilta merkityksellisiltä osiltaan erilaiset kuin nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, ja hakemus tuossa asiassa oli pantu markkinaoikeudessa vireille ennen hankintasopimuksen tekemistä.

Koska hakemukset markkinaoikeuteen tässä asiassa on pantu vireille vasta hankintalaissa tarkoitetun hankintasopimuksen tekemisen jälkeen, on hyvitysmaksu tässä yksittäistä hankintaa koskevassa asiassa ensisijainen oikeussuojakeino eikä asiassa tule arvioitavaksi, aiheutuisiko hankintalain 76 §:n (348/2007) 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetusta toimenpiteestä hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Edellä mainituilla perusteilla katson, että hankintalain 76 §:n (348/2007) 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena Kelan virheellisestä menettelystä voi tulla kyseeseen pykälän 1 momentin 4 kohdassa säädetty hyvitysmaksun määrääminen.

Hyvitysmaksun edellytysten täyttyminen tässä asiassa

Hankintalain 76 §:n (348/2007) 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan pykälän osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten pitää täyttyä. Hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle tarjouskilpailuun osallistuneelle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakijan on tämä osoitettava.

Kela on menetellyt nyt kysymyksessä olevan palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen sopijapuolten valinnassa markkinaoikeuden ratkaisussa todetulla tavalla virheellisesti. Virheettömässä menettelyssä Kela olisi kilpailuttanut kyseisten sopijapuolten valinnan ja siten muun muassa järjestelyä aloittaessaan toimittanut hankintalain 68 §:n 1 momentissa tarkoitetun hankintailmoituksen julkaistavaksi. Koska tarjouskilpailua ei ole lainkaan järjestetty, järjestelyn arviointiin liittyy runsaasti epävarmuustekijöitä, esimerkiksi kuinka monta tarjousta olisi saatu, millaisia tarjoukset olisivat olleet, miten tarjouksia olisi arvioitu ja millä perusteella sopijapuolet olisi valittu. Näin ollen asiassa ei voida jälkikäteen varmuudella todeta, että jollakin hakijoista olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Näin ollen hylkään hakemukset.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Markkinaoikeuden ratkaisusta ilmenevien lainkohtien nojalla katson, että Kelan virheellinen menettely huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli hakijat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kela on näin ollen velvoitettava korvaamaan Oulun Taksipalvelut Oy:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, Suomen Palvelutaksit ry:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ilman arvonlisäveroa ja Turun Seudun Invataksit ry:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkitulla määrällä, josta oikeudenkäyntikulujen määrästä olen samaa mieltä kuin markkinaoikeuden enemmistö. Vastaavasti ei ole kohtuutonta, että Kela joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Hylkään hakemukset ja velvoitan Kansaneläkelaitoksen korvaamaan Oulun Taksipalvelut Oy:n, Suomen Palvelutaksit ry:n ja Turun Seudun Invataksit ry:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden ratkaisusta ilmenevällä tavalla. Hylkään Kansaneläkelaitoksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Vakuudeksi: Maarit Lindroos-Kokkonen

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4.4.2016 taltionumero 1140.